6 Schokbestendigheid

In editie 2021 van de Monitor wordt voor het eerst een paragraaf opgenomen over de schokbestendigheid van de brede welvaart. Dit nieuwe onderdeel van de Monitor gaat in op de mogelijkheden van de samenleving om toekomstige exogene schokken op te vangen. Dit wordt gemeten aan de hand van indicatoren bij vijf thema’s:

levensonderhoud van huishoudens;
omvang van kwetsbare groepen;
robuustheid van biosfeer, samenleving en economie;
grensoverschrijdende afhankelijkheden; en
slagkracht van de overheid.

De toevoeging van een paragraaf over de houdbaarheid van brede welvaart stond al lange tijd op de agenda. In de uitwerking gaat het dan ook om veel meer dan de impact van COVID-19. Het CBS is van plan dit werk in de toekomst uit te breiden naar de schokbestendigheid van de afzonderlijke stelsels en systemen die relevant zijn voor de uitkomsten van SDG’s (zoals pensioenen, zorg, bedrijfsleven).

Dit hoofdstuk geeft een uitgebreide toelichting op het concept van schokbestendigheid, beschrijft de thema’s en indicatoren, en bespreekt de interpretatie van de resultaten. De definities en concepten zijn ontleend aan de wetenschappelijke literatuur. Dit betreft onderzoek naar de economische schade van een schok (bijvoorbeeld een natuurramp), naar de schokbestendigheid van waardeketens (supply chain resilience), naar de sociale en ecologische kant van schokbestendigheid en naar de schokbestendigheid van arbeidsmarkten.

6.1 Definitie

Een schok is een onregelmatige gebeurtenis met gevolgen voor hele bevolkingen (OECD 2014). Voorbeelden zijn oorlogen, natuurrampen, financiële crises en pandemieën. Dergelijke schokken vinden plaats op de relatief korte termijn, zijn deels exogeen – ofwel ze hebben externe oorzaken – en zijn onregelmatig en tot op zekere hoogte onvoorspelbaar. Het gaat hier dus niet om (middel)langetermijntrends en -transities. Het gaat evenmin om schommelingen die in het systeem zijn ingebakken en waaraan het systeem is aangepast, zoals griepgolven, conjunctuurschommelingen of jaarlijkse overstromingen.

Schokbestendigheid is het vermogen van een systeem of stelsel om de kansen op een schok te verkleinen, om een schok te absorberen op het moment dat die zich voordoet, om snel te herstellen, en zich eventueel structureel aan te passen aan de nieuwe situatie na de schok (Bruneau e. a., 2003; Rose, 2007, 2016).

De schokbestendigheid van een systeem of stelsel heeft vier componenten:

Voorbereiding: heeft het systeem eigenschappen die de schokbestendigheid verhogen of zijn er kwetsbaarheden?
Absorptie: in welke mate kan het de gevolgen van een schok opvangen?
Herstel: kan het efficiënt blijven functioneren en daarna herstellen van een schok?
Aanpassing: is het in staat tot fundamentele aanpassingen om de gevolgen van een schok op te vangen?

6.2 Afbakening

De volgende uitgangspunten bepalen welke aspecten van schokbestendigheid wel en niet worden gemeten en met welke (typen) indicatoren dit wordt gedaan.

