5. Twee scenario’s: herverdeeleffecten en stabiliteit

Uit de 12 scenario’s die weergegeven zijn in het vorige hoofdstuk heeft OCW, na input vanuit de begeleidingscommissie, 2 scenario’s gekozen om verder te analyseren: 

1. Aggregatie op vestigingsniveau met een drempel van 0 procent 
2. Aggregatie op vestigingsniveau met een drempel van 12 procent

De verdeling van het budget over vestigingen in plaats van scholen heeft de voorkeur van OCW omdat op dit moment de verdeling ook op vestigingsniveau gebeurt (en hierdoor de impact voor scholen/vestigingen van de verandering in bekostiging relatief beperkt is). De CBS-analyses op schoolniveau (zie bijlage 2 tot en met 4) waren voor OCW geen aanleiding om de financiering op vestigingsniveau te veranderen naar financiering op schoolniveau. Er is voor een drempel van 0 procent/geen drempel gekozen, omdat dit aansluit bij de gedachte van populatiebekostiging. OCW wilde de gevolgen van een dergelijke manier van bekostiging graag verder in kaart gebracht hebben. Daarnaast is gekozen voor een drempel van 12 procent, omdat deze drempel nu ook in het po gebruikt wordt. OCW streeft ernaar, in lijn met de aanbeveling vanuit het IBO Onderwijsachterstanden (2017), om de regelingen in het po en vo waar mogelijk op elkaar aan te laten sluiten.

Voor deze 2 scenario’s (een drempel van 0 procent op vestigingsniveau en een drempel van 12 procent op vestigingsniveau) heeft het CBS nog aanvullende analyses uitgevoerd. Meer specifiek is voor beide scenario’s bekeken in hoeverre er herverdeeleffecten zijn en is inzichtelijk gemaakt in hoeverre de achterstandsscores stabiel zijn over de tijd heen. Deze resultaten staan in dit hoofdstuk beschreven. 

5.1 Herverdeeleffecten 

In deze paragraaf wordt een indicatie gegeven van de herverdeeleffecten die zouden ontstaan bij de implementatie van de twee scenario’s. Hiervoor is gekeken of vestigingen volgens de huidige methode (op basis van de apc-gebieden) wel of geen budget toegewezen kregen en of vestigingen met de nieuwe methode (op basis van de vo-indicator en voor beide drempelscenario’s) wel of geen budget toegewezen zouden krijgen. 

Tabel 5.1.1 laat zien dat de herverdeeleffecten het grootst zijn indien er geen drempel ingezet wordt. In dat scenario ontvangt 81 procent van de vestingen volgens de nieuwe methode (vo-indicator) wel budget terwijl zij op basis van de huidige methode (apc-gebieden) geen budget ontvangen om onderwijswijsachterstanden tegen te gaan. Bij een drempel van 12 procent ontvangt 41 procent van de vestigingen met de nieuwe methode wel budget terwijl zij dit met de huidige methode niet ontvingen. In beide scenario’s zijn er (relatief) weinig vestigingen die met de nieuwe methode geen budget zouden ontvangen terwijl zij dit met de methode op basis van de apc-gebieden wel ontvingen (0 procent indien er geen drempel is en 2 procent bij een drempel van 12 procent). 

Daarnaast is in kaart gebracht wat de herverdeeleffecten zouden zijn wat betreft de bedragen die vestigingen krijgen. Hierbij zijn twee vergelijkingen gemaakt. In de eerste vergelijking wordt het effect van de nieuwe bekostigingsmethode in kaart gebracht. Met andere woorden de nieuwe bekostigingsmethode met de vo-indicator wordt vergeleken met de huidige bekostigingsmethode op basis van de apc-gebieden. Voor beide methoden wordt bij de eerste vergelijking gewerkt met een bedrag van 141 miljoen euro. Dit is het meest waarschijnlijke toekomstige bedrag om kansengelijkheid in het vo te bevorderen (pro uitgezonderd). Zoals eerder aangegeven is dit bedrag hoger dan het beschikbare budget op dit moment (wat ongeveer 46 miljoen euro is). Daarom worden in een tweede vergelijking de herverdeeleffecten van de nieuwe situatie (vo-indicator + nieuw bedrag/141 miljoen euro) vergeleken met de oude situatie (apc-gebieden + huidig bedrag/46 miljoen euro). Deze vergelijking reflecteert namelijk het beste waar vestigingen bij implementatie mee te maken krijgen. De eerste vergelijking is dus vooral theoretisch (wat is het effect van de nieuwe verdeelsleutel?) en de tweede vergelijking geeft weer waar vestigingen bij implementatie in de praktijk mee te maken krijgen (effect nieuwe verdeelsleutel inclusief verhoging van het budget). In tabel 5.1.2 staat, voor beide drempelscenario’s en voor beide vergelijkingen, weergegeven of vestigingen erop achteruitgaan, gelijk blijven of erop vooruitgaan. 

