6. Drie scenario’s: herverdeeleffecten en stabiliteit

Het CBS heeft in kaart gebracht hoe het budget in zes verschillende scenario’s (combinaties van verschillende doelgroepgroottes en drempels) verdeeld zou worden over pro-vestigingen en over het land. Uit deze zes scenario’s (zie vorige hoofdstuk voor de resultaten) heeft OCW drie scenario’s gekozen voor verder onderzoek. Meer specifiek heeft OCW besloten om voor een grote doelgroep (30 procent) te kiezen.²³⁾ De belangrijkste reden hiervoor is dat bij een kleine doelgroep (10 procent) de resultaten lieten zien dat er vrij sterke fluctuaties konden zijn. Vanuit methodologisch oogpunt is daarmee de kans op instabiliteit groter. Dit omdat het lastiger is voor vestigingen, indien er sprake is van een drempel, om voldoende leerlingen te hebben met een dermate grote kans op onderwijsachterstand om zo in aanmerking te komen voor budget. Wat daarbij ook meegewogen heeft is dat met een doelgroep van 10 procent het budget heel geconcentreerd ingezet wordt bij een relatief laag aandeel pro-vestigingen ten opzichte van de scenario’s met een doelgroep van 30 procent. Dit werd gezien de pro-doelgroep, waarbij de kans op onderwijsachterstand gemiddeld genomen groot is, niet wenselijk geacht door OCW. 

Voor deze drie scenario’s (alle drie met een doelgroep van 30 procent, maar met verschillende drempels: 0 procent, 12 procent en 20 procent) heeft het CBS aanvullend onderzoek uitgevoerd. Ten eerste is in kaart gebracht in welke mate er een herverdeling van het budget plaats zou vinden als gevolg van de vo-indicator (ten opzichte van de huidige indicator op basis van de apc-gebieden). Vervolgens is voor deze drie scenario’s in kaart gebracht wat de stabiliteit is van de budgetten die vestigingen toegewezen krijgen over de tijd heen. De resultaten van deze analyses staan beschreven in dit hoofdstuk. 

Net als bij eerdere analyses wordt ook voor de analyses in dit hoofdstuk gekeken naar pro-leerlingen die op 1 oktober 2020 ingeschreven stonden in het pro. 

6.1 Herverdeeleffecten 

Herverdeeleffecten wel of geen budget 

Op dit moment wordt het beschikbare budget om onderwijsachterstanden tegen te gaan in het pro verdeeld op basis van het percentage leerlingen dat in een apc-gebied woont. Indien een vestiging geen leerlingen heeft die in een apc-gebied wonen dan krijgt deze vestiging geen geld. In 2020 kreeg bijna 72 procent van de pro-vestigingen, met de huidige verdeelsleutel op basis van de apc-gebieden, geen budget om onderwijsachterstanden tegen te gaan. Met de nieuwe vo-indicator wordt het budget niet meer verdeeld op basis van het gebied waarin leerlingen wonen, maar wordt gekeken naar verschillende achtergrondkenmerken van deze leerlingen die samenhangen met de kans op onderwijsachterstand (zie hoofdstuk 2). Het idee hierachter is dat ook wanneer een leerling niet in een apc-gebied woont hij/zij wellicht wel (omgevings)kenmerken heeft die zorgen voor een relatief grote kans op onderwijsachterstand. Met de nieuwe indicator wordt hier wel rekening mee gehouden. 

Het CBS heeft in kaart gebracht in hoeverre er een herverdeling plaats zou vinden wanneer de nieuwe verdeelsleutel, de vo-indicator voor pro, ingezet zou worden om het budget te verdelen in plaats van de huidige verdeelsleutel, de apc-gebieden. Er zijn vier mogelijkheden:

• Een vestiging ontvangt geen budget op basis van de huidige verdeelsleutel/apc-gebieden en ook niet met de nieuwe vo-indicator.
• Een vestiging ontvangt geen budget op basis van de huidige verdeelsleutel/apc-gebieden, maar wel met de nieuwe vo-indicator.
• Een vestiging ontvangt wel budget op basis van de huidige verdeelsleutel/apc-gebieden, maar niet met de nieuwe vo-indicator.
• Een vestiging ontvangt wel budget op basis van de huidige verdeelsleutel/apc-gebieden en ook met de nieuwe vo-indicator.

