5. Zes scenario’s: verdeling budget en regionale spreiding

Er zijn dus meerdere beleidskeuzes die gemaakt moeten worden om de onderwijsscores op leerlingniveau op te kunnen tellen tot achterstandsscores op vestigingsniveau: 

1. de omvang van de doelgroep
2. het gewicht van de doelgroepleerlingen
3. de drempel voor scholen/vestigingen

Zoals in het vorige hoofdstuk beschreven, wordt voor niet pro-leerlingen in het vo gewerkt met een grens van 15 procent om de doelgroep af te bakenen. Dit is hetzelfde als de grenswaarde die in het po gebruikt wordt. Zoals in het vorige hoofdstuk is beschreven ligt deze grens bij pro duidelijk in de piek en is de exacte onderwijsscore die bij deze grens hoort bij pro lager dan bij de rest van het vo. Op basis van deze analyses heeft OCW gevraagd om door te rekenen wat het effect is van een grenswaarde van 10 procent en van 30 procent voor afbakening van de doelgroep (dit is aan het begin en richting het einde van de piek van leerlingen). Een grenswaarde van 30 procent is een stuk hoger dan bij de rest van het vo (15 procent). Het aantal leerlingen op pro dat een relatief grote kans heeft op onderwijsachterstand is ook groter. Zo ligt de onderwijsscore die bij pro hoort bij de grens van 30 procent onder de 0 terwijl deze grens voor overige vo-leerlingen correspondeert met een onderwijsscore boven de 0 (zie ook paragraaf 4.3.). Voor keuze 2 -gewicht van de doelgroepleerling- is besloten om, net als in het po en de rest van het vo, leerlingen met een grotere kans op onderwijsachterstand zwaarder mee te laten tellen bij het berekenen van de achterstandsscores. Er wordt dus niet enkel gekeken of een bepaalde vestiging doelgroepleerlingen heeft, maar er wordt ook gekeken naar hoe sterk de kans op onderwijsachterstand bij deze leerlingen is. Wat betreft drempelwaarde (hoe groot moet het aandeel doelgroepleerlingen op een vestiging zijn om geld te krijgen?) heeft OCW gevraagd de volgende 3 waardes door te rekenen: 0 procent (geen drempel/minimum aandeel doelgroepleerlingen dat een vestiging moet hebben alvorens budget toegekend wordt), 12 procent (hetzelfde als bij het po en de rest van het vo) en 20 procent (een hogere drempel vanuit de gedachte dat een vo-indicator gebruikt wordt om het beschikbare budget gerichter in te zetten en dat het zo terecht komt bij vestigingen met relatief veel doelgroepleerlingen).²¹⁾ Samenvattend is het CBS gevraagd de volgende zes scenario’s te onderzoeken (die een combinatie zijn van de omvang van de doelgroep en de drempel): 

Voor alle zes de scenario’s is het volgende onderzocht:

• Hoe wordt het budget verdeeld? Met andere woorden hoeveel vestigingen ontvangen budget en wat zijn de bedragen die vestigingen krijgen? 
• Wat is per scenario de geografische spreiding van de verdeling van het budget? 

Voor de analyses in dit hoofdstuk is gekeken naar de leerlingen die op 1 oktober 2020 ingeschreven stonden in het pro. Als beschikbaar budget is gerekend met 14 miljoen euro. OCW heeft aangegeven dat dit op het moment dat dit onderzoek uitgevoerd werd het meest waarschijnlijke budget is dat in de toekomst beschikbaar zal zijn om kansengelijkheid in het pro te bevorderen. De exacte bedragen die vestigingen ontvangen zullen anders zijn indien (toch) een ander budget ter beschikking gesteld wordt. Het globale beeld wat betreft verschillen tussen scenario’s (zoals weergegeven in dit onderzoek) zal hierdoor niet veranderen. 

5.1 Verdeling doelgroepleerlingen

Zoals in hoofdstuk 2 is aangegeven is eerst voor alle leerlingen de onderwijsscore berekend. Dit is een schatting van de kans op onderwijsachterstand (de mate waarin leerlingen het minder goed doen op school vanwege hun omgevingskenmerken dan op basis van hun intelligentie zou kunnen worden verwacht).

De eerste beleidskeuze (zie hierboven) is de vraag welke leerlingen als doelgroepleerling aangemerkt worden. Er worden twee verschillende omvangen van de doelgroep onderzocht: een doelgroep waarin de leerlingen met de laagste 10 procent van de onderwijsscores van alle pro-leerlingen in de categorie doelgroepleerling vallen en een doelgroep waarbij een grenswaarde van 30 procent gehanteerd wordt. Concreet betekent dit, zoals zichtbaar is in Tabel 5.1.1., dat bij een doelgroep van 10 procent bijna 3 duizend pro-leerlingen als doelgroepleerling aangemerkt worden. Bij een grenswaarde van 30 procent vallen meer dan 9 duizend pro-leerlingen in de doelgroep.²²⁾

Indien geen drempel gehanteerd wordt bij het berekenen van de achterstandsscores per vestiging wordt gekeken naar het aantal doelgroepleerlingen per vestiging. Het totaal aantal doelgroepleerlingen op een vestiging (en de mate van hun onderwijsachterstand) bepaalt de achterstandsscore. Als er wel een drempel gehanteerd wordt betekent dit dat er een minimaal aandeel doelgroepleerlingen op een vestiging moet zijn (ten opzichte van het totaal aantal leerlingen op de vestiging) alvorens budget toegekend wordt aan de vestiging. Hoe hoger de drempel, hoe hoger dit aandeel doelgroepleerlingen moet zijn en dus hoe minder doelgroepleerlingen er zijn die op een vestiging zitten die de drempel haalt en in aanmerking komt voor budget om onderwijsachterstanden tegen te gaan (zie ook bovenstaande tabel). 

