2. Gedupeerdengroep

In Nederland kunnen ouders kinderopvangtoeslag aanvragen bij de Belastingdienst/Toeslagen. Dit is een tegemoetkoming in de kosten van geregistreerde kinderopvang. Er zijn meerdere voorwaarden voor het ontvangen van een dergelijke toeslag.⁵⁾ Zo moet een persoon en een eventuele partner werken, een opleiding of inburgeringscursus volgen of in een traject naar werk zitten. Ook moeten de aanvrager en het kind waar toeslag voor wordt aangevraagd op hetzelfde adres staan ingeschreven bij de gemeente.⁶⁾ Tot slot bestaat er een verplichte eigen bijdrage. Een deel van de kosten van de opvang moet dus door de aanvrager zelf betaald worden. Het kan voorkomen dat een aanvrager te veel kinderopvangtoeslag ontvangen heeft. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren als het inkomen of de huishoudsituatie van een aanvrager verandert.⁷⁾ Het te veel uitgekeerde bedrag aan kinderopvangtoeslag wordt dan teruggevorderd door de Belastingdienst/Toeslagen.

De Belastingdienst/Toeslagen controleert de aangevraagde en verstrekte kinderopvangtoeslagen met het doel om vast te stellen of een aanvrager recht heeft op kinderopvangtoeslag en het juiste bedrag heeft ontvangen. Door de processen en werkwijzen waar de Belastingdienst/Toeslagen in het verleden mee gewerkt heeft om fraude bij kinderopvangtoeslagen op te sporen, zijn er aanvragers onterecht als fraudeur aangemerkt. Ook de afhandeling van frauderisicosignalen was onzorgvuldig en soms niet rechtmatig.⁸⁾  Er is gewerkt met een ‘alles-of-niets’-benadering waarbij bij het vaststellen van onvolkomenheden (zoals een niet volledig betaalde eigen bijdrage of een ontbrekende handtekening) de toeslag voor het hele jaar teruggevorderd werd bij de ouders, met een ‘80/20’-benadering waardoor er een groepsgewijze aanpak was en onschuldige ouders aan intensieve controles bloot konden komen te staan en met een ‘opzet/grove schuld’-benadering waardoor geen passende persoonlijke betalingsregelingen werden getroffen.⁹⁾ Deze aanvragers kregen te maken met een streng terugvorderingsbeleid wat grote financiële gevolgen kon hebben voor de aanvrager en hand in hand kon gaan met onzekerheid over de toeslagen en terugvorderingen. Dit wordt aangeduid als de toeslagenaffaire.¹⁰⁾ Deze problematiek heeft vanaf ongeveer 2004 gespeeld.

Mogelijke gedupeerden van de toeslagenaffaire kunnen zich melden bij de Belastingdienst. In 2020 is de Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (UHT) opgericht om te herstellen wat in het verleden niet goed gegaan is. UHT heeft aan het CBS een bestand geleverd met daarin personen die op 1 juli 2022 bij UHT geregistreerd stonden als gedupeerde. De privacy van de gedupeerden is hierbij gewaarborgd. Zie bijlage 2 voor meer informatie over hoe het CBS in dit onderzoek (en in overige onderzoeken) omgaat met privacy. Het bestand dat UHT geleverd heeft is de basis van dit onderzoek. In dit bestand zitten meer dan 25 duizend vastgesteld gedupeerden. Een ouder/aanvrager zit in dit bestand wanneer deze een formele beschikking van de Belastingdienst heeft ontvangen waarin meegedeeld wordt dat hij/zij gedupeerde is en/of een bedrag van 30 duizend euro heeft ontvangen. In december 2020 heeft het kabinet besloten dat alle gedupeerde ouders 30 duizend euro moeten krijgen. Dit wordt aangeduid als de Cathuisregeling Kinderopvangtoeslag. Personen komen in aanmerking voor dit bedrag als zij aan een aantal voorwaarden voldoen:

• ze hebben zich gemeld als gedupeerde
• de kinderopvangtoeslag is tussen 2005 en 2019 onterecht stopgezet of iemand heeft in die periode onterecht kinderopvangtoeslag terug moeten betalen
• er een bedrag van minimaal 1 500 euro mee gemoeid was.¹¹⁾

