5. Inburgering in de vestigingsgemeente

5.1 Start inburgeringsplicht en vestiging in gemeente

In hoofdstuk 3 is beschreven dat een gemeente na koppeling van de inburgeringsplichtige aan de gemeente, al met de begeleiding van inburgeringsplichtige asielmigranten kan starten. Echter, gemeenten wachten veelal tot het moment dat de inburgeraar in de gemeente gehuisvest wordt. Voor gezins- en overige migranten geldt dat de gemeente waar zij zich bij de referent vestigen, ook de gemeente is die de inburgering begeleidt. 

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de inburgering van asielmigranten en gezins- en overige migranten en de begeleiding door gemeenten voor cohort 2022 en cohort 2023.

5.2 Brede intake

De inburgering in de gemeente start voor inburgeraars met een brede intake die uitgevoerd wordt door (ofwel onder de regie van) de gemeente. Tijdens de brede intake wordt een beeld gevormd van de startpositie en ontwikkelmogelijkheden van de inburgeraar op het gebied van inburgering en participatie. De gemeente brengt deze informatie in kaart om vervolgens, zoveel mogelijk in samenspraak met de inburgeraar, invulling te geven aan het inburgeringstraject.

Eind 2023 is in totaal bij 16,6 duizend van de 18,9 duizend asielmigranten uit cohort 2022 een brede intake gestart (88 procent). Voor cohort 2023 geldt dat eind 2023 bij 9,9 duizend van de 22,2 duizend asielmigranten uit cohort 2023 (45 procent) een brede intake is gestart. Het aandeel uit cohort 2023 dat een brede intake heeft gehad ligt eind 2023 lager dan het aandeel van cohort 2022, omdat voor dit laatste cohort naar een langere periode is gekeken. 

Voor gezins- en overige migranten uit cohort 2022 is de brede intake eind 2023 gestart bij 6,6 duizend van de 7,3 duizend personen (90 procent). Voor cohort 2023 geldt dat bij 7,6 duizend van de 13,9 duizend personen (55 procent) eind 2023 een brede intake was gestart. 

In figuur 5.2.1 en figuur 5.2.2 is voor de periode tot eind 2023 de termijn weergegeven tussen de start van de inburgeringsplicht en de brede intake. Voor zowel asielmigranten als gezins- en overige migranten geldt in de gevallen dat een brede intake is gestart, dat er variatie is in de duur tussen de start van de inburgeringsplicht en het starten van de brede intake. 

Voor asielmigranten uit cohort 2022 die voor het eind van 2023 gestart zijn met de brede intake duurde het vanaf de start van de inburgeringsplicht in ruim twee derde van de gevallen meer dan 3 maanden tot de start van de brede intake. Een langere termijn tussen de start van de inburgeringsplicht en de start van de brede intake komt mede doordat asielmigranten vaak nog enige tijd in een opvanglocatie verblijven voordat zij zich in de gemeente vestigen. Dit is bij gezins- en overige migranten niet aan de orde. Omdat de startdatum inburgeringsplicht bij hen altijd gelijk ligt aan de vestigingsdatum in de gemeente, kunnen gemeenten bij deze groep vaak sneller starten met de brede intake. Dit is ook terug te zien in de cijfers: voor cohort 2022 heeft het bij 34 procent van de personen met een brede intake meer dan 3 maanden geduurd. Dit is aanzienlijk korter dan bij asielmigranten. 

5.3 Leerbaarheidstoets en leerroute

Onderdeel van de brede intake is de leerbaarheidstoets. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het begeleiden en afnemen van de leerbaarheidstoets. De resultaten van de leerbaarheidstoets kunnen worden gebruikt om vast te stellen of de leerroute op taalniveau B1 (eenvoudig Nederlands⁹⁾) haalbaar is voor de inburgeringsplichtige.