Het effect van het invoeren van een drempel is sterker bij een kleine doelgroep dan bij een grotere doelgroep (zie tabel 5.1.1.). Dit komt omdat bij een kleine doelgroep alleen de leerlingen met een relatief veel grotere kans op onderwijsachterstand meegerekend worden. De kans dat de drempel gehaald wordt, dat minimaal 12 of 20 procent van de leerlingen op een vestiging een dermate grote kans op onderwijsachterstand heeft, is minder groot. Bij een grotere doelgroep is het relatief makkelijk voor een vestiging om de drempel te halen omdat meer leerlingen in de doelgroep vallen. 

5.2 Verdeling budget

Verdeling budget over vestigingen

In bovenstaande paragraaf is gekeken naar hoeveel doelgroepleerlingen er zijn en hoeveel van deze leerlingen al dan niet op een vestiging zitten die de drempel halen (in de verschillende scenario’s). In deze paragraaf wordt, per scenario, gekeken naar het aantal vestigingen dat al dan niet in aanmerking komt voor budget om onderwijsachterstanden tegen te gaan. In tabel 5.2.1. is weergegeven hoe het beschikbare budget verdeeld zou worden over de pro-vestigingen bij de verschillende scenario’s (in absolute aantallen en percentages). In totaal zijn er in dit onderzoek 174 pro-vestigingen. 

Indien er geen drempel is (dus een drempel van 0 procent) is er geen minimaal aandeel doelgroepleerlingen dat een vestiging moet hebben om in aanmerking te komen voor budget. Bij een brede doelgroep (30 procent) krijgen dan ook alle pro-vestigingen geld om onderwijsachterstanden tegen te gaan. Bij een kleine doelgroep (10 procent) is er een aantal vestigingen die ook indien er geen drempel is geen budget toegewezen zou krijgen. Dit komt omdat er op deze vestigingen geen leerlingen zijn die in de doelgroep vallen (er zijn op deze vestigingen geen leerlingen met een dermate grote kans op onderwijsachterstand). In het algemeen geldt dat hoe hoger de drempel hoe minder vestigingen geld ontvangen. Ook hier is zichtbaar dat het effect van de drempel bij een kleine doelgroep (10 procent) beduidend groter is dan bij een grote doelgroep (30 procent) aangezien het bij een kleine doelgroep veel lastiger is om de drempel te halen. De kans is veel kleiner dat een bepaalde vestiging een minimaal aandeel leerlingen heeft met een dermate grote kans op onderwijsachterstand. Zo zou bij een drempel van 20 procent 7 procent van de vestigingen geld ontvangen bij een kleine doelgroep terwijl bij een grote doelgroep bijna driekwart van de vestigingen geld zou ontvangen bij een drempel van 20 procent. 

Verdeling budget in bedragen

In de vorige paragraaf is aangegeven hoeveel vestigingen geld ontvangen per scenario. In deze paragraaf staat meer informatie gegeven over welke bedragen de vestigingen ontvangen. In Tabel 5.2.2. staat per scenario weergegeven welk percentage van de 174 pro-vestigingen welk bedrag zou krijgen.

In het algemeen geldt dat hoe hoger de drempel hoe minder vestigingen geld krijgen en hoe hoger de bedragen die vestigingen ontvangen. Dit komt omdat het beschikbare budget over minder vestigingen verdeeld hoeft te worden. Of anders geformuleerd: bij een lagere drempel krijgen meer vestigingen geld, maar het bedrag per vestiging (indien zij in aanmerking komen voor financiering) is lager (want hetzelfde budget moet over meer vestigingen verdeeld worden). In de tabel is bijvoorbeeld te zien dat indien er geen drempel is vrijwel alle vestigingen geld ontvangen (zowel bij een kleine als een bredere doelgroep). De meerderheid van de vestigingen ontvangt dan echter een bedrag tot 100 duizend euro. Bij een drempel van 20 procent zijn de bedragen die vestigingen ontvangen (wanneer zij budget ontvangen) hoger. Dit geldt zeker indien de doelgroep klein is: veel vestigingen ontvangen dan geen budget bij een drempel van 20 procent, maar vestigingen die budget ontvangen krijgen dan relatief vaak een bedrag van 500 duizend of meer (het totale budget wordt dan namelijk verdeeld over een veel kleiner aantal vestigingen).  

5.3 Geografische spreiding

Op verzoek van OCW is ook onderzocht hoe het beschikbare budget om onderwijsachterstanden tegen te gaan verdeeld zou worden over het land bij de verschillende scenario’s. In onderstaande figuren staat dit visueel weergegeven. Hiervoor is gekeken naar het totale bedrag dat een bepaalde gemeente zou ontvangen in een bepaald scenario en is dit gedeeld door het totaal aantal leerlingen dat pro volgt in deze gemeente. De bedragen in onderstaande figuren tonen dus het gemiddelde bedrag per pro-leerling (per gemeente en per scenario).