6. Woningbouwveronderstellingen op gemeentelijk niveau

Opgaven van woningbouwplannen en planvoorraad door gemeentelijke en provinciale deskundigen spelen een belangrijke rol bij de keuze voor de gemeentelijke woningbouwveronderstellingen. In deze paragraaf wordt eerst ingegaan op de vergelijking tussen de woningbouw in de grote gemeenten (met 100 duizend of meer inwoners) en de overige gemeenten. Vervolgens wordt kort ingegaan op de woningbouwveronderstellingen van de tien grootste gemeenten. Ten slotte wordt nog wat dieper ingegaan op elk van de vier grote steden: Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht. Hierbij wordt gekeken naar de rol van de binnenlandse en buitenlandse migratie voor de behoefte aan woningen; het saldo van deze twee componenten is gezamenlijk bepalend voor de huishoudensgroei en daarmee de noodzakelijke woningbouw. Indien de woningbouw in de grote stad niet toereikend is, dan kan dit vertrek naar omliggende gemeenten uitlokken, waar veel wordt gebouwd. In dit kader wordt voor het nabije verleden nagegaan welke overloopgemeenten hierbij een rol speelden. Gezien deze interactie, worden voor de toekomst de woningbouwveronderstellingen van de grote stad in samenhang met haar overloopgemeenten ook nog gepresenteerd.

6.1 Grote gemeenten versus de rest van Nederland

In de afgelopen decennia was er veel vraag naar nieuwbouwwoningen. In bijna alle regio’s was de vraag veel hoger dan het aanbod. Het gevolg was dat nieuwbouwprojecten bijna altijd verkocht of verhuurd werden. Nieuwbouw betekende voor een gemeente dus in principe groei van het aantal huishoudens. De omvang en locatie van de woningbouw werd grotendeels bepaald door het ruimtelijkeordeningsbeleid van de gemeente. Dit betekende dat vrijwel overal in Nederland werd gebouwd, maar dat het niveau van de woningbouw kon verschillen onder invloed van het gemeentelijk beleid. Hierbij valt een duidelijk verschil waar te nemen tussen de woningbouw in de grote gemeenten en de kleinere gemeenten. Het beleid aan het einde van vorige eeuw stond deels nog in het teken van het groeikernenbeleid, waarbij getracht werd de verwachte bevolkingsgroei in de grote gemeenten af te remmen door het te kanaliseren naar omliggende gemeenten, in het bijzonder naar de groeikernen die door het beleid waren aangewezen (Van Dam en Hofman, 2015). Figuur 6.1.1 laat zien dat tot de eeuwwisseling de uitbreiding van de woningvoorraad in grote gemeenten (met meer dan 100 duizend inwoners op 1 januari 2018) beduidend kleiner was dan in de rest van Nederland. Wel nam het verschil in woningbouw tussen de grote gemeenten en de rest van Nederland in een snel tempo af. De woningbouw in de grote gemeenten schommelt sinds 1990 ongeveer tussen de 20 duizend en 30 duizend woningen per jaar. De woningbouw in de rest van Nederland is de afgelopen 25 jaar echter ruimschoots gehalveerd van rond 70 duizend naar rond 30 duizend woningen.

6.2 De tien grootste gemeenten

Figuur 6.2.1 toont voor de tien grootste gemeenten van Nederland de veronderstellingen over de netto woningbouw. Voor de jaren tot 2040 zijn de veronderstellingen voor een groot deel geënt op opgaven van deze tien steden zelf en op opgaven van de provincies. Bij het evalueren van de plausibiliteit van de veronderstellingen is gekeken naar ontwikkelingen in de binnenlandse en buitenlandse migratie (voor de vier grote steden zie paragraaf 6.3 tot en met 6.6).

De veronderstelde woningbouw in Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht ligt tot 2025 op een beduidend hoger niveau dan gemiddeld over de periode 1985-2017; daarna zet een daling in. Voor Amsterdam ligt de woningbouw tot 2040 aanzienlijk hoger dan in de andere drie grote steden. In Utrecht, Rotterdam en Den Haag gaat de ontwikkeling van de woningbouw behoorlijk gelijk op: eerst een aanzienlijke stijging in de eerste helft van de jaren ’20, daarna een aanzienlijke daling tot ongeveer 2030 en daarna een geleidelijke verdere daling.

Breda, Tilburg en Eindhoven kenden in het verleden een vergelijkbare netto woningbouw. De veronderstellingen voor Eindhoven liggen de komende jaren echter flink hoger, samenhangend met zijn rol als prominent hightechcentrum (zie in dit kader ook De Jong, Vriends en Beets, 2015). Tot 2022 groeit de woningvoorraad in Eindhoven jaarlijks met ruim 2 duizend. Overigens ligt dit wel onder het jaarlijks te bouwen aantal woningen tot 2024 van 3 duizend, volgens de woondeal die het Stedelijk Gebied Eindhoven, de provincie Noord-Brabant en het ministerie van BZK hebben afgesloten. Na 2022 wordt er in de woningbouwveronderstellingen voor ruim tien jaar een niveau van ruim duizend woningen verwacht waarna de netto woningbouw verder afneemt. Voor Breda wordt vanaf het huidige niveau een geleidelijk afname over de prognoseperiode voorzien, terwijl voor Tilburg een scherpe daling tussen 2019 en 2022 wordt voorzien. Vanaf 2030 is het niveau en de daling van de netto woningbouw in Breda en Tilburg ongeveer gelijk.

