1. Over het onderzoek

1.1 Introductie

Op 1 januari 2022 is een nieuw inburgeringsstelsel in werking getreden. De Wet inburgering 2021 heeft als doel alle nieuwkomers met een inburgeringsplicht zo snel mogelijk Nederlands te leren spreken, schrijven, lezen en luisteren op het voor hen hoogst haalbare niveau, zodat zij volwaardig mee kunnen draaien in de Nederlandse samenleving, liefst via betaald werk.

Binnen dit nieuwe inburgeringsstelsel is een belangrijke rol weggelegd voor monitoring en evaluatie. Hiertoe heeft het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) samen met de ketenpartners het Plan van aanpak monitoring en evaluatie Wet inburgering 2021 (M&E-plan)¹⁾ ontwikkeld, dat in september 2022 door SZW aan de Tweede Kamer is aangeboden. In dit plan is uitgewerkt hoe de werking en het doelbereik van de Wet inburgering 2021 op landelijk stelselniveau gemonitord en geëvalueerd gaat worden in de periode van de inwerkingtreding van de wet in 2022 tot en met de wetsevaluatie in 2027.

Het doelbereik van de wet wordt in kaart gebracht met onder meer kwantitatieve gegevens. SZW heeft aan het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) gevraagd om deze gegevens samen te stellen. Hiertoe leveren de ketenpartners van de Wet inburgering 2021, Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO), Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA), de gemeenten en Nuffic/Samenwerkingsorganisatie Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (SBB), gegevens aan over inburgeringsplichtigen onder de Wet inburgering 2021 aan het CBS. Het CBS verrijkt deze met gegevens over onder meer arbeidsparticipatie, sociale zekerheid en onderwijsdeelname. Het CBS verwerkt de uitkomsten van het kwantitatieve onderzoek in een jaarlijkse monitor: de Statistiek Wet inburgering (SWI). De jaarlijkse monitor bestaat uit een dashboard en voorliggende rapportage. Daarnaast stelt het CBS een onderzoeksbestand samen dat beschikbaar komt in de Remote Access-omgeving van het CBS, zodat andere onderzoeksinstellingen ook onderzoek kunnen doen op de data.

Het CBS zal dit onderzoek tenminste tot en met verslagjaar 2024 jaarlijks uitvoeren. Hiermee komt steeds meer informatie beschikbaar over de inburgeringsplichtigen onder de Wet inburgering 2021 en over hun inburgering en participatie in Nederland, over een langere periode. De huidige rapportage beschrijft de tweede editie van dit jaarlijkse onderzoek. Er is nu informatie beschikbaar over twee cohorten: cohort 2022 en 2023. Het gaat hierbij om het jaar waarin de inburgeringsplicht door DUO is vastgesteld. 

1.2 Verschillen in populatie SWI en het cohortonderzoek ‘Asiel en integratie’

In dit rapport worden onder asielmigranten statushouders met de verblijfstitel asiel verstaan, waarvan DUO in 2022 of 2023 de inburgeringsplicht heeft vastgesteld.

Sinds 2017 publiceert het CBS het cohortonderzoek ‘Asiel en integratie’²⁾. Hierin zijn alle asielzoekers die vanaf 2014 bij COA zijn ingestroomd en de statushouders die vanaf 2014 een verblijfsvergunning asiel hebben ontvangen, opgenomen, inclusief hun nareizigers en gezinsherenigers. Deze jaarlijkse rapportage geeft inzicht in de instroom van asielzoekers bij het COA en in de samenstelling van statushouders en gezinsherenigers. Er worden cijfers gepresenteerd over het verblijf in een opvanglocatie van COA, de wachttijd tot het verkrijgen van een verblijfsvergunning, huisvesting, inburgering, huishoudenssamenstelling, gezinshereniging, onderwijs, naturalisatie, werk en inkomen, zorggebruik en criminaliteit.

