5 Indicatoren

Indicatoren staan centraal in de Monitor. In deze paragraaf wordt uitgelegd wat een indicator is en hoe de indicatoren zijn geselecteerd.

De Monitor beschrijft het fenomeen brede welvaart. Het fenomeen is datgene waarover we iets willen weten: we willen weten hoe het gaat met brede welvaart in Nederland. De thema’s in het CES-meetsysteem gaan over de aspecten die een rol spelen in de vorming van de brede welvaart. Dit zijn als het ware de ‘onderdelen’ van brede welvaart. Om te meten hoe het met deze onderdelen gaat, gebruiken we indicatoren. Indicatoren zijn de instrumenten waarmee het fenomeen per thema in beeld wordt gebracht. Dit is wat we kunnen meten.

Een indicator is een statistisch gegeven waarvan wordt verondersteld dat het representatief is voor een fenomeen dat ermee wordt gemeten. 

Een representatieve indicator is een valide maatstaf voor een fenomeen. Zo wordt het bruto binnenlands product (bbp) algemeen gezien als een valide maatstaf voor de omvang van een economie en worden veranderingen in het volume van het bbp gezien als een valide maatstaf voor de mate van economische groei.

Een complex fenomeen, zoals de brede welvaart, vereist een zorgvuldig samengestelde, gebalanceerde set indicatoren die alle relevante aspecten adequaat beschrijft en die zoveel mogelijk is gevrijwaard van politieke en persoonlijke voorkeuren. Het is niet uit te sluiten dat culturele verschillen – die tijd- en plaatsgebonden zijn – invloed hebben op de beschikbaarheid, selectie en duiding van indicatoren.²⁾ 

5.1 Indicatoren voor hoofdstuk 2 

De indicatoren in hoofdstuk 2 (Brede-welvaarttrends) zijn geselecteerd aan de hand van het conceptuele raamwerk van het CES-meetsysteem. Iedere indicator in de Monitor meet een (onderdeel van een) thema in het raamwerk. Een thema kan worden gemeten met een of meerdere indicatoren. Iedere indicator moet valide zijn maar kan een ander aspect van het fenomeen meten. Daarom is ieder thema met meerdere indicatoren beschreven. Gezamenlijk geven de indicatoren in hoofdstuk 2 een beeld van de trends in de brede welvaart ‘hier en nu’, ‘later’ en ‘elders’.

De indicatoren in hoofdstuk 2 blijven zoveel mogelijk dezelfde. Het CBS zorgt dat de indicatorenset beperkt van omvang en in balans blijft. Vergelijkbaarheid door de tijd moet geborgd zijn. De huidige stand van de databeschikbaarheid is voor het CBS echter geen eindpunt. Het CBS streeft voortdurend naar het verbeteren van bestaande indicatoren, het ontsluiten van nieuwe databronnen en het ontwikkelen van nieuwe indicatoren om gaten in de data te dichten en de Monitor te voorzien van additionele waardevolle informatie.

De keuze voor indicatoren in hoofdstuk 2 is primair gebaseerd op datakwaliteit. Datakwaliteit betreft:

• de validiteit ten aanzien van het thema;
• de betrouwbaarheid van de beschikbare bronnen;
• tijdigheid;
• volledigheid;
• de internationale vergelijkbaarheid van gegevens; en
• de interne consistentie door de tijd.

5.2 Indicatoren voor hoofdstuk 3 

De keuze van indicatoren in hoofdstuk 3 (Verdeling van brede welvaart) is zoveel mogelijk gebaseerd op de selectie van indicatoren voor het dashboard van de brede welvaart ‘hier en nu’ in hoofdstuk 2 van de Monitor.