In de Monitor worden alleen feitelijke observaties gedaan over schokbestendigheid in het heden. Er wordt niet gespeculeerd over de kans dat een bepaald type schok zich zal voordoen of over de mogelijke effecten van een schok (de absorptie, het herstel en het nieuwe groeipad daarna) als die zich voordoet.
Er wordt alleen gekeken naar de huidige kenmerken van systemen en stelsels die van invloed kunnen zijn op het absorberen en herstellen van een schok. Het kan gaan om de kenmerken van een specifiek systeem of stelsel of om generieke kenmerken die schokbestendigheid in het algemeen beïnvloeden, zoals vertrouwen in instituties of opleidingsniveau.
Er wordt alleen gekeken naar bestaande kwetsbaarheden en afhankelijkheden die tot de determinanten van schokbestendigheid worden gerekend. Kwetsbaarheden kunnen alleen worden gerelateerd aan kritieke grenzen wanneer extern gevalideerde kritieke grenzen beschikbaar zijn.
Er wordt rekening gehouden met het onderscheid tussen kapitaal (‘assets’) en stromen (‘flows’). Een schok heeft gevolgen voor beide. Een ramp vernietigt kapitaal. Een pandemie kost mensenlevens; een olietanker die zinkt vernietigt natuurgebieden; een aardbeving vernietigt huizen en bedrijven; een burgeroorlog vernietigt sociale netwerken. Een schok onderbreekt de stroom van economische transacties, sociale interacties, het dagelijkse leven van mensen en dieren, enzovoorts.
Schokbestendigheid is van toepassing op alle relevante niveaus: het microniveau van individuele huishoudens, bedrijven, natuurgebieden en ecosystemen (zoals een bos of de wadden), scholen, ziekenhuizen, enzovoorts; het mesoniveau van bedrijfstakken, bevolkingsgroepen, natuurgebieden, markten, enzovoorts; en het macroniveau van de maatschappij, de economie, de natuur, de overheid, enzovoorts. Voor effecten op microniveau worden indicatoren gebruikt die een gemiddelde van individuen of huishoudens vertegenwoordigen. Op mesoniveau gaat het om gemiddelden of totalen voor sectoren, instituties, stelsels of regio’s. Op macroniveau gaat het om gemiddelden of totalen voor het hele land.
De exacte betekenis van schokbestendigheid is contextspecifiek. De uitwerking is anders voor de brede welvaart ‘hier en nu’ dan voor de brede welvaart ‘later’ of ‘elders’. In sommige dimensies en voor sommige thema’s en aspecten gaat het eerder om kwetsbaarheid, voor andere juist om schokbestendigheid. Dit betekent dat overal waar schokbestendigheid en kwetsbaarheid betekenis kunnen hebben, die betekenis gedefinieerd is voordat naar relevante indicatoren is gezocht.

6.3 Thema’s

Wanneer schokbestendigheid wordt toegepast binnen het conceptuele raamwerk van de Monitor komen vijf onderling samenhangende thema’s naar voren:

Levensonderhoud van huishoudens. Hebben huishoudens de buffers om in het geval van een schok in hun levensonderhoud te kunnen voorzien? Hebben ze spaargeld, een baan en een woning? Zijn ze goed geïnformeerd en hebben ze de kennis om met een schok om te gaan?
Omvang van kwetsbare groepen. Hoe groot zijn bepaalde kwetsbare groepen die in het geval van een schok als eerste de gevolgen ondervinden? Voorbeelden zijn huishoudens met een laag inkomen en weinig vermogen, werklozen en mensen met slechte gezondheid.
Robuustheid van biosfeer, samenleving en economie. Hoe robuust zijn de grote systemen biosfeer, samenleving en economie en waar liggen de kwetsbaarheden? Hier gaat het om de vier kapitalen: natuurlijk kapitaal (biosfeer), sociaal kapitaal (samenleving) en menselijk en economisch kapitaal (economie). Dit thema is verdeeld in drie subthema’s:
─ robuustheid van biosfeer
─ robuustheid van samenleving
─ robuustheid van economie
Grensoverschrijdende afhankelijkheden. Hoe groot zijn de afhankelijkheden tussen Nederland en de rest van de wereld? Denk, bijvoorbeeld voor de invoer van niet-hernieuwbare hulpbronnen als olie en gas.
Slagkracht van de overheid. Hoe groot is de slagkracht van de overheid? Is het bestuur effectief? Heeft de overheid financiële mogelijkheden om noodmaatregelen te nemen?