De opzet van het cohortonderzoek ‘Asiel en integratie’ en de jaarrapportage over de SWI lijken sterk op elkaar. Het zijn beide onderzoeken waarin cohorten jaar op jaar worden gevolgd. Daarnaast is er ook een overlap in de populaties van beide onderzoeken. Het onderscheid kan als volgt gemaakt worden:

• Het cohortonderzoek ‘Asiel en integratie’ volgt asielzoekers en statushouders die ofwel in een opvanglocatie van COA verblijven, ofwel een vergunning asiel hebben ontvangen (inclusief de gezinsherenigers die bij een asielstatushouder verblijven). Ook alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv’s) en vluchtelingen uit Oekraïne behoren tot de populatie van dit onderzoek. Al deze personen kunnen inburgeringsplichtig zijn, maar dat hoeft niet. Personen jonger dan 18 jaar of ouder dan de AOW-leeftijd zijn bijvoorbeeld niet inburgeringsplichtig, net als personen uit Oekraïne.
• De jaarlijkse monitor van de SWI gaat over alle personen die inburgeringsplichtig zijn geworden onder de Wet inburgering 2021. Deze personen zijn altijd 18 jaar of ouder en jonger dan de AOW-leeftijd. Een groot deel van deze groep is statushouder asiel of gezinshereniger bij een asielmigrant; deze groep wordt ook in het cohortonderzoek ‘Asiel en integratie’ gevolgd. Er zijn echter ook inburgeringsplichtigen die om een andere reden dan asiel naar Nederland zijn gekomen, zoals gezinsmigranten uit veilige landen. Deze personen zijn wel inburgeringsplichtig en worden daarom gevolgd in de jaarrapportage SWI, maar niet in het cohortonderzoek ‘Asiel en integratie’;
• Een cohort heeft in het cohortonderzoek ‘Asiel en integratie’ een andere definitie bij de gegevens over inburgering dan in de SWI. In het cohortonderzoek is het peilmoment voor het vaststellen tot welk cohort iemand behoort, het verkrijgen van de verblijfsvergunning asiel, terwijl dit bij de SWI de datum vaststelling inburgeringsplicht door DUO is;
• Waar in de SWI over asielmigranten wordt gesproken, gaat het in het cohortonderzoek ‘Asiel en integratie’ over statushouders met vergunning asiel. Daarnaast geldt bij de SWI dat als een asielmigrant de referent is van een nareiziger, ongeacht of gezinshereniging binnen drie maanden is aangevraagd, de nareiziger ook asielmigrant is. Deze groep heeft binnen de Wet inburgering 2021 dezelfde rechten en plichten als asielmigranten. Bij het cohortonderzoek ‘Asiel en integratie’ worden nareizigers voor wie gezinshereniging na drie maanden is aangevraagd als een aparte groep gevolgd.

In figuur 1.2.1 zijn de verbanden tussen beide onderzoeken visueel weergegeven. De grootte van de elementen is echter niet representatief voor de aantallen of verhoudingen tussen de populaties. 

1.3 Stappen die inburgeraar doorloopt in Nederland

Het inburgeringsproces van asielmigranten verschilt van dat van gezins- en overige migranten. Hieronder volgt een vereenvoudigde weergave van de vijf inburgeringsstappen van asielmigranten.

De eerste stap in het inburgeringsproces is de vaststelling van de inburgeringsplicht door DUO. Stap 2 houdt in dat COA de inburgeringsplichtige koppelt aan de gemeente die de begeleiding op zich neemt. Op het moment dat de inburgeringsplichtige zich vestigt in de gemeente (stap 3) en recht heeft op een bijstandsuitkering, wordt deze persoon minimaal zes maanden financieel ontzorgd. Dit ontzorgen houdt in dat de gemeente gedurende die periode de huur, de rekeningen voor gas, water en stroom en de rekening voor de zorgverzekering vanuit de bijstand betaalt. De ontzorging is verplicht (zowel voor gemeente als voor de inburgeringsplichtige) gedurende een periode van zes maanden. Daarna kan de gemeente de ontzorging nog verlengen indien dat wenselijk wordt geacht³⁾. Naast de verplichte financiële ontzorging hebben gemeenten ook de taak om de inburgeraar gedurende die zes maanden te ondersteunen en op weg te leiden naar financiële zelfredzaamheid. Hoe gemeenten dit doen, staat hen vrij.