Op een paar punten is afgeweken van de indicatoren in het dashboard van de brede welvaart ‘hier en nu’:

• Gezonde levensverwachting kan niet jaarlijks voor de onderscheiden bevolkingsgroepen worden berekend. Daarom is in hoofdstuk 3 gekozen om gebruik te maken van de ervaren gezondheid, die ook ten grondslag ligt aan de gezonde levensverwachting.
• De indicator tijdverlies files en vertragingen is niet beschikbaar op het niveau van bevolkingsgroepen. Daarom is ervoor gekozen om gebruik te maken van de tevredenheid met woon-werkreistijd. Deze keuze is voor een deel pragmatisch, omdat er (nog) geen geschikte indicator beschikbaar is die een breder beeld geeft van de mobiliteit van bevolkingsgroepen in Nederland.

Het kan voorkomen dat een indicator in hoofdstuk 3 anders is gedefinieerd dan in hoofdstuk 2. Voor overgewicht is een andere leeftijdsafbakening gehanteerd. Overgewicht wordt in hoofdstuk 3 voor de bevolking van 4 jaar en ouder gegeven, terwijl dat in hoofdstuk 2 voor de bevolking van 20 jaar en ouder is. Tabel 5.1 laat zien welke indicatoren voor ieder thema van de brede welvaart ‘hier en nu’ zijn onderzocht en bij welk thema uit de CES Recommendations deze indicator hoort.

Van een aantal indicatoren voor de brede welvaart ‘hier en nu’ kan geen verdeling getoond worden, omdat gegevens niet beschikbaar zijn op het niveau van bevolkingsgroepen en tevens geen alternatieve indicatoren beschikbaar zijn. Dat is het geval bij de volgende indicatoren: ervaren regie over het eigen leven, individuele consumptie, inspraak en verantwoordingsplicht, ontwikkeling normen en waarden, beheerde natuur in Natuur Netwerk Nederland, fauna van zoet water, fauna van het land en stedelijke blootstelling aan fijnstof (PM_2,5).

5.3 Indicatoren voor hoofdstuk 4 

De indicatoren in hoofdstuk 4 (Duurzame ontwikkelingsdoelen (SDG’s) in de Nederlandse context ) zijn bedoeld om politiek en beleid te voorzien van informatie over relevante thema’s binnen de brede welvaart, zoals onderwijs, veiligheid, klimaat en armoede. 

Voor ieder SDG-thema is een beperkte verzameling indicatoren samengesteld volgens de volgende drie basisprincipes:

• De indicatoren sluiten aan bij de SDG’s.
• De indicatoren zijn relevant voor het beleidsthema.
• De verzameling indicatoren biedt handelingsperspectief. Dit betekent dat de indicatoren politici, beleidsmakers en andere gebruikers van de Monitor informatie geven die in politieke en maatschappelijke debatten en in beleidsontwikkeling en besluitvorming kan worden gebruikt.

Ieder dashboard in hoofdstuk 4 bevat vier soorten indicatoren:

1. middelen die worden ingezet en de mogelijkheden die beschikbaar zijn;
2. gebruik van bestaande mogelijkheden;
3. uitkomsten direct gerelateerd aan het gebruik van bestaande mogelijkheden; en
4. subjectieve beleving.

Deze indeling komt voort uit de combinatie van concepten uit beleidsontwikkeling en beleidsevaluatie met concepten uit de theoretische pijlers onder het CES-meetsysteem. De informatie in een dashboard sluit zodoende aan bij de praktijk van beleidsmakers en politici en bij het dagelijkse leven van gewone burgers.

Concepten uit de beleidsontwikkeling en beleidsevaluatie zijn gebruikt om het handelings-perspectief van politici en beleidsmakers te benaderen. De drie concepten die worden gebruikt zijn inputs, outputs en outcomes.

• Inputs zijn de middelen die zijn geïnvesteerd in de implementatie van een maatregel, in de capaciteit van een systeem, in de kapitaalgoederenvoorraad, enzovoorts.
• Outputs zijn de goederen en diensten die direct zijn geproduceerd als gevolg van een investering, een maatregel, of de inzet van hulpbronnen.
• Outcomes zijn de effecten van een investering, een maatregel, de inzet van hulpbronnen, of het gebruik van capaciteit op actoren die direct zijn betrokken. Het gaat hier nadrukkelijk alleen om eerste-orde-effecten. Bijvoorbeeld, een stijging van de individuele consumptie is in de eerste orde goed voor de consument. In de tweede orde kan hogere consumptie gepaard gaan met milieuvervuiling, obesitas, waterverbruik en CO₂-uitstoot in andere landen, enzovoorts.