6.4 Indicatoren

De indicatoren in het dashboard over schokbestendigheid zijn geselecteerd door het conceptuele raamwerk van schokbestendigheid te vertalen naar het conceptuele raamwerk van de Monitor. De definities van de verschillende typen schokbestendigheid zijn vertaald naar relevante concepten en mogelijk meetbare variabelen. De relevante concepten van schokbestendigheid en kwetsbaarheid zijn vervolgens toegepast binnen het conceptuele raamwerk van de Monitor.

1. Levensonderhoud van huishoudens

Hebben huishoudens de buffers om in het geval van een schok in hun levensonderhoud te kunnen voorzien? Hebben ze spaargeld, een baan, een woning? Zijn ze goed geïnformeerd of hebben ze de kennis om met een schok om te gaan?

Ervaren regie over het eigen leven. Hoe meer regie of autonomie mensen ervaren over hun eigen leven (zelf richting kunnen geven), hoe beter voor hun welzijn, sociale rust en daarmee voor de sociale cohesie en brede welvaart. Hoe meer mensen het gevoel hebben dat ze hun leven onder controle hebben, des te beter reageren ze op een schok (robuustheid).
Mediaan vermogen van huishoudens. Vermogen is een buffer voor huishoudens waarop ze in geval van nood kunnen terugvallen. Vermogen is doorgaans niet direct opvraagbaar (denk aan lijfrentepolissen, huizen die verkocht moeten worden).
Spaargeld bij banken in Nederland. Spaargeld is een buffer die direct opvraagbaar is en spaargeld bij Nederlandse banken valt onder het depositogarantiestelsel, hetgeen zekerheid biedt.
Nettoarbeidsparticipatie. Mensen die een baan hebben, in loondienst of als zelfstandige, hebben een zekere mate van regie op hun inkomsten. Een baan biedt bovendien sociale contacten en voortdurende persoonlijke ontwikkeling. Op maatschappelijk niveau draagt arbeidsparticipatie bij aan de houdbaarheid van de verzorgingsstaat.`
Ervaren gezondheid. Hoe gezonder mensen zijn, hoe groter hun schokbestendigheid is. Het gaat hier om het gemiddelde, niet om specifieke groepen (zoals chronisch zieken of mensen met gevaarlijk overgewicht) of om de onderkant van de verdeling.

2. Omvang van kwetsbare groepen

Hoe groot zijn bepaalde kwetsbare groepen die in het geval van een schok als eerste de gevolgen ondervinden? Dit zijn bijvoorbeeld huishoudens met een laag inkomen en weinig vermogen, werklozen, mensen met slechte gezondheid, daklozen.

Laag inkomen en weinig vermogen. Groepen aan de onderkant van de verdeling van inkomens en vermogens zijn de eerste die de gevolgen van een (economische) schok ondervinden.
Laagopgeleide bevolking. Opleidingsniveau is de grote verdeler in de Nederlandse samenleving. Deze bevinding van het Sociaal-Cultureel Planbureau enkele jaren geleden (SCP, 2017) wordt bevestigd door de resultaten van de stapeling van indicatoren voor de brede welvaart in hoofdstuk 3 van de Monitor.
Werkloosheid. Zonder baan hebben mensen minder regie op hun levensonderhoud en grotere bestaansonzekerheid, inkomensverlies, minder maatschappelijke inbedding; daarnaast ervaren ze mogelijk statusverlies.
Armoederisico zzp’ers. Het armoederisico onder zzp’ers is veel groter dan onder werknemers. In het geval van een (economische) schok zullen zzp’ers eerder en mogelijk grotere gevolgen ondervinden.
Ernstige langdurige beperkingen door gezondheidsproblemen. Mensen die langdurig bij het dagelijks functioneren gehinderd worden door gezondheidsproblemen vormen een kwetsbare groep. Hun welzijn en welvaart worden hierdoor ernstig beperkt.

3. Robuustheid van de biosfeer, samenleving en economie

Hoe robuust zijn de grote systemen (biosfeer, samenleving, economie) en waar liggen de kwetsbaarheden? Het gaat om het volume en de kwaliteit van de vier kapitalen: natuurlijk kapitaal (biosfeer), sociaal kapitaal (samenleving) en economisch en menselijk kapitaal (economie).

