4. Twaalf scenario’s: verdeling budget, regionale spreiding en verdeling over onderwijsniveaus

Zoals in het vorige hoofdstuk beschreven, zijn er vier beleidskeuzes die gemaakt moeten worden om de onderwijsscores op leerlingniveau op te kunnen tellen tot achterstandsscores op school/-vestigingsniveau: 

1. de omvang van de doelgroep
2. het gewicht van de doelgroepleerlingen
3. de drempel voor scholen/vestigingen
4. optellen op school- of vestigingsniveau 

Op basis van eerder onderzoek en eerder opgedane inzichten heeft OCW besloten om, net als bij het po, te werken met een percentage van 15 procent wat betreft de omvang van de doelgroep (keuze 1). Ook is besloten om, wederom net als bij het po, leerlingen met een grotere kans op onderwijsachterstand zwaarder mee te laten tellen (keuze 2). Met betrekking tot keuze 3 en 4 zijn door OCW verschillende scenario’s opgesteld die men graag onderzocht wilde hebben om ook hier te kunnen komen tot een keuze. In onderstaande tabel staan deze scenario’s weergegeven. 

OCW wilde vooral graag de effecten van verschillende drempels onderzocht hebben. In scenario 1 en 2 is er geen drempel. In deze scenario’s is er dus geen minimaal percentage doelgroepleerlingen dat een school/vestiging moet hebben alvorens er budget toegekend wordt. De overige drempels zijn 12 procent (scenario 3 en 4), 14 procent (scenario 5 en 6), 16 procent (scenario 7 en 8), 18 procent (scenario 9 en 10) en 20 procent (scenario 11 en 12). Hoe hoger de drempel, hoe groter het aandeel doelgroepleerlingen op een school/vestiging moet zijn alvorens er budget toegekend wordt. 

Verder is op verzoek van OCW in kaart gebracht wat het effect is van het budget toekennen op school- of vestigingsniveau. Scholen kunnen meerdere vestigingen hebben. Vaak zijn vestigingen meer uniform wat betreft onderwijsniveaus en wat betreft aandeel doelgroepleerlingen dan scholen. Er is dus een direct effect van het financieren op schoolniveau of vestigingsniveau op de verdeling van het beschikbare budget. 

Daarnaast is bekend dat het resultaat van aggregeren op school- of  vestigingsniveau afhankelijk is van de hoogte van de drempel die gekozen wordt. Als gekozen wordt voor schoolniveau is er meer kans dat er relatief minder doelgroepleerlingen op een school zitten doordat er meerdere onderwijsniveaus op een school zijn en dat dus minder snel de drempel wordt gehaald. Bij aggregatie op vestigingsniveau is de kans groter dat er veel leerlingen op hetzelfde niveau onderwijs volgen en dat er dus relatief veel doelgroepleerlingen zijn in het geval van lagere onderwijsniveaus. De drempel wordt dan dus sneller gehaald. Daarom is het effect van financieren op schoolniveau of vestigingsniveau per drempel onderzocht. 

Voor alle 12 scenario’s is het volgende onderzocht:

• Hoe wordt het budget verdeeld? Met andere woorden hoeveel scholen/vestigingen ontvangen budget en wat zijn de bedragen die scholen/vestigingen krijgen? 
• Wat is per scenario de geografische spreiding van het toegekende budget? 
• Wat is per scenario de verdeling van het budget over onderwijsniveaus (vmbo, havo/vwo en gemengd)?

Om de effecten van de verschillende drempels zo overzichtelijk mogelijk weer te kunnen geven, worden in dit hoofdstuk enkel de resultaten beschreven voor de drempels van 0, 12, 16 en 20 procent. De resultaten van de drempels van 14 en 18 procent (die respectievelijk tussen de drempels van 12 en 16 procent en 16 en 20 procent vallen) zijn voor de volledigheid wel opgenomen in de bijlages. In bijlage 2 staan de resultaten voor de verdeling van het budget over doelgroepleerlingen en vestigingen. In bijlage 3 staan de resultaten voor de geografische spreiding en in bijlage 4 de resultaten omtrent de verdeling van het budget over de verschillende onderwijsniveaus. Verder wordt in dit hoofdstuk, wederom vanuit het streven om de resultaten zo overzichtelijk mogelijk weer te geven, enkel de aggregatie op vestigingsniveau weergegeven. Op dit moment gebeurt de financiering op het niveau van vestigingen. De analyses op schoolniveau waren voor OCW geen aanleiding om de grondslag van de bekostiging van vestigingsniveau te veranderen naar schoolniveau. Voor de volledigheid staan de resultaten van de aggregatie op schoolniveau ook weergegeven in de hierboven genoemde bijlages. 

Voor de analyses in dit hoofdstuk is gekeken naar de leerlingen die op 1 oktober 2020 ingeschreven stonden in het vo. Als beschikbaar budget is gerekend met 141 miljoen euro. OCW heeft aangegeven dat dit op het moment dat dit onderzoek uitgevoerd werd het meest waarschijnlijke budget is dat in de toekomst beschikbaar zal zijn om kansengelijkheid in het vo te bevorderen (pro buiten beschouwing latend). De exacte bedragen die vestigingen ontvangen zullen anders zijn indien (toch) een ander budget ter beschikking gesteld wordt. Het globale beeld wat betreft verschillen tussen scenario’s (zoals weergegeven in dit onderzoek) zal hierdoor niet veranderen. 