De leerroute wordt door de gemeente vastgesteld op basis van onder andere de resultaten van de leerbaarheidstoets en opgenomen in het PIP (Persoonlijk plan inburgering en participatie). Er worden drie verschillende leerroutes onderscheiden:

• De B1 route: deze route is gericht op het zo snel mogelijk behalen van taalniveau B1. Dit is een verhoging van het taalniveau ten opzichte van het vorige stelsel, dat gericht was op het behalen van A2-niveau. Om dit mogelijk te maken en het perspectief van de inburgeraar op de arbeidsmarkt te vergroten, is het van belang dat het leren van de taal wordt gecombineerd met (vrijwilligers)werk. Wanneer na verloop van tijd blijkt dat B1-niveau toch niet (op alle onderdelen) haalbaar is, kan de inburgeraar (onderdelen van) het inburgeringsexamen op A2-niveau doen.
• De onderwijsroute (O-route): deze route is gericht op het behalen van een Nederlands schooldiploma, waarmee de inburgeraar een goede startpositie genereert op de arbeidsmarkt. Naast het leren van de Nederlandse taal op het niveau dat nodig is voor de vervolgopleiding (B1 of hoger), worden jonge inburgeraars binnen deze route voorbereid op instroom in een Nederlandse opleiding (mbo, hbo of wo).
• De zelfredzaamheidsroute (Z-route): deze route is gericht op degenen voor wie de B1- of onderwijsroute niet haalbaar is. Binnen deze route moeten inburgeraars 800 uur aan taallessen volgen en 800 uur besteden aan het onderdeel participatie. Deze route wordt, anders dan de B1- en onderwijsroute, in principe niet afgesloten met een examen. Wanneer tijdens het traject blijkt dat iemand wellicht toch A2-niveau of hoger kan behalen op (bepaalde) taalonderdelen wordt van de gemeente verwacht deze persoon te stimuleren om de betreffende examens af te leggen.

In figuur 5.3.1 wordt weergegeven hoe binnen cohort 2022 en 2023 en in de totale groep, de drie leerroutes vertegenwoordigd zijn onder asielmigranten. In cohort 2022 en 2023 komt de B1-route het meest voor (respectievelijk 57 procent en 59 procent). De onderwijsroute komt bij cohort 2022 relatief minder vaak voor (14 procent) dan bij cohort 2023 (19 procent). De Z-route komt echter juist vaker voor bij cohort 2022 (29 procent) dan bij cohort 2023 (23 procent). 

In figuur 5.3.2 wordt weergegeven hoe binnen het cohort 2022 en 2023 en in de totale groep, de drie leerroutes vertegenwoordigd zijn onder gezins- en overige migranten. In cohort 2022 en 2023 komt de B1-route verreweg het meest voor (respectievelijk 90 procent en 93 procent). De onderwijsroute komt bij beide cohorten nauwelijks voor (bij beiden 1 procent). De Z-route komt iets vaker voor bij cohort 2022 (9 procent) dan bij cohort 2023 (6 procent).

In figuur 5.3.3 is per leerroute weergegeven voor hoeveel asielmigranten de uitkomst van de leerbaarheidstoets aangaf of de B1 route haalbaar was. Bij de B1-route is bij 10,8 duizend asielmigranten (81 procent van de asielmigranten met de B1-route en een leerbaarheidstoets; met nagenoeg geen verschillen tussen de cohorten) de B1-route naar aanleiding van de resultaten van de leerbaarheidstoets haalbaar geacht. Bij 2,4 duizend asielmigranten (18 procent van de asielmigranten met de B1-route en een leerbaarheidstoets) was de uitslag van de leerbaarheidstoets echter dat B1-niveau niet haalbaar is. In die gevallen is bij het bepalen van de leerroute afgeweken van de uitslag van de leerbaarheidstoets.

Voor de onderwijsroute geldt dat de B1-route volgens de leerbaarheidstoets in 87 procent van de gevallen haalbaar is geacht. Bij de Z-route is dit aandeel lager, namelijk 10 procent.

In tabel 5.3.4 wordt naar aanleiding van het resultaat van de leerbaarheidstoets aangegeven welke leerroute het meest is gekozen. Daarbij is de categorie “Nog geen PIP” buiten beschouwing gelaten. Bij de toetsuitslag ‘B1-route haalbaar’ is vaak de B1-route of de onderwijsroute gekozen. Bij een toetsuitslag ‘B1-niveau niet haalbaar’ is meestal de Z-route gekozen. Daarnaast is in ruim een kwart van de gevallen dat het B1-niveau volgens de leerbaarheidstoets niet haalbaar werd geacht, toch de B1-route gekozen.

