2. De rol van de woningbouwveronderstellingen in de regionale prognose
Er lijkt sprake te zijn van een ‘sturend’ effect van woningbouw op de binnenlandse migratie: meer vestiging in gemeenten waar veel wordt gebouwd en minder vestiging in gemeenten waar weinig wordt gebouwd. Dit effect doet zich vooral voor in gemeenten waar sprake is van krapte op de woningmarkt. In regio’s waar geen krapte bestaat, heeft de woningbouw in principe geen sturend effect. Dit geldt vooral in perifere delen van Nederland waar het vertrek doorgaans de vestiging overtreft en vervolgens sprake kan zijn van een afnemend aantal huishoudens. In dergelijke regio’s bestaat nu al, of dreigt in de toekomst, leegstand van woningen. Dat kan ertoe leiden dat woningen hier juist worden gesloopt en dus aan de woningvoorraad worden onttrokken. Het wil overigens nog niet zeggen dat er geen woningbouw nodig is in deze (perifere) regio’s. Hoewel de huidige woningvoorraad, in regio’s waar geen krapte is, voldoende is om nieuwe huishoudens te accommoderen, kan desondanks de vraag naar specifieke typen woningen (zoals huur- en koopwoningen en eengezins- en meergezinswoningen) niet goed aansluiten bij het aanbod. In dat geval kan woningbouw toch nodig zijn. Daarnaast kan woningbouw nodig zijn om gesloopte woningen te vervangen.
In grote steden en hun randgemeenten is vaak sprake van een druk op de woningmarkt. De vestiging overtreft het vertrek en het aantal huishoudens neemt toe. Woningbouw is dan nodig om toename van het aantal huishoudens te accommoderen. Het is mogelijk dat de huishoudensgroei (tijdelijk) de woningbouw overtreft, als gevolg van een absorberend vermogen van de woningvoorraad, dat ook wel met het ‘sponseffect’ wordt aangeduid(Middelkoop, de Jong en Beets, 2015). Het is dan mogelijk dat meerdere huishoudens op hetzelfde adres wonen, zoals het steeds vaker delen van een woning door jonge werkenden of ouders die bij hun kinderen gaan inwonen.
Een belangrijk punt bij het opstellen van de woningbouwveronderstellingen is dat in zekere zin sprake is van een ‘kip-ei-relatie’. Woningbouwplannen en toekomstige huishoudensgroei beïnvloeden elkaar doordat huishoudensvorming weliswaar een vraag naar woningen creëert, maar tegelijkertijd huishoudensvorming niet (volledig) plaats kan hebben zonder aanbod van woningen. Dit betekent dat in principe niet eenduidig kan worden aangegeven welke van de twee gebeurtenissen ‘leidend’ is. In de regionale prognose is er echter voor gekozen om woningbouwveronderstellingen te gebruiken,aangezien de woningbouw het kader biedt waarbinnen migratie kan plaatsvinden. Op deze wijze werken de woningbouwplannen door in de bevolkingsontwikkelingen. Dit betekent dat wijzigingen in woningbouwbeleid effect kan hebben op de bevolkingsontwikkeling van gemeenten. In de regionale prognose wordt verondersteld datin gebieden met een (verwachte) schaarste aan woonruimte woningen gebouwd gaan worden om de bevolking te huisvesten. Om deze reden wordt aan de provincies en de(grotere) gemeenten gevraagd wat hun inschatting is over de toekomstige woningbouw. Op nationaal niveau wordt de uitbreidingsbehoefte van de woningvoorraad gebaseerd op de uitkomsten van de CBS Huishoudensprognose. Conjuncturele factoren zoals zwakke economische groei kunnen er echter toe leiden dat de woningbouw (tijdelijk) achter blijft bij de behoefte aan woningen en de huishoudensgroei. In bepaalde gevallen is echter niet alleen de (verwachte) schaarste aan woningen in een gemeente bepalend voor de woningbouw, maar ook specifieke beleidsdoelstellingen. Een voorbeeld hiervan is Almere.Zonder het beleid om de suburbanisatie uit Amsterdam te concentreren in deze groeikern zou deze stad nooit in zo’n korte tijd zo sterk zijn gegroeid, te weten van niets naar200 duizend inwoners in veertig jaar tijd (Roelofsen, 2015). Het is daarom noodzakelijk om woningplannen mee te nemen in de prognose. Doordat de prognose aangeeft wat de gevolgen van woningbouwplannen kunnen zijn op de bevolkingsontwikkeling in regio’smet een krappe woningmarkt, kan dit vervolgens leiden tot beleidsaanpassing en daarmee tot andere woningbouwplannen. In deze zin kan de prognose self fulfilling of self denying zijn en hierdoor al dan niet uitkomen. Echter, in dat geval heeft de prognose een duidelijke functie voor het beleid gehad. Dit alles laat wel zien dat de woningbouwveronderstellingen geen woningbehoefteramingen zijn, maar een noodzakelijk hulpmiddel vormen bij het maken van een regionale bevolkingsprognose.