In lijn met bovenstaande analyses is het herverdeeleffect van de nieuwe bekostigingsmethode theoretisch het grootst indien geen drempel ingezet wordt. Indien hetzelfde bedrag verdeeld wordt (vergelijking 1), gaan de meeste vestigingen er bij de vo-indicator op vooruit indien er geen drempel gehanteerd wordt: 82 procent van de vestigingen ontvangt dan meer geld dan dat zij nu krijgen op basis van de verdeelsleutel op basis van de apc-gebieden. Deze herverdeeleffecten zijn minder scherp indien een drempel van 12 procent gehanteerd wordt: dan gaat 44 procent erop vooruit en 40 procent blijft gelijk. In beide scenario’s (0 procent en 12 procent) zijn er relatief weinig vestigingen die met de nieuwe verdeelsleutel op basis van de vo-indicator minder budget zouden krijgen dan met de huidige verdeelsleutel op basis van de apc-gebieden (respectievelijk 18 en 16 procent). Indien rekening gehouden wordt met de verhoging van het beschikbare budget (vergelijking 2 / de situatie waar vestigingen in de praktijk mee te maken krijgen bij implementatie) is het percentage vestigingen dat minder budget krijgt nog lager (respectievelijk 8 en 5 procent). 

In de figuren 5.1.3 en 5.1.4 is de herverdeling meer gedetailleerd in kaart gebracht. In deze figuren zijn de bedragen die vestigingen erop vooruit of achteruit gaan als gevolg van de nieuwe methode (vo-indicator in plaats van apc-gebieden) en de nieuwe situatie (waarbij rekening gehouden wordt met de verhoging van het budget) gevisualiseerd. 

Zoals eerder aangegeven gaan bij een drempel van 0 procent (oftewel geen drempel) er meer vestigingen op vooruit dan bij een drempel van 12 procent. De bedragen die de vestigingen er dan op vooruit gaan zijn echter wel vaak relatief laag. Zo gaat (bij vergelijking 1) meer dan de helft van de vestigingen een bedrag van minder dan 100 duizend euro erop vooruit indien er geen drempel is. Bij een drempel van 12 procent gaat ongeveer een kwart van de vestigingen een bedrag tot 100 duizend euro erop vooruit. Indien rekening gehouden wordt met de verhoging van het budget (vergelijking 2) is te zien dat het percentage vestigingen dat er meer dan 100 duizend euro op achteruit gaat relatief laag is.

Tot slot zijn wat betreft herverdeeleffecten nog aanvullende analyses uitgevoerd om in kaart te brengen welke vestigingen een (relatief) sterke daling en welke vestigingen een (relatief) sterke stijging kennen als gevolg van de nieuwe bekostigingsmethode. Meer specifiek is naar de 20 vestigingen gekeken die er het meest op vooruit gaan met de nieuwe bekostigingsmethode en naar de 20 vestigingen die er het meest op achteruit gaan met de nieuwe bekostigingsmethode. Hierbij zijn meerdere kenmerken nader geanalyseerd zoals het aantal leerlingen op een bepaalde vestiging en de omgevingskenmerken uit de vo-indicator. Zowel bij vestigingen die erop vooruit gaan als vestigingen die erop achteruit gaan levert dit een divers beeld op/is de heterogeniteit wat betreft kenmerken groot. Het enige kenmerk dat duidelijk samenhang vertoont met erop vooruit of achteruit gaan is of een vestiging wel of niet leerlingen heeft die in een apc-gebied wonen. Alle vestigingen die er (het meest) op vooruit gaan hebben geen leerlingen die in een apc-gebied wonen. Deze vestigingen komen daarom bij de huidige verdeelsleutel niet in aanmerking voor budget om onderwijsachterstanden tegen te gaan terwijl zij wel leerlingen hebben die een verhoogde kans op onderwijsachterstand hebben (gebaseerd op de omgevingskenmerken uit de vo-indicator). In lijn met deze bevinding hebben alle vestigingen die er (het meest) op achteruit gaan wel leerlingen die in een apc-gebied wonen. Zij krijgen dus volgens de huidige methode wel budget omdat hun leerlingen (in ieder geval deels) in een apc-gebied wonen, maar indien gekeken wordt naar de kenmerken van deze leerlingen zelf hebben zij een relatief lage kans op een onderwijsachterstand (gezien hun omgevingskenmerken en ongeacht hun intelligentie). 

