1. Inleiding

Om onderwijsachterstanden in het voortgezet onderwijs (vo) te verminderen kent het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) extra middelen toe aan scholen onder de ‘Regeling Leerplusarrangement vo’. In de huidige regeling wordt het beschikbare budget verdeeld op basis van het percentage leerlingen per vestiging dat in een armoedeprobleemcumulatie-gebied (apc-gebied)¹⁾ woont. OCW is op zoek naar een beter criterium voor deze verdeling. Meer specifiek is de vraag of het mogelijk is om een indicator te ontwikkelen die rekening houdt met de kenmerken van leerlingen zelf (met betrekking tot hun kans op onderwijsachterstand) in plaats van het gebied waarin zij wonen.

Eerder heeft het CBS op verzoek van OCW een indicator ontwikkeld voor het primair onderwijs (po).²⁾ Uit dat onderzoek bleek dat onderwijsachterstanden bij leerlingen het best verklaard konden worden door een combinatie van het opleidingsniveau van beide ouders, de herkomst van de ouders, de verblijfsduur van de moeder in Nederland, of de ouders een schuldsaneringstraject doorlopen en het gemiddeld opleidingsniveau van alle moeders op de school. Middelen ter bestrijding van onderwijsachterstanden in het po worden inmiddels door OCW verdeeld op basis van de door het CBS ontwikkelde indicator.³⁾

Op verzoek van OCW heeft het CBS verkend in hoeverre de po-indicator ook toepasbaar is als indicator voor onderwijsachterstanden in het vo. Uit die verkenning bleek dat met enkele aanpassingen het mogelijk was een geschikte vo-indicator te ontwikkelen. Deze vo-indicator is inmiddels aangenomen door OCW. Met de gekozen indicator kunnen voor leerlingen in het vo zogenoemde onderwijsscores berekend worden die een indicatie geven van hun verwachte onderwijsachterstand.

OCW heeft besloten het praktijkonderwijs (pro) apart te financieren als het gaat om de verdeling van het budget om onderwijsachterstanden tegen te gaan.⁴⁾ De reden hiervoor is een door OCW gewenste verdeling van het beschikbare budget over de verschillende onderwijsniveaus. OCW bekostigt niet op het niveau van leerlingen, maar op het niveau van vestigingen.⁵⁾ De onderwijsscores van leerlingen moeten dus per vestiging worden opgeteld tot een zogenoemde achterstandsscore. Op basis van deze achterstandsscores kan dan het beschikbare budget verdeeld worden over de vestigingen in het pro. De stap om van onderwijsscores op leerlingniveau naar achterstandsscores op vestigingsniveau te gaan wordt aggregeren genoemd. Er zijn meerdere keuzes die gemaakt moeten worden om te bepalen hoe de onderwijsscores geaggregeerd moeten worden naar achterstandsscores. Zo moet bepaald worden welke leerlingen tot de doelgroep behoren (met andere woorden: hoe groot moet de kans op onderwijsachterstand relatief zijn?). Hoeveel draagt ieder van deze doelgroepleerlingen bij aan de achterstandsscore (allemaal gelijk of tellen leerlingen met een grotere kans op onderwijsachterstand zwaarder mee)? En, is het wenselijk om een drempel in te bouwen per vestiging om versnippering van het beschikbare budget te voorkomen (met andere woorden: moet een vestiging een minimaal aandeel doelgroepleerlingen hebben om budget te ontvangen)? Het effect van de verschillende keuzes op de verdeling van het budget binnen het pro is door het CBS cijfermatig in kaart gebracht en wordt beschreven in dit onderzoeksrapport.

Het CBS heeft in een eerste stap voor zes, door OCW opgestelde, scenario’s (instellingen voor de aggregatieformule/combinatie van keuzes op bovengenoemde vragen) in kaart gebracht hoe het budget verdeeld zou worden over de pro-vestigingen en de regionale spreiding per scenario in kaart gebracht. Uit deze zes scenario’s zijn, op basis van de resultaten, drie scenario’s gekozen door OCW.⁶⁾ Van deze drie scenario’s is vervolgens in kaart gebracht wat de herverdeeleffecten zijn (van de nieuwe bekostigingsmethode met de vo-indicator ten opzichte van de huidige methode op basis van de apc-gebieden) en wat de stabiliteit is van de achterstandsscores over de tijd heen. Op basis van deze analyses zal OCW één aggregatieformule kiezen. Deze zal in de toekomst gebruikt worden om de onderwijsscores op leerlingniveau op te tellen tot achterstandsscores op vestigingsniveau, op basis waarvan het beschikbare budget verdeeld kan worden. Het streven van OCW is om deze nieuwe methode in 2024 te implementeren.

