1. Inleiding

1.1 Aanleiding

Het bestaande verdeelmodel voor leerwegondersteunend onderwijs (lwoo) en praktijkonderwijs (pro) is niet toekomstbestendig. Deze gaat namelijk uit van het aandeel pro- en lwoo-leerlingen in samenwerkingsverbanden (swv)¹⁾ op 1 oktober 2012. Uit eerder onderzoek van KBA blijkt dat het niet wenselijk is simpelweg over te stappen op een systematiek die uitgaat van het actuele aandeel pro- en lwoo-leerlingen. Lwoo-leerlingen worden sinds de ‘opting out’ regeling²⁾ die in 2016 inging namelijk niet altijd meer in alle samenwerkingsverbanden individueel gediagnostiseerd. Ook zijn er regionale verschillen in de mate van diagnostisering en omgang met de niet-eenduidige toelatingscriteria voor lwoo en pro. 

Om tot een nieuwe verdeelsystematiek te komen, heeft het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) gevraagd een verkennend onderzoek uit te voeren naar mogelijke nieuwe verdeelsleutels³⁾. Het bleek mogelijk voor het lwoo een indicator te ontwikkelen die in de toekomst gebruikt zou kunnen worden als verdeelsleutel. Voor het pro was dat niet het geval. Inmiddels verkent OCW middels een onderzoek van KBA  of het pro direct kan worden bekostigd. Dit rapport richt zich daarom enkel op het lwoo. Hoe kan de in het verkennende onderzoek ontwikkelde indicator worden toegepast als verdeelsleutel? En wat zijn de consequenties daarvan? 

1.2 Mogelijke verdeelsleutel lwoo

Het lwoo kent twee doelgroepen: leerlingen met behoefte aan ondersteuning vanwege sociaal-emotionele problematiek⁴⁾, en vanwege een laag IQ in combinatie met leerachterstand⁵⁾. OCW wil het budget voor lwoo over samenwerkingsverbanden verdelen op basis van de behoefte die daar is aan beide typen ondersteuning. De omvang van de behoefte aan lwoo vanwege sociaalemotionele problematiek kan vrij eenvoudig per samenwerkingsverband worden bepaald. Uit eerder onderzoek van KBA blijkt namelijk dat de behoefte aan lwoo vanwege sociaalemotionele problematiek landelijk evenredig is verdeeld en 23% van de totale lwoo-behoefte uitmaakt. Het budget dat ieder samenwerkingsverband moet krijgen voor lwoo vanwege sociaalemotionele problematiek kan daardoor simpelweg worden berekend door 23% van het lwoo budget te verdelen naar rato van het aantal vmbo leerlingen in een samenwerkingsverband. Omdat voor leerlingen in brede brugklassen niet eenduidig geregistreerd is welk niveau zij volgen, moet daarbij wel worden uitgegaan van het aantal vmbo leerlingen in het derde en vierde leerjaar in een samenwerkingsverband. 

Uit hetzelfde KBA onderzoek blijkt dat de andere doelgroep, leerlingen met een laag IQ en leerachterstand, niet evenredig is verdeeld over samenwerkingsverbanden. Om de behoefte aan lwoo voor deze doelgroep te kunnen schatten, heeft OCW het CBS een lwoo-indicator laten ontwikkelen waarmee per vmbo-leerling de kans op onderwijsachterstand kan worden berekend aan de hand van sociaaleconomische omgevingskenmerken⁶⁾: het opleidingsniveau van beide ouders, de herkomst van de ouders, de verblijfsduur van de moeder in Nederland en of ouders in de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen zitten. 

OCW bekostigt echter niet op het niveau van leerlingen, maar op het niveau van samenwerkingsverbanden. De scores van leerlingen moeten dus per samenwerkingsverband (met een zogenoemde aggregatieformule) worden opgeteld om tot een verdeelsleutel te komen. Dat kan op verschillende manieren. Tellen leerlingen bijvoorbeeld mee bij het samenwerkingsverband waarin zij wonen, of waarin de school staat waar zij naar toe gaan? En van welke leerlingen tellen de scores mee (wie vormen de doelgroep): die van de leerlingen met de 30% grootste kans op onderpresteren, of bijvoorbeeld alleen degenen met de 15% grootste kans? Dit soort keuzes heeft consequenties voor bijvoorbeeld de kenmerken van leerlingen in de doelgroep, de regionale spreiding van middelen, de stabiliteit van bedragen die samenwerkingsverbanden van jaar op jaar ontvangen en herverdeeleffecten. 

1.3 Onderzoek naar nog te maken keuzes

OCW heeft het CBS gevraagd een iteratief onderzoek uit te voeren waarin de consequenties van verschillende aggregatieformules worden vergeleken. Op basis van een aantal door OCW vooraf vastgestelde criteria, heeft het ministerie op basis van de tussenresultaten besloten welke twee scenario’s het meest kansrijk zijn. De uitkomsten uit deze scenario’s worden in dit rapport beschreven, net als de methode en data waarmee de cijfers zijn berekend. Het rapport gaat niet in detail in op de uitkomsten per samenwerkingsverband. Die zijn wel opgenomen in een aparte tabellenset. Om tot een gedragen en gedegen beleidskeuze te komen, heeft OCW een begeleidingscommissie (zie bijlage 1) ingesteld die gedurende en na afloop van het onderzoek heeft meegedacht over de analyses, resultaten en implicaties hiervan. 

1.4 Rapportopzet

In het volgende hoofdstuk staat de methodiek centraal: hoe bereken je met de lwoo-indicator zogenoemde onderwijsscores per leerling die de kans op onderpresteren uitdrukken? Welke keuzes moet je maken bij het optellen van die scores per samenwerkingsverband? Met behulp van welke criteria heeft OCW bepaald wat de twee meest kansrijke scenario’s zijn? In hoofdstuk 3 tot en met 6 staan de gevolgen van de geselecteerde scenario’s voor de kenmerken van leerlingen in de doelgroep centraal en komen de stabiliteit van bedragen die samenwerkingsverbanden over de jaren heen zouden ontvangen, de herverdeeleffecten en regionale verschillen aan bod. Het laatste hoofdstuk vat de conclusies samen.