5.2 Stabiliteit

Naast herverdeeleffecten is van de twee gekozen scenario’s ook de stabiliteit in kaart gebracht: Leidt het toepassen van de nieuwe verdeelsleutel tot grote verschuivingen in de toegekende budgetten over de jaren heen? De stabiliteit van achterstandsbudgetten over de jaren heen is één van de criteria waar een geschikte verdeelsleutel voor OCW aan moet voldoen.

Zoals eerder aangegeven zijn bovenstaande analyses gebaseerd op leerlingen die op 1 oktober 2020 in het vo ingeschreven stonden (zonder pro). Om de stabiliteit in kaart te kunnen brengen zijn ook de onderwijsscores berekend voor leerlingen die op 1 oktober 2019 ingeschreven stonden in het vo. Vervolgens zijn ook voor 2019 achterstandsscores berekend op basis van de twee gekozen aggregatieformules (drempel van 0 procent en drempel van 12 procent). Op basis van deze achterstandsscores zijn vervolgens de budgetten per vestiging berekend.²⁰⁾ Vervolgens is onderzocht in hoeverre deze budgetten stabiel zijn over de tijd heen.²¹⁾ Met andere woorden in hoeverre zijn de budgetten voor een vestiging in het ene jaar (2019) vergelijkbaar met de budgetten in een ander jaar (2020)?

In de volgende twee figuren is de stabiliteit van de budgetten om onderwijsachterstanden tegen te gaan visueel weergegeven (in figuur 5.2.1 voor een drempel van 0 procent en in figuur 5.2.2 voor een drempel van 12 procent). 

5.2.1 Stabiliteit voor 0%-scenario

5.2.2 Stabiliteit voor 12%-scenario

Zoals in deze figuren te zien is, liggen de bedragen voor het grootste gedeelte op of dichtbij de diagonale lijn. Dit betekent dat de bedragen in 2019 vergelijkbaar zijn met de bedragen in 2020 (indien ze exact op de lijn liggen, zijn de bedragen in beide jaren exact hetzelfde). 

Een correlatiecoëfficiënt is een manier om bovenstaande visualisaties in één cijfer samen te vatten. Indien er totaal geen samenhang is tussen de bedragen in 2019 en 2020 is de correlatiecoëfficiënt 0 (in een grafiek zouden de punten dan totaal verspreid zijn). Dit zou betekenen dat de bedragen in 2019 totaal anders zijn dan in 2020. Dit is uiteraard onwenselijk voor vestigingen aangezien zij dan totaal geen idee hebben welk budget zij in een bepaald jaar kunnen verwachten om onderwijsachterstanden tegen te gaan. Indien de bedragen in beide jaren exact hetzelfde zou zijn dan zou de correlatiecoëfficiënt 1 zijn (in bovenstaande grafieken zouden alle punten dan exact op de diagonale lijn liggen). Het is niet te verwachten dat de correlatiecoëfficiënt exact 1 is (dat de bedragen in beide jaren voor alle vestigingen exact hetzelfde zijn). Dit omdat vestigingen jaarlijks (deels) een nieuwe populatie leerlingen krijgen. Er zijn namelijk leerlingen die nieuw komen op de vestiging (bijvoorbeeld eerstejaars-leerlingen) en leerlingen die weg gaan (bijvoorbeeld omdat zij een diploma gehaald hebben of verhuizen). Met andere woorden de samenstelling van de leerlingenpopulatie op vestigingen kan van jaar op jaar verschillen. Hierdoor kunnen ook de onderwijsscores van de leerlingenpopulatie en dus de achterstandsscores van vestigingen veranderen. 

In onderstaande tabel staan de correlatiecoëfficiënten tussen de bedragen in de verschillende jaren voor beide drempels weergegeven. Om nog meer inzicht te geven in de stabiliteit zijn dezelfde berekeningen ook uitgevoerd om de stabiliteit van de budgetten tussen 2017-2018 en 2018-2019 weer te geven. Zoals duidelijk wordt in deze tabel zijn de correlatiecoëfficiënten zeer hoog (>0,97). Dit betekent dat voor de meeste vestigingen geldt dat de bedragen die zij ontvangen in het ene jaar sterk lijken op de bedragen die zij in het andere jaar ontvangen. Met andere woorden de bedragen die verdeeld worden op basis van de vo-indicator zijn stabiel. Dit geldt voor beide scenario’s.