Het algemene model van de manier waarop uitkomsten per thema worden gegenereerd is gebaseerd op de capabilities approach van Amartya Sen, een van de theoretische pijlers onder het CES-meetsysteem en de Monitor (Sen, 1999; Stiglitz e.a., 2009). Deze benadering gebruikt drie concepten, namelijk capabilities, functionings en waardering:

• Capabilities zijn de vrijheden of mogelijkheden die individuen hebben. Vrijheid is een middel maar draagt ook zelf bij aan de brede welvaart van een individu.
• Functionings zijn de toestanden waarin individuen verkeren (‘beings’) en de activiteiten die ze ondernemen (‘doings’).
• Waardering verwijst naar het hogere doel van ontwikkeling volgens Sen: ‘freedoms of people to lead the lives they have reason to value’ (Sen, Development as freedom, p. 10). Waardering betreft hier een subjectieve waardering, meestal van burgers, van de uitkomsten in een beleidsdomein.

De combinatie van concepten uit beleidsontwikkeling en beleidsevaluatie met concepten uit de theoretische pijlers onder het CES-meetsysteem resulteert in de matrix in tabel 5.2.

De algemene interpretatie van middelen en mogelijkheden, gebruik, uitkomsten en beleving is als volgt:

• Middelen en mogelijkheden zijn de hulpbronnen en andere middelen die op een thema worden ingezet en de rechten, vrijheden en andere mogelijkheden die mensen hebben om hun brede welvaart op dit thema vorm te geven. Het gaat om de capaciteit van bestaande infrastructuur en systemen; om de toegang tot en betaalbaarheid van diensten; en om lopende uitgaven en nieuwe investeringen.
• Gebruik betreft het aantal mensen, huishoudens, bedrijven en anderen dat gebruik maakt van de middelen en mogelijkheden. Hierbij horen ook aspecten van gedrag zoals sporten, roken, te veel eten of geld lenen.
• Uitkomsten zijn de positieve en negatieve effecten van het gebruik van bestaande middelen en mogelijkheden. Het gaat nadrukkelijk niet om bewezen causale relaties tussen gebruik en effecten. Het gaat om de effecten die volgens experts en beleidsmakers het meest relevant zijn.
• Beleving toont het subjectieve oordeel van mensen over de uitkomsten op een thema. Het kan gaan om de waardering die ze geven aan een aspect van hun leven of om hun zorgen over een bepaald probleem. Het kan ook gaan om hun verwachtingen voor de toekomst.

5.3.1 Matrix voor de selectie van indicatoren bij de beleidsthema’s in hoofdstuk 4 

Voor ieder dashboard worden middelen en mogelijkheden, gebruik, uitkomsten en beleving gedefinieerd op een manier die specifiek is voor het thema. Bijvoorbeeld, in het dashboard van SDG 4 (Kwaliteitsonderwijs) zijn ze als volgt gedefinieerd:

• Middelen en mogelijkheden betreffen de omvang en betaalbaarheid van onderwijs.
• Gebruik heeft betrekking op de deelname aan het onderwijs.
• Uitkomsten betreffen het bereikte opleidingsniveau en niveau van specifieke vaardigheden.
• Beleving gaat over tevredenheid met de toegang tot en de kwaliteit van het onderwijs.

Voor een aantal indicatoren voor middelen en mogelijkheden is de vraag wat het verwachte effect is op brede welvaart. Voorbeelden zijn uitgaven aan gezondheidszorg, gewerkte uren in het onderwijs en milieu-investeringen. De Monitor geeft aan wat het eerste-orde-effect is voor de brede welvaart. Volgens dit principe zijn meer uitgaven, investeringen of gewerkte uren beter voor de brede welvaart. Of deze uitgaven, investeringen of gewerkte uren doelmatig of ‘nodig’ zijn, hangt af van de gewenste uitkomsten en is aan het beleidsdebat. De indicatoren die vallen onder ‘middelen en mogelijkheden’ worden daarom simpelweg geduid als ‘meer of minder uitgaven, middelen, enzovoorts’ en worden niet geduid in de context van brede welvaart.