Daarnaast ontvangen inburgeringsplichtigen maatschappelijke begeleiding vanuit de gemeente. De maatschappelijke begeleiding van inburgeraars is gericht op het regelen van praktische zaken en het vergroten van de kennis van de Nederlandse samenleving. Het doel is het versterken van de zelfredzaamheid en de participatie van asielstatushouders. Maatschappelijke begeleiding bestaat in ieder geval uit praktische hulp bij en voorlichting over het regelen van basisvoorzieningen (bijvoorbeeld werk, zorg en onderwijs) in de Nederlandse samenleving.

Vanaf het moment dat de asielmigrant door COA is gekoppeld aan een gemeente, kan de gemeente de asielmigrant uitnodigen voor de brede intake. Met de brede intake wordt een beeld gevormd van de startpositie en de ontwikkelmogelijkheden van de inburgeringsplichtige op het gebied van inburgering en participatie om, zoveel mogelijk in samenspraak met de inburgeringsplichtige, invulling te geven aan het inburgeringstraject. Gemeenten bepalen zelf hoe zij de brede intake invullen. De intake kan onder meer bestaan uit één of meer gesprekken, groepsvoorlichting, een assessment en/of taallessen. Een vast onderdeel van de brede intake is een leerbaarheidstoets. Met de input uit de brede intake en de leerbaarheidstoets stelt de gemeente een plan inburgering en participatie (PIP) op. In dit plan is onder meer opgenomen welke leerroute de asielmigrant gaat volgen. Er worden drie leerroutes onderscheiden, welke in hoofdstuk 5 verder worden toegelicht:

• Taalroute naar B1 (B1-route);
• De onderwijsroute (O-route);
• De zelfredzaamheidsroute (Z-route).

Na vaststelling van de initiële PIP start de inburgeringstermijn (stap 4). De gemeente doet een cursusaanbod aan de asielmigrant, waarna deze kan starten met de inburgering. De inburgering eindigt met het voldoen aan een aantal verplichtingen, bijvoorbeeld taalexamens die behaald moeten worden. Het verschilt per leerroute aan welke verplichtingen voldaan moet worden.

Daarnaast neemt de asielmigrant tijdens de inburgeringsplicht deel aan het  Participatieverklaringstraject (PVT) en de Module Arbeidsmarkt & Participatie (MAP). Het PVT wordt door gemeenten aangeboden en bestaat uit twee onderdelen: een inleiding in de kernwaarden van de Nederlandse samenleving (vrijheid, gelijkwaardigheid, solidariteit en participatie) en de ondertekening van de participatieverklaring. Ook de MAP wordt door de gemeente aan de inburgeraar aangeboden en betreft een kennismaking met en voorbereiding op de Nederlandse arbeidsmarkt.

Als de asielmigrant aan de inburgeringsplicht heeft voldaan, ontvangt hij/zij een inburgeringsdiploma of inburgeringscertificaat (stap 5). 

Gezins- en overige migranten doorlopen grotendeels dezelfde stappen in het inburgeringsproces. Er zijn een aantal verschillen:

• Gezins- en overige migranten worden niet door COA aan een gemeente gekoppeld die de begeleiding op zich neemt. De gemeente waar zij zich vestigen (bij de referent) is de gemeente die de inburgeringsplichtige begeleidt;
• Gezins- en overige migranten worden niet financieel ontzorgd door gemeenten en ontvangen geen maatschappelijke begeleiding;
• Gezins- en overige migranten worden begeleid door gemeenten bij hun inburgering, maar regelen en betalen hun inburgering zelf. Om de inburgering te bekostigen, kunnen zij een lening afsluiten bij DUO. De lening betalen zij na afronding van de inburgering terug. De gemeente verzorgt wel het Participatieverklaringstraject (PVT) en de Module arbeidsmarkt en participatie (MAP) voor gezins- en overige migranten;
• Om de voortgang van het inburgeringsproces te monitoren, worden voortgangsgesprekken gehouden met gezins- en overige migranten.