Almere kende, gezien haar functie als overloopgemeente van Amsterdam, tussen 1985 en 2000 een zeer hoog niveau van woningbouw, variërend tussen 2,5 duizend en 3,5 duizend per jaar. Na de eeuwwisseling zette een snelle daling in en tussen 2010 en 2016 zijn jaarlijks nog geen duizend woningen bijgebouwd. In 2017 trok de woningbouw weer aan en werden er 1,7 duizend woningen gebouwd. In de prognose wordt de uitbreiding van de woningvoorraad nog hoger verondersteld met jaarlijks bijna 2 duizend woningen tot 2030. De relatief hoge woningbouw past bij de Schaalsprong (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2013) waarin de ambitie is neergelegd dat Almere zal doorgroeien naar een stad met 350 duizend inwoners en dat daartoe de woningvoorraad met 60 duizend woningen moet worden uitgebreid. Na 2030 zet een geleidelijke daling in tot rond 0,5 duizend woningen vanaf 2040.

Groningen kent een geschiedenis van sterke fluctuaties in de woningbouw, zonder dat er sprake is van een duidelijke trend omhoog of omlaag. Opmerkelijk is de negatieve waarde in 2017 veroorzaakt door een zeer hoog aantal onttrekkingen van woningen aan de woningvoorraad. De positie van Groningen als universiteitsstad zorgt voor een aanhoudend sterke toestroom van jongeren uit het binnenland en de laatste jaren ook uit het buitenland. Echter, na het afstuderen vertrekken deze jongeren vaak weer. Voor de komende jaren wordt een aanzienlijke woningbouw verwacht en in lijn met de nationale trend gaat na 2021 de woningbouw weer geleidelijk afnemen.

In Nijmegen wordt in het kader van de Waalsprong een nieuwe stadswijk gebouwd. In de afgelopen vijftien jaar kwam dit tot uitdrukking in een relatief hoge woningbouw, waarin pieken en dalen elkaar afwisselden. In 2016 was er een negatieve uitschieter, als gevolg van een zeer hoog aantal onttrekkingen. In 2017 kwam de woningbouw weer boven de duizend uit. Voor Nijmegen wordt tot 2025 een constant niveau van ruim duizend extra woning per jaar verwacht, samenhangend met de voltooiing van de Waalsprong. Daarna zet een daling in.

6.3 Amsterdam

Voor de vier grote steden is, naast de komst van immigranten, de binnenlandse vestiging een belangrijke bron van nieuwe inwoners. De woningvoorraad moet de nieuwkomers accommoderen, waardoor er een vraag naar woningen ontstaat. Tegelijkertijd wordt er aanbod geschapen door het vertrek uit de stad: enerzijds door emigranten (vaak arbeidsmigranten en internationale studenten die weer terugkeren naar hun land van herkomst) en anderzijds door mensen die naar een andere gemeente verhuizen. Vooral de laatste jaren overtreft het aantal nieuwkomers ruimschoots het aantal vertrekkers, zodat woningbouw (dringend) nodig is om iedereen een dak boven het hoofd te verschaffen.

Dit beeld geldt bij uitstek voor Amsterdam. De vestiging in Amsterdam vertoont sinds de eeuwwisseling een sterk stijgende trend: van rond 20 duizend in 2001 naar bijna 40 duizend in 2015 (figuur 6.3.1a). Opvallend is de sterke stijging van de vestiging van jongeren van 20 tot 25 jaar. Amsterdam oefent derhalve vooral een sterke aantrekkingskracht uit op jongeren, die hier naar toe trekken voor het volgen van een studie of een baan zoeken. De economische crisis heeft kennelijk geen (negatieve) invloed gehad op de stijgende trend. Recent is er echter sprake van een omslag van de vestiging in Amsterdam. De daling kan mogelijk worden verklaard door de invoering van het studieleenstel in 2015 waardoor het studeren duurder is geworden en jongeren afzien van het zelfstandig gaan wonen en (langer) thuis blijven wonen.

6.4 Utrecht

Utrecht is een van de snelst groeiende gemeenten van Nederland. Zo is het inwonertal van deze stad tussen 2001 en 2018 met 36 procent toegenomen, tegen ‘slechts’ 16 procent in Amsterdam. De binnenlandse migratie vormt een belangrijke verklaring voor de sterke groei van het inwonertal. De vestiging in Utrecht vertoont, net als bij Amsterdam, een stijgende trend, van rond 15 duizend in 2001 naar ruim 21 duizend in 2014 (figuur 6.4.1a). In tegenstelling tot Amsterdam is de economische crisis hier wel samengegaan met een daling van de vestiging. Opmerkelijk is de grote bijdrage van jongeren (18 tot 24 jaar) aan de vestiging. Deze bijdrage is in de loop der jaren ook nog gegroeid en toont de grote aantrekkingskracht van de stad Utrecht die het dankt aan de universiteit (en andere opleidingsinstituten). Terwijl in Amsterdam recent sprake is van een daling in de vestiging, geldt voor Utrecht dat vanaf 2014 de binnenlandse vestiging stabiel is gebleven.

Net als bij Amsterdam is het vertrek uit Utrecht na de eeuwwisseling tot 2013 vrijwel stabiel gebleven om daarna sterk toe te nemen (figuur 6.4.1b). Ook voor Utrecht geldt dat de laatste jaren vooral meer dertigers uit de stad zijn vertrokken; waarschijnlijk jonge stellen met plannen voor gezinsuitbreiding.