De informatie in een dashboard is niet bedoeld of geschikt voor een formele evaluatie van het beleid of de Nederlandse prestaties op een bepaald terrein. Er zit een systematiek achter de selectie van indicatoren, maar de selectie is niet gebaseerd op een causaal model van het betreffende thema. Een dashboard is niets meer of minder dan een beknopt en gebalanceerd overzicht van de basisinformatie over een thema.

Vijf beslisregels zijn gehanteerd om voor ieder beleidsthema uit alle mogelijke indicatoren een beperkte verzameling samen te stellen.

• Beslisregel 1: voor ieder beleidsdomein wordt – voor zover mogelijk – een set indicatoren gekozen met ten minste één indicator voor alle relevante stadia van beleidsontwikkeling en alle relevante theoretische dimensies. Deze stadia betreffen de cellen in de matrix in tabel 5.2, namelijk (1) middelen die worden ingezet en de mogelijkheden die beschikbaar zijn, (2) gebruik van bestaande mogelijkheden, (3) uitkomsten direct gerelateerd aan het gebruik van bestaande mogelijkheden, en (4) subjectieve beleving. In hoofdstuk 4 worden alleen indicatoren opgenomen die een valide maatstaf zijn voor de inhoud van de cellen in tabel 5.2. Waar het (nog) niet mogelijk is om een aspect te meten, wordt dit expliciet vermeld.
• Beslisregel 2: indicatoren die een gekwantificeerd beleidsdoel meten krijgen voorrang. Voor sommige beleidsdoelstellingen zijn indicatoren ontwikkeld waarmee de voortgang in de richting van een kwantitatief doel kan worden gevolgd. Die indicatoren worden, waar mogelijk, in de Monitor gevolgd. Voor een deel van de beleidsthema’s zijn geen gekwantificeerde doelen bekend. Het CBS stelt in die gevallen geen kwantitatieve doelen vast. Wel heeft het CBS in februari 2021 een studie gepubliceerd waarin het door de departementen geformuleerde beleid voor het eerst in verband wordt gebracht met de SDG-targets.³⁾ 
• Beslisregel 3: in alle beleidsthema’s wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van officiële indicatoren voor de SDG’s.
• Beslisregel 4: bij gelijke geschiktheid geeft datakwaliteit de doorslag. Datakwaliteit betreft de validiteit ten aanzien van het thema; de betrouwbaarheid van de beschikbare bronnen; tijdigheid; volledigheid; de internationale vergelijkbaarheid van gegevens; en de interne consistentie door de tijd.
• Beslisregel 5: indicatoren die naar het oordeel van experts zeer relevante informatie geven en waarvoor geen alternatief bestaat, worden in de verzameling opgenomen. In sommige gevallen weegt de beleidsrelevantie zwaarder dan de datakwaliteit. In die gevallen worden indicatoren opgenomen ook al zijn ze niet tijdig, niet (goed) internationaal vergelijkbaar of niet (trendmatig) door de tijd te volgen. In volgende edities van de Monitor zal voortdurend worden gestreefd naar hogere datakwaliteit en zal worden gewerkt aan nieuwe, betere indicatoren.

De keuze van thema’s en indicatoren is voorgelegd aan een interdepartementale klankbordgroep, waarin ook de drie planbureaus vertegenwoordigd zijn. De klankbordgroep heeft onze interpretatie getoetst en heeft mogelijkheden aangedragen ter verbetering van de Monitor. Het CBS houdt bij alle aspecten de eindverantwoordelijkheid voor de inhoud.

²⁾ Een fenomeen dat niet maatschappelijk relevant wordt gevonden, wordt doorgaans niet gemeten. Daar zijn dan ook geen indicatoren voor die kunnen worden geselecteerd of geduid.
³⁾ Zie voor meer informatie over SDG’s en het geformuleerde beleid.