3a. Robuustheid van de biosfeer

Groen-blauwe ruimte, exclusief reguliere landbouw. De groen-blauwe ruimte is essentieel voor biodiversiteit, maar ook voor de kwaliteit van het landschap en de ruimte waarin inwoners zich in het groen kunnen bewegen, zowel op het platteland als in de stad.
Stikstofdepositie en landnatuur. Een algemene indicator voor de conditie van de natuur. Hoe beter de conditie, hoe robuuster de natuur.
Hernieuwbare energie. Hoe groter het aandeel van hernieuwbare energie in het totale energieverbruik, des te robuuster en minder kwetsbaar is de energievoorziening (lagere afhankelijkheid van de invoer van energie; verspreide opwekking; grotere mogelijkheden voor het tegengaan van klimaatverandering).

3b. Robuustheid van de samenleving

Vertrouwen in mensen. Sociale participatie en het vertrouwen dat mensen in elkaar hebben, zorgt voor verbinding in een samenleving. Hoe hoger het vertrouwen tussen mensen, des te robuuster en minder kwetsbaar is de samenleving.
Discriminatiegevoelens. Kernindicator voor de kwaliteit van sociaal kapitaal, namelijk de mate van sociale cohesie.
Vertrouwen in instituties. Het vertrouwen dat mensen hebben in instellingen zorgt voor verbinding en vertrouwen in de samenleving.

Het komende jaar wordt onderzoek gedaan naar indicatoren voor de mate waarin mensen kunnen terugvallen op een sociaal netwerk dat hen in geval van nood kan ondersteunen.

3c. Robuustheid van de economie

Fysieke kapitaalgoederenvoorraad. Hoe hoger de kapitaalintensiteit, hoe hoger naar verwachting de productiviteit en de materiële welvaart ‘hier en nu’ en ‘later’. Door de ratio (per gewerkt uur) fluctueert de reeks mee met conjunctuurschommelingen.
Kenniskapitaalgoederenvoorraad. Hoe groter de kenniskapitaalgoederenvoorraad, des te innovatiever en hoogwaardiger het economisch kapitaal is en des te groter de schokbestendigheid.
Beroepsbevolking. Voor de productie van goederen en diensten is arbeid nodig. Hoe meer arbeid, hoe meer consumptiegoederen en diensten beschikbaar kunnen komen, en hoe meer mensen kunnen worden ingezet in het herstel van een schok.
Hoogopgeleide bevolking. Als mensen beter zijn opgeleid, kunnen ze beter omgaan met de gevolgen van een schok. Een hoger opleidingsniveau betekent dat mensen gemiddeld genomen meer kennis en vaardigheden hebben, beter in staat zijn informatie te verzamelen.

Het komende jaar wordt onderzoek gedaan naar indicatoren die de schokbestendigheid van bedrijven meten. Solvabiliteit is een voorbeeld van een dergelijke indicator.

4. Grensoverschrijdende afhankelijkheden

Hoe groot zijn de afhankelijkheden tussen Nederland en de rest van de wereld? Dit is een aspect van kwetsbaarheid.

Afhankelijkheid van energie-invoer. Energie is een kritieke hulpbron. Het effect van het uitvallen van elektriciteitsvoorziening op samenleving en economie is totaal. Hoe lager de afhankelijkheid van de invoer van energie, des te minder kwetsbaar zijn de Nederlandse samenleving en economie.
Economische afhankelijkheid van de export. Hoe lager het belang van export, hoe lager de kwetsbaarheid van Nederland voor de verstoring van waardeketens en voor het wegvallen van werkgelegenheid en toegevoegde waarde die daarmee gemoeid zijn.
Broeikasgasvoetafdruk. Hoe lager de broeikasgasvoetafdruk, hoe lager de druk van Nederland op de schokbestendigheid van de rest van de wereld.

