4. Ruimte in verandering

4.1 Omzetting van ecosysteemtypen tussen 2013 en 2020

Om inzicht te krijgen in de veranderingen van ecosystemen die hebben plaatsgevonden, is hieronder een verandermatrix weergegeven waarin de jaren 2013 en 2020 met elkaar vergeleken worden. Deze matrix laat zien welk landgebruik in 2013 (horizontale assen) plaatsvond, en waarin dat in 2020 was omgezet (verticale assen). Het deel landgebruik dat niet veranderd is tussen deze jaren staat normaliter op de diagonaal; vanwege de leesbaarheid is de diagonaal echter leeg gelaten. Onderstaande matrix geeft dus uitsluitend de omzettingen weer van het ene ecosysteemtype in het andere. Het meest opvallend is de grote uitwisseling tussen grasland en akkerbouw. Dit is echter het resultaat van normale vruchtwisseling, en is daardoor niet van verder belang hier.

De verticale assen laten zien welke van de ecosysteemtypen in 2020 toegenomen zijn door omzetting vanuit een ander ecosysteem. Daarbij valt de verticale as van wonen, werken en infrastructuur het meest op. Deze categorie is toegenomen ten koste van bijna alle andere ecosysteemtypen, met name grasland en akkerbouw, openbaar groen, open natuur en bos en in mindere mate water. Het overkoepelende beeld van omzetting naar deze categorie sluit aan bij de observatie van verlies van landbouwgrond en bos.

4.2 Ruimteclaims in de nabije toekomst

De Nederlandse bevolking groeit. De prognose van het aantal huishoudens laat zien dat er tussen 2020 en 2030 een toename verwacht wordt van iets meer dan 480.000 huishoudens (CBS, 2021). Deze huishoudens hebben behoefte aan ruimte; om te wonen en te werken, te recreëren en om (duurzame) energie, voedsel, schoon water en grondstoffen vandaan te betrekken.

Het PBL laat in diverse studies (PBL 2019a,b; PBL 2021) zien dat er grote onzekerheid bestaat in de prognoses voor het ruimtebeslag van de verschillende opgaven waar Nederland voor staat. PBL wijst er daarbij nadrukkelijk op dat de ordegrootte en haalbaarheid van de diverse ruimteclaims in grote mate afhankelijk zal zijn van de mate van meervoudig ruimtegebruik.

Veranderingen in landgebruik, in de omvang van ecosystemen en dientengevolge ook van de inrichting van het land en het landschap zijn al zeer lang gaande, maar zijn de laatste decennia in een stroomversnelling geraakt. Op dit moment liggen er verschillende potentiële en concrete ruimteclaims op tafel, die gezamenlijk een flinke impact kunnen hebben op de inrichting van het land. PBL noemt onder andere de bouwopgave, ruimte voor hernieuwbare energie, voor natuurontwikkeling en voor klimaatmitigerende maatregelen. In het rapport Grote opgaven in een beperkte ruimte schetst het Planbureau voor de Leefomgeving de complexiteit van de verschillende opgaven op alle beleidsniveaus. Ook de onzekerheden rondom de daadwerkelijk benodigde ruimte voor de diverse opgaven worden hierin toegelicht. Het rapport concludeert dat dat de natuurlijke randvoorwaarden van het bodem- en watersysteem centraal moeten staan bij de aanpak van deze maatschappelijke opgaven, en dat ruimtelijke keuzes noodzakelijk zullen zijn. Juist omdat veranderingen op zullen treden in de dagelijkse leefomgeving van mensen, is het cruciaal hen tijdig te informeren en te betrekken bij de voorgenomen plannen. Het is daarom van groot belang om tijdig een, zij het door de onzekerheden grove, inschatting van de omvang van die veranderingen te maken, zodat deze in de context van al geobserveerde veranderingen geplaatst kunnen worden. De ramingen⁵⁾ van het PBL lopen, indien deze optelbaar zouden zijn, op van 600 tot een maximum van 2900 km² ruimte die potentieel nodig is voor de genoemde opgaven.