Op basis van een integrale behandeling van de dossiers van de gedupeerden onderzoekt UHT wat wanneer exact is misgegaan met de kinderopvangtoeslag. UHT werkt bij de integrale behandeling van dossiers in principe op basis van volgorde van aanmelden.¹²⁾ Van de 25 duizend gedupeerden die in het bestand zitten dat UHT geleverd heeft aan het CBS, is bij ongeveer 7,5 duizend gedupeerden sprake geweest van een integrale behandeling.¹³⁾ Van de integraal behandelde gedupeerden is een datum bekend waarop een correctie met betrekking tot kinderopvangtoeslag is doorgevoerd bij de Belastingdienst/Toeslagen waarvan na integrale behandeling blijkt dat deze onterecht is geweest. Deze datum is na integrale behandeling handmatig aan het dossier toegevoegd en geeft een indicatie vanaf wanneer de gedupeerdheid is gestart.¹⁴⁾ Deze datum is niet beschikbaar voor gedupeerden waarbij (nog) geen integrale behandeling heeft plaatsgevonden. De enige datum die voor deze groep gedupeerden bekend is, is de datum van de eerste invordering met betrekking tot kinderopvangtoeslag in het systeem van de Belastingdienst/Toeslagen. Zonder integrale behandeling van de dossiers is echter niet te zeggen of deze datum betrekking heeft op een onterechte terugvordering (en dus de toeslagenaffaire) of op een terechte correctie omdat bijvoorbeeld het inkomen of de huishoudsituatie van de aanvrager veranderd is.¹⁵⁾ Voor gedupeerden van wie de dossiers niet integraal behandeld zijn, is daarom geen goede informatie beschikbaar over het moment waarop de gedupeerdheid ontstaan is. In het voorliggend onderzoek is de hoofdvraag of ouders die slachtoffer zijn geworden van de toeslagenaffaire hierna vaker te maken hebben gekregen met een kinderbeschermingsmaatregel dan vergelijkbare niet gedupeerde ouders. Het moment van dupering is daardoor belangrijke informatie voor dit onderzoek. Daarom richt dit onderzoek zich enkel op de integraal behandelde gedupeerden.

Het CBS beschikt over data over jeugdbescherming vanaf 2011. Dit betekent dat voor dit onderzoek enkel naar personen gekeken kan worden die vanaf 2012 gedupeerd zijn geraakt. In het onderzoek wordt namelijk ook gekeken naar kinderbeschermingsmaatregelen in het gezin voor dupering. Op dit moment beschikt het CBS over data over jeugdbescherming tot en met 2021. In het onderzoek is besloten om te kijken of er 3 jaar na dupering sprake is geweest van een kinderbeschermingsmaatregel bij de gezinnen (zie ook hoofdstuk 6). Dit betekent dat het laatste cohort dat meegenomen kan worden in dit onderzoek personen zijn die in 2018 gedupeerd zijn geraakt (voor deze personen kan in kaart gebracht worden of er in 2019, 2020 of 2021 sprake is geweest van een kinderbeschermingsmaatregel in het huishouden). Van de 7,5 duizend integraal behandelde gedupeerden zijn iets minder dan 5 duizend¹⁶⁾ personen gedupeerd geraakt tussen 2012 en 2018.

Bovenstaande tabel laat zien dat het aantal (integraal behandelde) gedupeerden in de latere jaren (vanaf 2016) beduidend lager is dan in de eerdere jaren (van 2012 tot 2016). Een aanpassing van het beleid rondom terugvorderingen rond 2016 zal hier waarschijnlijk een rol bij hebben gespeeld. Zo konden voor 2016 toeslagen stop gezet worden alvorens bewijsmateriaal opgevraagd en beoordeeld was.¹⁷⁾ Tot medio 2016 werd bijvoorbeeld gebruik gemaakt van het toepassen van een zogenaamde zachte stop: het door de Belastingdienst/Toeslagen stopzetten van een toeslag in het lopende toeslagjaar voorafgaand aan de beoordeling of behandeling van de aanvraag om zo uitbetaling van mogelijk onterecht toegekende toeslagen te voorkomen.¹⁸⁾