Het komende jaar wordt onderzoek gedaan naar indicatoren voor de afhankelijkheid van de import van goederen en diensten. Daarbij wordt ook aandacht gegeven aan de invoer van kritieke grondstoffen.

5. Slagkracht van de overheid

Hoe groot is de slagkracht van de overheid? Is het bestuur effectief? Heeft de overheid financiële mogelijkheden om noodmaatregelen te nemen? Dit aspect is van bijzonder belang in het geval van een schok die grote delen van de bevolking treft en de grote systemen bedreigt. Dit thema kan worden gezien als een bijzonder geval binnen sociaal kapitaal en verdient bijzondere aandacht.

Schuld van de overheid. Hoe lager de overheidsschuld is, hoe lager rentebetalingen en terugbetalingen zijn, hoe minder druk dit legt op andere uitgaven. Dit is beter voor financiële houdbaarheid en vergroot de financiële slagkracht van de overheid in het geval van een schok.
Effectiviteit van overheidsbestuur. Hoe effectiever overheidsbestuur is, des te beter kunnen overheden reageren om de gevolgen van een schok te helpen opvangen.
Vertrouwen in de rechtstaat. Hoger vertrouwen in de rechtstaat vergroot de juridische borging en maatschappelijke acceptatie van noodmaatregelen. Hoe groter het vertrouwen van mensen in de regels en hoe meer ze zich aan die regels houden, des te effectiever noodmaatregelen die genomen moeten worden zullen zijn en des te korter wordt de herstelperiode.

Het komende jaar wordt onderzoek gedaan naar de (financiële) slagkracht van regionale overheden.

6.5 Interpretatie

Schokbestendigheid is geen absoluut begrip. Er zijn geen specifieke (Nederlandse) kritieke grenzen of standaarden waar indicatorwaarden tegen kunnen worden afgezet. Bijvoorbeeld, monocultuur maakt de landbouw kwetsbaar maar hoeveel monocultuur is aanvaardbaar en hoeveel is teveel? Met het dichtdraaien van de gaskraan is Nederland sterker afhankelijk geworden van de import van aardgas maar bij welk percentage importafhankelijkheid moeten we ons zorgen maken? Dit zijn normatieve vraagstukken. Het is niet aan het CBS om hier uitspraken over te doen.

De Monitor kan bij deze vraagstukken voorzien in feitelijke informatie over ontwikkelingen tot in het heden. In het geval van kwetsbaarheden (zoals sociaal-economische verschillen en afhankelijkheden) gaat het om waarschijnlijke en niet om feitelijke gevolgen van een schok. Het doel van een indicator is het signaleren van de betreffende kwetsbaarheid. De interpretatie van cijfers over schokbestendigheid zal niet normatief maar alleen feitelijk zijn, zonder bespiegelingen over kritieke grenzen of standaarden.

De indicatoren worden in beeld gebracht met de visualisaties die ook elders in de Monitor worden gebruikt. Deze visualisaties laten zien of indicatoren zich ontwikkelen in een richting die duidt op een hogere of lagere schokbestendigheid en of Nederland volgens deze indicator in vergelijking met andere EU-landen een relatief hoge of lage schokbestendigheid heeft. Met deze informatie kan niet direct een conclusie worden getrokken ten aanzien van het absolute niveau van schokbestendigheid.

De vergelijking van de positie met het buitenland is indicatief. De indicatoren in het dashboard schokbestendigheid zijn opgesteld vanuit een Nederlands perspectief. Voor andere landen zou schokbestendigheid met andere indicatoren gemeten kunnen worden. Denk bijvoorbeeld aan culturele aspecten van sociale cohesie of aan de rol van religie in een samenleving.

Met dit dashboard geeft het CBS een eerste aanzet om schokbestendigheid in kaart te brengen. Het dashboard bevat een beperkte selectie van kernindicatoren die dit complexe fenomeen beschrijven. Dieper inzicht in aspecten van schokbestendigheid vereist uiteraard veel meer informatie.