Om een eerste indruk te krijgen van de ordegrootte van de veranderingen in de leefomgeving is hier een analyse gedaan naar de al gekwantificeerde ruimteclaims behorend bij de bouwopgave zoals per provincie gedefinieerd in (de Inventarisatie Plancapaciteit). Deze informatie is gecombineerd met de omvang van het oppervlak gebruikt voor wonen 2015, per provincie (CBS, 2018). Op basis van de gepubliceerde cijfers van het aantal woningen in 2015 (CBS, 2022) is vervolgens per provincie bepaald wat het gemiddelde areaal per wooneenheid bedroeg. Dit areaal is gebruikt om per provincie te schatten wat de omvang van de bouwopgave zou zijn, ervan uitgaande dat de nieuw te realiseren woningen eenzelfde ruimtebeslag hebben als dat tot 2015 het geval was. Deze (en andere onderliggende) aannames zijn niet geheel realistisch, de analyse moet dan ook gezien worden als een vingeroefening om een idee te krijgen van de ordegrootte van de ruimtelijke claim voor de bouwopgave. Zo is bijvoorbeeld de extra ruimte nodig voor parkeren, infrastructuur en werken niet meegenomen in deze schatting. Daarnaast is gekeken naar de verdere uitbreiding van het Natuur Netwerk Nederland (IPO en LNV (2021) rapportage), en de ruimteclaim vanuit de Bossenstrategie (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, 2020). Deze voorziet in de ontwikkeling van 37.000 ha nieuw bos, waarvan 19.000 ha buiten het NNN om gerealiseerd zal gaan worden.
De resultaten van deze analyse laten zien dat gemiddeld in heel Nederland het bebouwde gebied voor woningen met 9 procent toe zou nemen ten opzichte van het woonterrein in 2015. De verschillen tussen de provincies zijn groot; in Flevoland bedraagt de relatieve toename bijna 19 procent van de omvang van het woonterrein, in Utrecht 14 procent, terwijl dat in Drenthe en Limburg 2 procent is.

De vraag is echter, waar deze woningen gebouwd kunnen worden. Als we er voor deze analyse vanuit gaan dat nieuwe woningen uitsluitend op landbouwgrond gebouwd zouden worden, laat de analyse zien dat er in heel Nederland gemiddeld 1 procent van de landbouwgrond omgezet zou moeten worden om aan de bouwopgave⁶⁾ te voldoen, wederom met een grote spreiding naar provincies. In de provincie Utrecht bedraagt deze claim bijna 3 procent van het landbouwareaal, in de drie noordelijke provincies en Zeeland is dat 0,2 tot 0,3 procent.

De geplande uitbreiding van het NNN bedraagt tot 2027 nog 35.000 hectare. De Bossenstrategie, die voorziet in de aanplant van 37.000 ha bos, zal deels worden gecombineerd met de geplande uitbreiding van het NNN. Buiten het NNN zal 19.000 ha hiervan gerealiseerd worden. De toename van het gebied gebruikt voor de NNN en de Bossenstrategie telt op tot 540 km², de eerste schatting voor de bouw van woningen komt uit op ruim 200 km². De hiervoor benodigde ruimte is daarmee 3 maal groter dan de omzetting van agrarische grond (van 244 km²) die gerealiseerd werd tussen 2013 en 2020.

Deze inschatting is naar verwachting conservatief, omdat alleen de door beleid gekwantificeerde ruimteclaims meegenomen worden. De geschatte ruimteclaims van het PBL voor álle genoemde maatschappelijke opgaven laten zien dat de mogelijk omzetting van grond nog veel groter zou kunnen worden. Veel hangt hierbij af van de mate van meervoudig bodemgebruik.

4.3 Ruimteclaims en brede welvaart

Een groeiende bevolking leidt tot een groeiende groep potentiële gebruikers van ecosysteemdiensten. De beschikbare ruimte hiervoor staat echter onder druk. Als gevolg daarvan zal de groen-blauwe ruimte per inwoner naar verwachting verder afnemen, waardoor in nu al drukbezochte gebieden voor natuurrecreatie en natuurtoerisme de druk op de natuur verder zal toenemen. Hoewel de vraag naar ecosysteemdiensten zal toenemen, is het de vraag of het aanbod die vraag kan bijbenen. Bossen leveren per hectare het hoogste aandeel in bijna alle ecosysteemdiensten, voor zowel houtproductie als natuurrecreatie en toerisme, groene leefbaarheid, CO₂ opslag, fijnstofafvang en de regulatie van neerslag. Desondanks is het areaal bos in Nederland tussen 2013 en 2018 afgenomen. De aanplant van nieuw bos, zoals voorzien in de Bossenstrategie, heeft daarom potentieel grote impact op het toekomstige aanbod van ecosysteemdiensten, en daarmee ook op het behoud van op natuurlijk kapitaal gebaseerde brede welvaart. Tegelijkertijd neemt het areaal voor wonen en werken verder toe. Juist deze categorie van ecosystemen levert weinig ecosysteemdiensten, terwijl het aantal gebruikers van diensten in dit gebied zal toenemen.