In Tabel 6.1.1. staat weergegeven hoe vaak bovenstaande opties daadwerkelijk voorkomen om op deze manier inzicht te krijgen in de mate van herverdeling als gevolg van de nieuwe indicator. 

Zoals in bovenstaande tabel duidelijk wordt, vindt er een vrij sterke herverdeling plaats indien het beschikbare budget verdeeld zou worden door middel van de nieuwe vo-indicator in plaats van op basis van de apc-gebieden. De herverdeling wat betreft het wel of geen budget krijgen is het sterkst indien er geen drempel is. Indien er geen drempel is (en een doelgroep van 30 procent) dan krijgt 72 procent van de vestigingen wel budget indien dit verdeeld wordt op basis van de vo-indicator terwijl zij geen budget ontvingen op basis van de apc-gebieden. Hoe hoger de drempel hoe minder sterk de herverdeeleffecten. Bij een drempel van 20 procent geldt dat voor ongeveer een kwart van de vestigingen (bij een doelgroep van 30 procent) zij zowel met de oude als met de nieuwe verdeelsleutel geen budget zou ontvangen. Er zijn vrijwel geen pro-vestigingen die wel budget ontvingen (op basis van de apc-gebieden), maar die dit niet zouden krijgen bij de vo-indicator. Dit geldt voor alle scenario’s (enkel bij een drempel van 20 procent is er één vestiging waar dit wel voor geldt). 

Herverdeeleffecten hoogte van het budget 

In de vorige paragraaf is weergegeven of vestigingen al dan niet budget ontvangen op basis van de apc-gebieden en op basis van de vo-indicator. In deze paragraaf wordt de herverdeling verder in kaart gebracht door te kijken naar de bedragen die vestigingen ontvangen. Gaan vestigingen er wat betreft budget op vooruit of achteruit als gevolg van de (potentiële) nieuwe verdeelsleutel? Deze herverdeling wat betreft budget wordt op twee manieren in kaart gebracht in dit onderzoek:

1. Het effect van de nieuwe herverdeelsleutel. Het idee achter voorliggend rapport is om inzicht te geven in wat het effect is van een nieuwe verdeelsleutel ten opzichte van de huidige verdeelsleutel. Daarom wordt gekeken naar hoe het budget verdeeld zou worden over vestigingen op basis van de vo-indicator en hoe het budget verdeeld zou worden op basis van de apc-gebieden. Voor deze vergelijking wordt in beide gevallen (vo-indicator en apc-gebieden), net als bij eerdere analyses, gerekend met een budget van 14 miljoen euro. Zoals aangegeven was dit op het moment dat dit onderzoek uitgevoerd werd het meest waarschijnlijke budget dat in de toekomst beschikbaar zou zijn om onderwijsachterstanden in het pro tegen te gaan. Door hetzelfde budget op basis van de apc-gebieden te verdelen én op basis van de vo-indicator kan goed het (herverdeel)effect van de nieuwe verdeelsleutel in kaart gebracht worden. 
2. Het effect van de nieuwe situatie. OCW heeft besloten om meer budget beschikbaar te stellen om onderwijsachterstanden tegen te gaan. Op het moment dat dit onderzoek uitgevoerd werd was het idee om het budget voor pro te verhogen van ongeveer 5 miljoen euro naar 14 miljoen euro. Dit betekent dat pro-vestigingen mogelijk niet alleen te maken krijgen met een nieuwe verdeelsleutel, maar tegelijkertijd ook met een verhoging van het totale beschikbare budget. Daarom is in dit onderzoek niet alleen gekeken naar het effect van de nieuwe verdeelsleutel bij hetzelfde budget (zie vergelijking 1), maar zijn de analyses nogmaals uitgevoerd waarbij rekening gehouden wordt met deze verhoging van het budget. Meer specifiek wordt gekeken naar het budget dat vestigingen ontvangen in de oude situatie (op basis van apc-gebieden en met een totaal beschikbaar budget van 5 miljoen euro) en in de nieuwe situatie (op basis van de vo-indicator en met een totaal beschikbaar budget van 14 miljoen euro). 