4.1 Verdeling budget

Verdeling doelgroepleerlingen

Zoals eerder aangegeven is besloten dat de vo-leerlingen (pro buiten beschouwing latend) met de laagste 15 procent van alle onderwijsscores in de doelgroep vallen. Concreet betekent dit dat er iets meer dan 137 duizend leerlingen zijn die in de doelgroep vallen.¹⁷⁾ In onderstaande tabel staat weergegeven hoeveel van deze doelgroepleerlingen op een vestiging zitten die de drempel halen in de verschillende scenario’s. 

Zoals duidelijk wordt in bovenstaande tabel geldt dat indien er geen drempel is, alle leerlingen die in de doelgroep vallen op een vestiging zitten die in aanmerking komt voor budget. Verder geldt dat hoe hoger de drempel hoe minder doelgroepleerlingen er op een vestiging zitten die in aanmerking komt voor budget om onderwijsachterstanden tegen te gaan. Zo zit iets minder dan driekwart van de doelgroepleerlingen op een vestiging die in aanmerking komt voor financiering indien er een drempel is van 12 procent en bij een drempel van 20 procent is dit minder dan de helft van alle doelgroepleerlingen.  

Verdeling budget over vestigingen

Bovenstaande analyses geven inzicht in het aantal doelgroepleerlingen dat in de verschillende scenario’s op een vestging zit die in aanmerking komt voor budget. In tabel 4.1.2 is weergegeven hoe het beschikbare budget verdeeld zou worden over de vestigingen bij de verschillende drempels. In totaal zijn er 1 300 vestigingen in het vo. 

Indien er geen drempel is (dus een drempel van 0 procent) is er geen minimaal aandeel doelgroepleerlingen dat een vestiging moet hebben om in aanmerking te komen voor budget. In dat geval krijgen dan ook (vrijwel) alle vestigingen geld toegekend. Er is slechts één vestiging die ook bij een drempel van 0 procent geen budget krijgt aangezien op deze vestiging helemaal geen leerlingen zitten met een verhoogde kans op onderwijsachterstand. Verder geldt dat hoe hoger de drempel hoe minder vestigingen budget ontvangen. Bij een drempel van 12 procent krijgt meer dan de helft van de vestigingen budget (58 procent), bij een drempel van 16 procent minder dan de helft (44 procent) en bij een drempel van 20 procent zou ongeveer een derde van de vestigingen budget ontvangen (34 procent). 

Verdeling budget in bedragen

Hierboven is beschreven hoeveel (procent van de) vestigingen budget ontvangen bij de verschillende drempels. In deze paragraaf wordt beschreven hoeveel budget/welke bedragen de vestigingen ontvangen. In tabel 4.1.3 staat weergegeven welk percentage van de vestigingen welk bedrag zou krijgen bij de verschillende drempels. 

Zoals ook al in de vorige paragraaf zichtbaar was, stijgt het percentage vestigingen dat geen budget krijgt naarmate de drempel stijgt. Indien er geen drempel is (0 procent) krijgen (vrijwel) alle vestigingen budget en bij een drempel van 20 procent krijgt 66 procent van de vestigingen geen budget toegewezen. Dit betekent dat wanneer er geen drempel is het beschikbare budget over meer vestigingen verdeeld wordt en dat de bedragen die toegekend worden per vestiging dus lager zijn. In bovenstaande tabel is bijvoorbeeld te zien dat indien er geen drempel is de meeste vestigingen (59 procent) een bedrag lager dan 100 duizend euro zouden krijgen. Hoe hoger de drempel (en over hoe minder vestigingen het beschikbare budget verveeld moet worden) hoe hoger de bedragen per vestiging worden (indien zij budget ontvangen). Bij een drempel van 20 procent zou bijvoorbeeld minder dan 10 procent van de vestigingen een bedrag lager dan 100 duizend euro krijgen. 

In het algemeen geldt dus dat hoe hoger de drempel hoe minder vestigingen geld krijgen en hoe hoger de drempel hoe hoger de bedragen die vestigingen krijgen wanneer zij budget ontvangen. Of anders geformuleerd: bij een lagere drempel krijgen meer vestigingen geld, maar het bedrag per vestiging (indien zij in aanmerking komen voor financiering) is lager. 

4.2 Geografische spreiding

Op verzoek van OCW is ook onderzocht hoe het beschikbare budget om onderwijsachterstanden tegen te gaan verdeeld zou worden over het land bij de verschillende drempels. In onderstaande figuren staat dit visueel weergegeven. Hiervoor is gekeken naar het totale bedrag dat een bepaalde gemeente zou ontvangen in een bepaald scenario en is dit gedeeld door het totaal aantal vo-leerlingen dat onderwijs volgt in deze gemeente. De bedragen in onderstaande figuren tonen dus het gemiddelde bedrag per vo-leerling (per gemeente en per scenario).