7. Samenvatting en conclusies

In dit onderzoek heeft het CBS op verzoek van OCW verkend hoe de eerder ontwikkelde lwoo-indicator kan worden toegepast voor de verdeling van het budget over samenwerkingsverbanden. In verschillende iteraties is een twaalftal scenario’s vergeleken: wat betekenen zij voor het type leerlingen waar de focus van het beleid op ligt, de stabiliteit van de bedragen die verbanden van jaar op jaar ontvangen, de herverdeeleffecten, en regionale verschillen? Op basis van vooraf opgestelde criteria, heeft OCW aan de hand van de tussenresultaten de twee scenario’s geselecteerd die het meest geschikt worden geacht voor het toekomstige beleid. OCW heeft om een aantal redenen voor deze twee scenario’s gekozen. Daarbij heeft OCW vooral gekeken of er niet te grote concentraties effecten optraden. Een te klein doelgroeppercentage leidde tot een te hoge mate aan concetratie in de grote steden en van asielleerlingen in de doelgroep. OCW is van mening dat lwoo bedoeld is voor meer dan alleen die geconcentreerde doelgroepen. Voor de twee geselecteerde scenario’s zijn de uitkomsten in dit rapport beschreven. 

De scenario’s verschillen in de manier waarop de onderwijsscores per leerling (die hun kans op onderwijsachterstand uitdrukken) worden opgeteld tot achterstandsscore per samenwerkingsverband. De onderwijsscores worden berekend door informatie uit de lwoo-indicator over de mate waarin de achtergrondkenmerken van ouders (te weten: opleidingsniveau, herkomst, verblijfsduur, wettelijke schuldsanering) de kans op achterstand vergroten, te combineren met informatie uit registers over hoe die kenmerken van toepassing zijn op iedere vmbo-leerling²⁰⁾. OCW bekostigt echter niet op leerling- maar op samenwerkingsverband-niveau. De scores per leerling moeten dus worden opgeteld tot scores per samenwerkingsverband, en dat kan op verschillende manieren. 

In het eerste geselecteerde scenario gebeurt dit als volgt. De achterstandsscores zijn:
De som van A-B voor die (bekostigde) vmbo-leerlingen in leerjaar 3 en 4²¹⁾ die in een samenwerkingsverband naar school gaan, die behoren tot de 15% van alle vmbo-bovenbouwleerlingen met de laagste onderwijsscore, waarbij B de onderwijsscore van de leerling is en A de landelijk gemiddelde onderwijsscore van alle (bekostigde) vmbo-bovenbouwleerlingen. 
Het andere scenario dat door OCW is geselecteerd, heeft veel overeenkomsten met dit scenario. De enige afwijking is dat in plaats van de leerlingen met de 15%, de leerlingen met de 20% laagste onderwijsscores worden geselecteerd. Daarmee is de doelgroep in het tweede scenario breder. Ook leerlingen met iets minder grote kans op achterstanden tellen mee. 

Als gekozen wordt voor een smallere (15 procent) in plaats van een bredere (20 procent) doelgroep, zien we dat de leerlingen gemiddeld genomen vaker ouders hebben met de laagste opleidingsniveaus, een niet Nederlandse achtergrond hebben, korte verblijfsduur, schulden (wettelijke schuldsanering natuurlijke personen), of zelf een asielachtergrond hebben. Dit is in lijn met de verwachting. Om tot de 15% leerlingen te worden gerekend met de grootste kans op onderwijsachterstand, moeten je omgevingskenmerken immers minder gunstig zijn dan om tot de 20% leerlingen met de grootste kans op achterstand te worden gerekend. 

De scenario’s verschillen weinig als wordt gekeken naar de stabiliteit van de bedragen die samenwerkingsverbanden van jaar op jaar voor lichte ondersteuning zouden ontvangen. In beide gevallen zie je van jaar op jaar enkel beperkte wijzigingen optreden. 

Verder zal invoering van beide scenario’s leiden tot herverdeeleffecten. Uit een hypothetische proefberekening voor 2020 blijkt dat er samenwerkingsverbanden zijn waarvoor de bedragen behoorlijk gelijk blijven, maar dat er ook verbanden zijn waarvoor de verschillen in absolute en relatieve zin substantieel zijn. De herverdeeleffecten zijn verder niet regionaal gelijk verdeeld. Met name in grote steden in de Randstad, zou het budget in 2020 duidelijk zijn gestegen. Ook in Zuid-Limburg zou het budget iets stijgen. In het Noorden en Oosten zou dit juist zijn gedaald. Dit heeft er om te beginnen mee te maken dat in die gebieden in 2020 relatief minder leerlingen naar school gingen met kenmerken op basis waarvan zij tot de 15 of 20% leerlingen met de grootste kans op onderwijsachterstand worden gerekend. Daarnaast zijn dit gebieden die op basis van de huidige indicator, die uitgaat van het aantal lwoo/pro leerlingen in 2012, juist relatief veel geld ontvingen. Dit patroon zien we terug voor beide scenario’s. De regionale herverdeeleffecten zijn echter nog iets groter wanneer wordt gekozen voor een doelgroep van 15 procent. Dat komt doordat in de gebieden die er ook in het 20 procent scenario al op voor- of achteruit zouden gaan, in het 15 procent scenario relatief nog meer of minder leerlingen hebben die tot de doelgroep behoren. 

De resultaten in dit onderzoek laten dus zien dat de scenario’s zowel overeenkomstige als uiteenlopende gevolgen hebben. Om te beginnen betekent de keuze voor het scenario met een doelgroep van 15 procent, een keuze voor een focus op grotere achterstanden en leerlingen met meer ‘nadelige’ omgevingskenmerken. Voor de stabiliteit over de jaren heen, maakt het weinig verschil welk scenario wordt gekozen. Herverdeeleffecten zullen ook in beide scenario’s optreden. De regionale verschillen die hierbij ontstaan, kennen eveneens een soortgelijk patroon. Wel zijn de verschillen iets geprononceerder in het eerste scenario (doelgroep 15 procent). Het is aan OCW om op basis van deze resultaten af te wegen wat het meest gewenste beleidsalternatief is.