Figuur 5.3.5 laat een vergelijkbare trend zien als figuur 5.3.3, maar nu voor gezins- en overige migranten, waarbij de verschillen tussen de cohorten klein zijn.

Bij de B1-route is bij 10,2 duizend gezins- en overige migranten (87 procent van de gezins- en overige migranten met de B1-route) het B1-niveau naar aanleiding van de resultaten van de leerbaarheidstoets haalbaar geacht. Bij 1,2 duizend gezins- en overige migranten (10 procent van de gezins- en overige migranten met de B1-route) was de uitslag van de leerbaarheidstoets echter dat B1- niveau niet haalbaar is. In die gevallen is afgeweken van de uitslag van de leerbaarheidstoets.

Anders dan bij asielmigranten, is de onderwijsroute voor gezins- en overige migranten niet vaak als leerroute vastgesteld (ongeveer 100 keer). Voor de Z-route geldt dat de uitslag van de leerbaarheidstoets in de meeste gevallen ‘B1-route niet haalbaar’ was. Dit aandeel is met 87 procent vergelijkbaar met dat van asielmigranten (88 procent). Dit betekent dat in 13 procent van de gevallen (ongeveer 100 keer) de Z-route is gevolgd, terwijl uit het advies van de leerbaarheidstoets bleek dat de B1-route haalbaar was. 

In tabel 5.3.6 wordt naar aanleiding van het resultaat van de leerbaarheidstoets aangegeven welke leerroute het meest is gekozen. Bij een volgens de leerbaarheidstoets haalbaar geachte B1-route is bij gezins- en overige migranten vrijwel altijd voor de B1-route gekozen, terwijl bij asielmigranten relatief vaker ook voor de onderwijsroute gekozen is. Daarnaast is bij gezins- en overige migranten vaak voor de B1-route gekozen in gevallen dat de leerbaarheidstoets aangaf dat dit niveau niet haalbaar is (57 procent; 1,1 duizend). De categorie ‘nog geen PIP’ is in tabel 5.3.6 buiten beschouwing gelaten.

5.4 PIP: Persoonlijk plan Inburgering en Participatie

Op basis van de brede intake en de leerbaarheidstoets stelt de gemeente in overleg met de inburgeraar een PIP op. Het opstellen van dit plan is maatwerk en is een vertaling van de uitkomsten van de brede intake naar persoonlijke doelen van de inburgeraar. In het PIP wordt onder andere vastgelegd welke leerroute de inburgeraar gaat volgen om aan de inburgeringsplicht te kunnen voldoen. Het PIP heeft de vorm van een beschikking en is daarmee een officieel besluit van de gemeente.

Voor asielmigranten uit cohort 2022 geldt dat voor 87 procent na vestiging in een gemeente, eind 2023, een PIP is opgesteld. Voor de totale groep van 41,1 duizend asielmigranten geldt dat voor ruim de helft (57 procent) eind 2023 een PIP is opgesteld.

In de gevallen dat er eind 2023 wel een PIP was opgesteld voor asielmigranten, gebeurde dit bij cohort 2022 in bijna de helft van de gevallen (45 procent) in de periode tot 10 weken na vestiging in de gemeente. Hierbij moet worden opgemerkt dat het PIP meestal werd vastgesteld na vestiging in de gemeente. Bij 8 procent van de vastgestelde PIP’s in cohort 2022 was het al vóór vestiging in de gemeente vastgesteld. Voor cohort 2022 is verder te zien dat er bij 13 procent van de asielmigranten met PIP een periode van meer dan 25 weken tussen de vestiging in de gemeente en het vaststellen van het PIP zat. 

Bij gezins- en overige migranten (figuur 5.4.2), waarbij er een PIP was opgesteld in 2022 of 2023, werd dit bij cohort 2022 in 22 procent van de gevallen binnen 10 weken na vestiging in de gemeente gedaan. Dit aandeel is kleiner dan bij asielmigranten uit cohort 2022 (45 procent). De termijn tussen vestiging in de gemeente en vaststelling PIP is daarmee gemiddeld langer voor gezins- en overige migranten dan voor asielmigranten.  