Hoe werken de woningbouwveronderstellingen nu precies door in de modellering van de binnenlandse migratie in het model PEARL, dat we gebruiken voor het opstellen van de regionale prognoses? In dit model wordt bij het modelleren van verhuizingen tussen gemeenten een onderscheid gemaakt tussen korte en lange afstandsverhuizingen (De Jong et al., 2006, en Wijngaarden en de Jong, 2008), waarbij verhuizingen met een verhuisafstand van meer dan 35 kilometer als lange-afstandsmigratie wordt aangemerkt. Bij verhuizingen over lange afstand spelen motieven als werk en studie een belangrijke rol. Op basis van waargenomen lange-afstandsstromen (over de laatste vijf jaar) is voor elke afzonderlijke vertrekgemeente de verdeling over vestigingsgemeenten bekend. Op basis van dit patroon kent het model PEARL per vertrekgemeente alle lange-afstandsmigranten aan afzonderlijke vestigingsgemeenten toe. Bij deze allocatie wordt niet gekeken naar de situatie op de woningmarkt in de bestemmingsgemeenten. Vervolgens gaat het model verder met de korte-afstandsmigranten; het gaat hierbij om meer dan de helft van alle verhuizingen tussen gemeenten. Dit type verhuizingen komt vaak voort uit woonmotieven. Het ‘zoekgebied’ voor een geschikte woning en/of woonomgeving is meestal beperkt. De reden is dat mensen hun sociale relaties beter kunnen aanhouden indien de verhuisafstand niet te groot wordt. In tegenstelling tot de lange-afstandsmigratie heeft in het model PEARL de situatie op de woningmarkt wél een sturende werking op de korte-afstandsmigratie.
Op basis van het zogenoemde ‘ruimtelijk interactiemodel’ wordt in eerste instantie per vertrekgemeente de verdeling van de korte-afstandsmigranten over alle bestemmingsgemeenten (binnen een straal van 35 kilometer) afgeleid (Loke en De Jong,2013). Vervolgens wordt per bestemmingsgemeente gekeken naar de situatie op de woningmarkt: in hoeverre kan het aanbod van woningen (inclusief de veronderstelde woningbouw) voldoen aan de vraag? Voor de bepaling van de vraag naar woningen en het aanbod van woningen wordt in het model PEARL een beknopt woningmarktmodelgebruikt. De vraag komt tot stand door de demografische componenten (immigranten die hoofd van een huishouden zijn), huishoudensovergangen (hoofdzakelijk kinderen en exen van uiteengevallen paren die zelfstandig gaan wonen – i.c. terecht komen in de huishoudensposities alleenstaand, samenwonend, een ouder of overig hoofd) en vestiging van lange-afstandsmigranten die hoofd van een huishouden zijn. Het aanbod komt totstand door demografische componenten (emigranten en overledenen die hoofd van een huishouden zijn), huishoudensovergangen (hoofdzakelijk alleenstaanden die gaan samenwonen), vertrek van lange-afstandsmigranten die hoofd van een huishouden zijn en ten slotte de (netto) uitbreiding van de woningvoorraad. Door confrontatie van het aanbod met de vraag kan het netto aanbod van woningen worden berekend.
Vervolgens worden de korte-afstandsmigranten in de gewenste vestigingsgemeenten(volgens het ruimtelijk interactie model) geplaatst, voor zover het netto aanbod van woningen toereikend is. Echter indien het aantal korte-afstandsmigranten die zich in een bepaalde vestigingsgemeente wil vestigen groter is dan het netto aanbod van woningen,dan wordt het overschot op een andere wijze aan vestigingsgemeenten toegewezen. Het model gaat voor de korte-afstandsmigranten die nog geen vestigingsgemeenten hebben gevonden na in welke andere bestemmingsgemeenten een overschot aan woningen bestaat. Het model stuurt dan de korte-afstandsmigranten die niet in de initiële vestigingsgemeente terecht kunnen door naar deze gemeenten. Overigens kan het voorkomen dat in deze alternatieve vestigingsgemeenten nog steeds te weinig aanbod beschikbaar is voor de korte-afstandsmigranten die nog geen vestigingsgemeente hebben gevonden. In dit geval worden de korte-afstandsmigranten die ook niet in de alternatieve vestigingsgemeenten kunnen worden geplaatst, verdeeld over de omliggende gemeenten volgens het patroon van de migranten die intussen een vestigingsgemeente hebben gevonden. Praktisch betekent dit dat gemeenten met veel (veronderstelde) woningbouw extra korte-afstandsverhuizers ontvangen en dat gemeenten met een schaarste aan woningen minder (potentiële) verhuizers ontvangen. Op deze wijze oefenen in het model PEARL de woningbouwveronderstellingen een grote invloed uit op de bevolkingsgroei van de afzonderlijke gemeenten, ondanks dat de relatie tussen woningbouw en huishoudensgroei niet precies een op een is.