OCW streeft ernaar dat er binnen het veld zo veel mogelijk steun is voor een nieuw verdeelmodel en dat kennis en kunde uit de praktijk meegenomen worden in het onderzoeksproces. Daarom is toen OCW de keuze gemaakt heeft om pro apart te financieren een expertgroep ingesteld die op verschillende momenten gevraagd is om advies en input.⁷⁾ Meer specifiek zijn de resultaten voorgelegd aan deze expertgroep op het moment dat er uit de zes startscenario’s drie scenario’s gekozen moesten worden voor aanvullende analyses rondom herverdeeleffecten en stabiliteit. Tevens is de expertgroep om advies gevraagd op het moment dat er uit deze drie scenario’s één voorkeursscenario gekozen moest worden. Zie bijlage 1 voor de samenstelling van deze expertgroep.

In dit rapport wordt eerst kort teruggeblikt op de ontwikkeling en de werking van de vo-indicator om de kans op onderwijsachterstand op leerlingniveau te berekenen (hoofdstuk 2). Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 in kaart gebracht in hoeverre het mogelijk is om de vo-indicator ook in te zetten voor het pro afzonderlijk. In hoofdstuk 4 wordt meer informatie gegeven over de verschillende opties om van een onderwijsscore op leerlingniveau te komen tot achterstandsscores op vestigingsniveau (de aggregatieformule). In hoofdstuk 5 wordt voor de zes scenario’s beschreven wat de gevolgen zijn wat betreft verdeling van het budget en regionale spreiding. In het hoofdstuk daarna, hoofdstuk 6, wordt voor drie van de zes scenario’s beschreven wat de herverdeeleffecten zijn en wordt inzicht gegeven in de stabiliteit van de achterstandsscores over de tijd heen. Het rapport wordt afgesloten met een samenvatting in hoofdstuk 7.

¹⁾ Hier vind je een verdere uitleg over apc-gebieden en de meest recente cijfers (er komt geen nieuwe update van deze cijfers).
²⁾ Indien in dit rapport over primair onderwijs wordt gesproken, wordt het “reguliere” basisonderwijs bedoeld en niet het speciaal onderwijs (so), het speciaal basisonderwijs (sbo) en het voorgezet speciaal onderwijs (vso).
³⁾ Het CBS heeft een dergelijke indicator ook ontwikkeld voor het leerwegondersteunend onderwijs. Zie het verkennend onderzoek en het onderzoek naar de aggregatieformule.
⁴⁾ Zie de Kamerbrief over kansengelijkheid.
⁵⁾ In het po wordt het budget over scholen verdeeld. In het vo kunnen scholen meerdere vestigingen hebben die een ander onderwijsniveau aanbieden. In het vo wordt het budget daarom over vestigingen verdeeld (in plaats van over scholen).
⁶⁾ Het uitgangspunt van het publicatiebeleid van het CBS is dat onderzoeksuitkomsten aan iedereen op hetzelfde moment beschikbaar te stellen. Aan de opdrachtgever kan voorinzage onder embargo worden verleend. In sommige gevallen kan van dit standaard beleid afgeweken worden en kunnen tussentijdse onderzoeksresultaten gedeeld worden. Bijvoorbeeld als er in het belang van het onderzoek een externe expertgroep is zoals in dit onderzoek het geval is. Meer informatie over het publicatiebeleid en bijvoorbeeld embargotermijnen is hier te vinden.
⁷⁾ Deze expertgroep is niet de begeleidingscommissie die betrokken is geweest bij de keuzes voor de vo-indicator voor leerlingen die geen pro volgen en de keuze om pro apart te financieren. Zie Bijlage 1 van het rapport over de vo-indicator voor de samenstelling van die begeleidingscommissie.