1.4 Opbouw rapportage

In hoofdstuk 2 van deze rapportage wordt de omvang en samenstelling van de populatie inburgeringsplichtigen, die in 2022 of 2023 inburgeringsplichtig werden onder de Wet Inburgering 2021, beschreven aan de hand van demografische en onderwijskenmerken. Hierbij wordt steeds een onderscheid gemaakt tussen enerzijds asielmigranten en anderzijds gezins- en overige migranten. Hoofdstuk 3 gaat over de mate waarin asielmigranten Voorinburgering volgen tijdens hun verblijf in een COA-opvanglocatie. In hoofdstuk 3 wordt ook gekeken naar de duur van het verblijf in een COA-opvanglocatie, het aantal verhuizingen tussen COA-opvanglocaties, de afstand tussen de COA-opvanglocatie en de gemeente waar de inburgeringsplichtige aan gekoppeld is en de start van de inburgering in de COA-opvang. In hoofdstuk 4 wordt ingezoomd op de huisvesting van asielmigranten en de regionale spreiding van inburgeringsplichtigen. In hoofdstuk 5 wordt de inburgering van asiel- en gezins- en overige migranten in de vestigingsgemeente besproken. Tot slot wordt in hoofdstuk 6 het doelbereik beschreven. Hier wordt verder ingegaan op de arbeidsparticipatie van asielmigranten tijdens het verblijf in COA, de arbeidsparticipatie van alle inburgeringsplichtigen na vestiging in de gemeente en in hoeverre er is voldaan aan de inburgeringsplicht. 

Waar in dit rapport gesproken wordt over asielmigranten worden inburgeringsplichtige asielmigranten bedoeld. Dit zijn statushouders met de verblijfstitel asiel en waarvan DUO in 2022 of 2023 de inburgeringsplicht heeft vastgesteld.

In deze rapportage wordt nog geen aandacht besteed aan de inburgeringstrajecten na het vastleggen van de leerroutes, zoals wisseling van routes, afschalingen, deelname aan PVT en MAP en behaalde examens. De gegevens hiervoor zijn nog niet (voldoende) beschikbaar. Zodra de gegevens over deze onderwerpen beschikbaar zijn, zullen ze worden toegevoegd in publicaties over de SWI.

De uitkomsten in deze rapportage zijn gebaseerd op cijfers over 2022 en 2023. Het gaat hier om voorlopige cijfers over verslagjaar 2023. Omdat er bij elke update van deze rapportage de volledige populatie inburgeringplichtigen in de onderzochte jaren (opnieuw) wordt aangeleverd vanuit DUO, COA en gemeenten is het ook mogelijk dat er (kleine) wijzigingen optreden in de cijfers over eerdere jaren. 

1.5 Dashboard

Naast deze rapportage is er een interactief dashboard, met daarin nog meer cijfers over inburgeringsplichtigen onder de Wet inburgering 2021. In dit dashboard kunt u zelf kiezen over welke onderwerpen u cijfers (visueel) gepresenteerd wilt zien.

1.6 Methode en begrippen

Meer details over de methode, begrippen en afkortingen zijn te vinden in het ‘Dashboard statistiek Wet inburgering’ onder het kopje Toelichting.

1.7 Dossier Asiel, migratie en integratie

Meer informatie over asiel, migratie en integratie kunt u vinden in het dossier Asiel, migratie en integratie⁴⁾. In dit dossier worden recente cijfers en verdiepende artikelen over migratie, asielzoekers en de integratie van mensen naar herkomst weergegeven.