De eerste vergelijking is meer een theoretische vergelijking (effect van nieuwe verdeelsleutel) en de tweede vergelijking gaat in op wat deze veranderingen (nieuwe verdeelsleutel en verhoogd bedrag) daadwerkelijk kunnen betekenen voor de vestigingen in de praktijk. In Tabel 6.1.2. staat weergegeven of vestigingen er wat betreft budget op achteruit gaan, gelijk blijven of op vooruit gaan. Dit is weergegeven voor alle drie de scenario’s (alle drie met een doelgroep van 30 procent, maar met verschillende drempels) én voor de verschillende vergelijkingen (effect nieuwe verdeelsleutel en effect nieuwe verdeelsleutel inclusief verhoging van het budget). 

Indien naar het effect van de nieuwe verdeelsleutel gekeken wordt (vergelijking 1), is te zien dat hoe hoger de drempel hoe minder vestigingen er zijn die er wat betreft budget op vooruit gaan. Zo krijgt 72 procent van de vestigingen meer budget door middel van de vo-indicator dan op basis van de apc-gebieden indien er geen drempel is. Bij een drempel van 12 procent is dit tweederde van de vestigingen en bij een drempel van 20 procent is dit minder dan de helft van de vestigingen. In alle drie de scenario’s krijgt ongeveer 26-28 procent van de vestigingen minder budget als gevolg van de nieuwe verdeelsleutel. Rekening houdend met de verhoging van het budget (vergelijking 2) is dit, logischerwijs, voor minder vestigingen het geval. Voor alle scenario’s geldt dat minder dan 5 procent van de vestigingen in de nieuwe situatie minder geld ontvangt. 

In bovenstaande tabel staat enkel weergegeven of vestigingen er al dan niet op vooruitgaan wat betreft budget (of gelijk blijven). In onderstaande grafieken wordt in meer detail in kaart gebracht hoe hoog het bedrag is dat vestigingen erop achteruit of vooruit gaan als gevolg van de nieuwe verdeelsleutel. In Figuur 6.1.3. staat dit weergegeven voor de eerste vergelijking (effect nieuwe verdeelsleutel) en in Figuur 6.1.4. voor de tweede vergelijking (nieuwe verdeelsleutel inclusief verhoging van het budget).

Op hoofdlijnen is hier uiteraard hetzelfde beeld te zien als in Tabel 6.1.2.: indien er geen drempel is gaan er meer vestigingen op vooruit wat betreft budget dan indien er wel een drempel is. Wel is het zo dat van alle vestigingen die erop vooruit gaan bij een drempel van 20 procent relatief veel vestigingen er ook een hoger bedrag op vooruit gaan. Of andersom geformuleerd: indien er geen drempel is gaan meer vestigingen erop vooruit dan indien er wel een drempel is, maar veel vestigingen gaan er voor een relatief laag bedrag op vooruit (minder dan 50 duizend euro). 

Zoals in Tabel 6.1.2. en Grafiek 6.1.4. duidelijk wordt, zijn er relatief weinig vestigingen die erop achteruit gaan in de (verwachte) nieuwe situatie (vo-indicator met verhoogd bedrag). In alle drie de scenario’s gaan minder dan 10 vestigingen/minder dan 5 procent van de pro-vestigingen erop achteruit. Ook geldt voor alle scenario’s dat de vestigingen die erop achteruit gaan in de nieuwe situatie er een relatief laag bedrag op achteruit gaan (minder dan 50 duizend euro). 

6.2 Stabiliteit

Naast herverdeeleffecten is van de drie gekozen scenario’s ook de stabiliteit in kaart gebracht: Leidt het toepassen van de nieuwe verdeelsleutel tot grote verschuivingen in de toegekende budgetten over de jaren heen? De stabiliteit van achterstandsbudgetten over de jaren heen is één van de criteria waar een geschikte verdeelsleutel voor OCW aan moet voldoen. 

