1. Inleiding

Om onderwijsachterstanden in het voortgezet onderwijs (vo) te verminderen kent het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) extra middelen toe aan scholen onder de ‘Regeling Leerplusarrangement vo’. In de huidige regeling wordt het beschikbare budget verdeeld op basis van het percentage leerlingen per vestiging dat in een armoedeprobleemcumulatie-gebied (apc-gebied)¹⁾ woont. OCW vraagt zich af of er een beter criterium mogelijk is voor deze verdeling. Meer specifiek is de vraag of het mogelijk is om een indicator te ontwikkelen die rekening houdt met de kenmerken van leerlingen zelf (met betrekking tot hun kans op onderwijsachterstand) in plaats van het gebied waarin zij wonen. 

Eerder heeft het CBS op verzoek van OCW een indicator ontwikkeld voor het primair onderwijs (po).²⁾ Uit dat onderzoek bleek dat achterstanden bij leerlingen in het po het best verklaard konden worden door een combinatie van het opleidingsniveau van beide ouders, de herkomst van het kind, de verblijfsduur van de moeder in Nederland, of de ouders een schuldsaneringstraject doorlopen en het gemiddeld opleidingsniveau van alle moeders op de school. Middelen ter bestrijding van onderwijsachterstanden in het po worden inmiddels door OCW verdeeld op basis van de door het CBS ontwikkelde indicator.³⁾

Op verzoek van OCW heeft het CBS verkend in hoeverre de po-indicator ook toepasbaar is als indicator voor onderwijsachterstanden in het vo. Uit die verkenning bleek dat met enkele aanpassingen het mogelijk was een geschikte vo-indicator te ontwikkelen. Deze vo-indicator is inmiddels aangenomen door OCW. Met de gekozen indicator kunnen per leerling zogenoemde onderwijsscores berekend worden die een indicatie geven van hun verwachte kans op onderwijsachterstand. OCW bekostigt echter niet op het niveau van leerlingen, maar op het niveau van onderwijsinstellingen. De onderwijsscores van leerlingen moeten dus per school/vestiging worden opgeteld tot een zogenoemde achterstandsscore. Op basis van deze achterstandsscores kan dan het beschikbare budget verdeeld worden over de scholen/vestigingen in het vo. 

De stap om van onderwijsscores op leerlingniveau naar achterstandsscores op school-/vestigingsniveau te gaan wordt aggregeren genoemd. Dit kan op verschillende manieren. Ook hier heeft het CBS in het verleden onderzoek naar gedaan op verzoek van OCW. Op basis van de toen bestudeerde scenario’s kon nog geen keuze gemaakt worden voor een aggregatieformule. Dit omdat de komst van een nieuwe regering/nieuw regeerakkoord heeft geresulteerd in nieuwe beleidskeuzes die de resultaten en de keuzes mogelijk zouden beïnvloeden. Zo wordt het beschikbare budget om kansengelijkheid in het vo te bevorderen verhoogd en is besloten om het praktijkonderwijs (pro) apart te financieren.⁴⁾⁵⁾ Daarom heeft het CBS op verzoek van OCW aanvullend onderzoek uitgevoerd zodat OCW alsnog een keuze kan maken voor een aggregatieformule. Dit onderzoek staat in deze rapportage beschreven. 

Er zijn meerdere keuzes die gemaakt moeten worden om te bepalen hoe de onderwijsscores geaggregeerd moeten worden naar achterstandsscores. Zo moet bepaald worden welke leerlingen tot de doelgroep behoren (met andere woorden: hoe groot moet de kans op onderwijsachterstand relatief zijn?). Hoeveel draagt ieder van deze doelgroepleerlingen bij aan de achterstandsscore (allemaal gelijk of tellen leerlingen met een grotere kans op onderwijsachterstand zwaarder mee)? Is het wenselijk om een drempel in te bouwen per school/vestiging om versnippering van het beschikbare budget te voorkomen (met andere woorden: moet een school/vestiging een minimaal aandeel doelgroepleerlingen hebben om budget te ontvangen)? En tot slot, worden onderwijsscores op school- of vestigingsniveau geaggregeerd? 

Het CBS heeft in een eerste stap van 12 scenario’s (instellingen voor de aggregatieformule/combinatie van keuzes op bovengenoemde vragen) in kaart gebracht hoe het budget verdeeld zou worden, hoe de regionale spreiding zou zijn en hoe het beschikbare budget verdeeld zou worden over verschillende onderwijsniveaus. Uit deze 12 scenario’s zijn 2 scenario’s gekozen door OCW.⁶⁾  Van deze 2 scenario’s is vervolgens in kaart gebracht wat de herverdeeleffecten zijn (van de nieuwe verdeelsleutel ten opzichte van de verdeling op basis van de apc-gebieden) en wat de stabiliteit is van de achterstandsscores over de tijd heen. Uiteindelijk is op basis van deze analyses door OCW één aggregatieformule gekozen. Deze zal in de toekomst gebruikt worden om de onderwijsscores op leerlingniveau op te tellen tot achterstandsscores op basis waarvan het beschikbare budget verdeeld kan worden. Het streven van OCW is om deze nieuwe methode in 2024 te implementeren. 

OCW hecht er veel belang aan dat er binnen de onderwijs- en onderzoekswereld steun is voor een nieuw verdeelmodel en dat kennis en ervaring van experts meegenomen worden in het onderzoek. Daarom is een begeleidingscommissie ingesteld die mee heeft gedacht over de uitkomsten en beleidsimplicaties. Zie bijlage 1 voor de samenstelling van deze begeleidingscommissie.⁷⁾

Dit rapport is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 2 beschrijft kort de ontwikkeling en de werking van de vo-indicator op leerlingniveau. Hier wordt dus beschreven hoe per leerling de kans op onderwijsachterstand berekend wordt. In hoofdstuk 3 wordt beschreven wat de verschillende opties zijn om van een onderwijsscore op leerlingniveau te komen tot achterstandsscores op school-/vestigingsniveau. In hoofdstuk 4 wordt voor de 12 scenario’s beschreven wat de gevolgen zijn wat betreft verdeling van het budget, regionale spreiding en verdeling over verschillende onderwijsniveaus. In het hoofdstuk daarna, hoofdstuk 5, wordt van 2 van de 12 scenario’s beschreven wat de herverdeeleffecten zijn en inzicht gegeven in de stabiliteit van de achterstandsscores over de tijd heen. Het rapport wordt afgesloten met een samenvatting in hoofdstuk 6.