Bij de termijn tussen start van de brede intake en vaststelling PIP is het verschil in cohort 2022 tussen beiden groepen migranten kleiner dan bij de termijn tussen vestiging in de gemeente en vaststelling van het PIP. Toch is er wel een verschil. Voor cohort 2022 geldt dat het PIP bij gezins- en overige migranten (69 procent) vaker binnen 10 weken na de start van de brede intake is vastgelegd dan bij asielmigranten (60 procent). 

In figuur 5.4.2 kwam naar voren dat de tijd tussen vestiging in de gemeente en vaststelling PIP bij gezins- en overige migranten relatief minder vaak binnen 10 weken gerealiseerd is, in vergelijking met asielmigranten. De verklaring hiervoor lijkt te liggen in de periode tussen de vestiging in de gemeente en de start van de brede intake, welke bij asielmigranten vaak korter is dan bij gezins- en overige migranten. 

Dit betekent dus dat de termijn tussen vestiging in de gemeente en het starten van de brede intake bij gezins- en overige migranten relatief langer is dan bij asielmigranten. Zodra de brede intake eenmaal gestart is, blijkt er juist bij gezins- en overige migranten relatief vaker binnen 10 weken een PIP te zijn vastgesteld dan bij asielmigranten. 

5.5 Tijdlijn vanaf start inburgeringsplicht

Zoals eerder beschreven, vindt na de start van de inburgeringsplicht de brede intake plaats, waarbij de inburgeraar en de gemeente samen de ontwikkelmogelijkheden van de inburgeraar in kaart brengen. Dit proces resulteert uiteindelijk in een besluit in de vorm van een officiële beschikking: het PIP. Daarna kan de leerroute starten met een taalaanbod door de gemeente. Het gaat bijvoorbeeld om een cursus Nederlands als tweede taal, een cursus Kennis Nederlandse Maatschappij (KNM) en eventueel alfabetiseringsonderwijs. 

De figuren 5.5.1 en 5.5.2 laten zien dat het aandeel inburgeraars dat in de loop van hun inburgeringstraject stappen heeft gemaakt in het inburgeringsproces, per maand na start van de inburgeringsplicht oploopt. Ook is bij beide cohorten te zien dat in de eerste maand na de start van de inburgeringsplicht bij relatief minder asielmigranten (cohort 2022: 16 procent; cohort 2023: 18 procent) dan gezins- en overige migranten (cohort 2022: 42 procent; cohort 2023: 36 procent) het inburgeringsproces bij de gemeente al is gestart door middel van een brede intake. 

Dit heeft er onder andere mee te maken dat vestiging in de gemeente bij asielmigranten in veel gevallen enige tijd na de start van de inburgeringsplicht plaatsvindt. In de periode dat asielmigranten na de start van de inburgeringsplicht nog in COA verblijven, wordt door gemeenten meestal nog niet gestart met de brede intake, het vaststellen van het PIP en een eventuele cursus.

In overeenstemming daarmee is in de figuren 5.5.1 en 5.5.2 voor cohort 2022 verder te zien dat het aandeel met brede intake en PIP bij gezins- en overige migranten lange tijd hoger ligt dan bij asielmigranten. Na ongeveer 1,5 jaar ligt het aandeel meer gelijk. Zo is te zien dat voor inburgeraars die 21 maanden lang inburgeringsplichtig waren in 2022, het aandeel gezins- en overige migranten dat een brede intake en PIP heeft (89 procent), nagenoeg gelijk is aan dat van asielmigranten (90 procent). Voor cohort 2023 kan er bijna een jaar verder gekeken worden. Na 11 maanden is het aandeel gezins- en overige migranten dat een brede intake en PIP heeft (80 procent), net als bij cohort 2022, hoger dan dat van asielmigranten (66 procent).

5.6 Bestuurlijke boetes

Tijdens het inburgeringstraject is er voor gemeenten de bevoegdheid om aan inburgeraars een bestuurlijke boete op te leggen, als zij verwijtbaar niet meewerken aan hun inburgering. Een inburgeraar kan door de gemeente op meerdere momenten gedurende het inburgeringstraject worden beboet. In de praktijk komen boetes tot dusver weinig voor (<100), waardoor er in deze rapportage geen verdere uitsplitsing wordt gemaakt.