Zoals eerder aangegeven zijn bovenstaande analyses gebaseerd op leerlingen die op 1 oktober 2020 in het pro ingeschreven stonden. Om de stabiliteit in kaart te brengen zijn eerst de onderwijsscores berekend voor pro-leerlingen die op 1 oktober 2019 ingeschreven stonden in het vo. Vervolgens zijn achterstandsscores berekend op basis van de drie gekozen aggregatieformules (doelgroep van 30 procent met drempel van 0, 12 en 20 procent). Op basis van deze achterstandsscores zijn daarna de budgetten per vestiging berekend.²⁴⁾ Tenslotte is onderzocht in hoeverre deze budgetten stabiel zijn over de tijd heen.²⁵⁾ Met andere woorden in hoeverre zijn de budgetten voor een vestiging in het ene jaar (2019) vergelijkbaar met de budgetten in een ander jaar indien deze verdeeld worden op basis van de vo-indicator (2020)?

In de volgende figuren is de stabiliteit van de budgetten om onderwijsachterstanden tegen te gaan voor verschillende jaren visueel weergegeven (in Figuur 6.2.1. voor een drempel van 0 procent, in Figuur 6.2.2. voor een drempel van 12 procent, en in Figuur 6.2.3. voor een drempel van 20 procent). 

6.2.1 Stabiliteit voor scenario met doelgroep 30% en drempel 0%

6.2.2 Stabiliteit voor scenario met doelgroep 30% en drempel 12%

6.2.3 Stabiliteit voor scenario met doelgroep 30% en drempel 20%

Zoals in deze figuren te zien is, liggen de bedragen voor het grootste gedeelte op of dichtbij de diagonale lijn. Dit betekent dat de bedragen in 2019 vergelijkbaar zijn met de bedragen in 2020 (indien ze exact op de lijn liggen, zijn de bedragen in beide jaren exact hetzelfde).

Een correlatiecoëfficiënt is een manier om bovenstaande visualisaties in één cijfer samen te vatten. Indien er totaal geen samenhang is tussen de bedragen in 2019 en 2020 is de correlatiecoëfficiënt 0 (in een grafiek zouden de punten dan totaal verspreid zijn). Dit zou betekenen dat de bedragen in 2019 totaal anders zijn dan in 2020. Dit is uiteraard onwenselijk voor vestigingen aangezien zij dan totaal geen idee hebben welk budget zij in een bepaald jaar kunnen verwachten om onderwijsachterstanden tegen te gaan. Indien de bedragen in beide jaren exact hetzelfde zouden zijn dan zou de correlatiecoëfficiënt 1 zijn (in bovenstaande grafieken zouden alle punten dan exact op de diagonale lijn liggen). Het is niet te verwachten dat de correlatiecoëfficiënt exact 1 is (dat de bedragen in beide jaren voor alle vestigingen exact hetzelfde zijn). Dit omdat vestigingen jaarlijks (deels) een nieuwe populatie leerlingen krijgen. Er zijn namelijk leerlingen die nieuw komen op de vestiging (bijvoorbeeld eerstejaars-leerlingen) en leerlingen die weg gaan (bijvoorbeeld omdat zij alle leerjaren doorlopen hebben of verhuizen). Met andere woorden de samenstelling van de leerlingenpopulatie op vestigingen kan van jaar op jaar verschillen (zowel wat betreft aandeel doelgroepleerlingen als wat betreft de mate van de kans op onderwijsachterstand). Hierdoor kunnen ook de onderwijsscores van de leerlingenpopulatie en dus de achterstandsscores van vestigingen veranderen. 

In onderstaande tabel staan de correlatiecoëfficiënten tussen de bedragen weergegeven voor de verschillende scenario’s. Om nog meer zicht te krijgen op de stabiliteit zijn de correlaties niet alleen voor 2019-2020 berekend, maar ook voor 2018-2019 en 2017-2018. Zoals duidelijk wordt in deze tabel zijn de correlatiecoëfficiënten zeer hoog (>0,98). Dit betekent dat voor de meeste vestigingen geldt dat de bedragen die zij ontvangen in het ene jaar sterk lijken op de bedragen die zij in het andere jaar ontvangen. Met andere woorden de bedragen die verdeeld worden op basis van de vo-indicator zijn stabiel. Dit geldt voor alle drie de drempelscenario’s. Ook geldt dit voor alle onderzochte jaren.