4. Samenvatting resultaten, beperkingen en aanbevelingen voor vervolgonderzoek

In voorgaand hoofdstuk is voor alle personen van 16 jaar en ouder die in 2018 minimaal één van de onderzochte life-events meemaakten in beeld gebracht in hoeverre zij, in hetzelfde jaar en/of het jaar erna, gebruik hebben gemaakt van eerstelijns hulp door het Juridisch Loket en/of tweedelijns rechtsbijstand middels een toevoeging. Hierbij is onder meer stilgestaan bij verschillen tussen mannen en vrouwen, tussen leeftijdscategorieën, verschillen naar huishoudsamenstelling, verschillen in financiële situaties en bij verschillen tussen personen die als verdachte of dader met het strafrechtelijk systeem te maken hebben gehad en personen die dat niet hebben. Maar wat kunnen we op basis van de uitkomsten nu wel – en wat juist niet – concluderen? Welke beperkingen heeft dit onderzoek? En wat zou in een vervolgonderzoek ter hand genomen kunnen worden om die beperkingen (deels) weg te kunnen nemen? Na een puntsgewijs overzicht van de bevindingen in Paragraaf 4.1, wordt in Paragraaf 4.2 en 4.3 respectievelijk op de beperkingen en op aanbevelingen voor vervolgonderzoek ingegaan.

4.1 Samenvatting resultaten 

• Van de totale onderzoekspopulatie van ruim 1,1 miljoen personen van 16 jaar en ouder die in 2018 tenminste één life-event meemaakten, heeft ruim 13 procent in 2018 of 2019 contact gehad met het Juridisch Loket en/of een toevoeging gekregen. Eén op de 20 van deze personen heeft in deze periode alleen contact gehad met het Juridisch Loket, aan bijna 4 procent is enkel een toevoeging afgegeven en nog eens bijna 5 procent heeft in deze periode zowel gebruik gemaakt van eerstelijns rechtshulp door het Loket als van tweedelijnshulp middels een toevoeging.
• De helft van diegenen met eerstelijnshulp van het Loket heeft eenmalig contact met het Loket, de andere helft heeft minstens tweemaal contact gehad. Met betrekking tot tweedelijnshulp heeft 60 procent van de toevoegingsgebruikers één toevoeging ontvangen en 40 procent twee of meer toevoegingen. De meeste rechtsbijstand heeft betrekking op het civiel recht. 
• De vrouwen in de onderzoekspopulatie maken iets vaker gebruik van gesubsidieerde rechtsbijstand dan de mannen. Rechtshulp wordt het vaakst aangevraagd door personen die in eenpersoons- of eenouderhuishoudens wonen. Relatief weinig van de onderzochte personen ouder dan 60 jaar ontvangen gesubsidieerde rechtshulp. Dit laatste hangt vermoedelijk samen met het vermogen, dat onder deze groep vaker boven de Wrb-grens uitkomt. Een andere mogelijke oorzaak kan worden gezocht in dat deze groep relatief vaker goed verzekerd is en meer lid is van vakbonden dan jongeren.
• Onderzochte personen die in een huurwoning wonen maken relatief vaker gebruik van gesubsidieerde rechtsbijstand dan diegenen die in een eigen woning wonen. Personen zonder baan als werknemer ontvangen iets vaker gesubsidieerde rechtshulp dan diegenen met een baan als werknemer, en van diegenen met een baan maken diegenen met een tijdelijk contract vaker gebruik van gesubsidieerde rechtshulp dan diegenen met een vast contract. 
• Met betrekking tot inkomen heeft iets meer dan de helft geen recht op een toevoeging, zij vallen niet onder de inkomens-/vermogensgrens die daarvoor geldt. De onderzochte personen met tenminste één life-event die op basis van inkomen en vermogen wel recht hebben op een toevoeging, maken meer dan dubbel zo vaak gebruik van gesubsidieerde rechtshulp dan diegenen die dat niet hebben (20 procent versus 7 procent). Tot slot, slechts een klein deel van de onderzoekspopulatie heeft een langdurig laag inkomen (4 jaar onder de lage inkomensgrens), bijna 1 op de 3 personen in deze groep maakt echter wel gebruik van gesubsidieerde rechtshulp. Dit is beduidend hoger dan het gebruik onder de totale groep van onderzochte personen (ruim 13 procent).
• Onder diegenen die zorg ontvangen vanuit de WMO, WLZ en/of GGZ wordt veel vaker gebruik gemaakt van gesubsidieerde rechtshulp dan onder diegenen die deze zorg niet afnemen. Met name onder personen die zowel WMO/WLZ als GGZ ontvangen wordt hier relatief veel gebruik van gemaakt, namelijk 37 procent. 
• Met name bij het meemaken van de life-events 'scheiding' en 'het voor het eerst in 12 maanden ontvangen van bijstand' wordt relatief veel van gesubsidieerde rechtshulp gebruik gemaakt (30 procent). Bij het overlijden van een partner komt dit gebruik bijna niet voor.
• Er zijn ruim 1 miljoen personen die in 2018 één van de onderzochte life-events meemaken, ruim 65 duizend die er twee meemaken, bijna 4,7 duizend personen die drie life-events meemaken en bijna 300 personen die er vier meemaken. Het gebruik van gesubsidieerde rechtshulp neemt toe naarmate men meer meemaakt: bij één life-event maakt 12 procent hier gebruik van, bij vier life-events is dat 62 procent.
• Bij een scheiding is het vaker de vrouw die rechtshulp zoekt bij het Loket en/of een toevoeging verkrijgt dan de man (35 procent van alle vrouwen in een scheiding versus 23 procent van alle mannen in een scheiding). Jongere mensen maken vaker gebruik van gesubsidieerde rechtshulp bij scheiding dan oudere mensen. Van de personen onder 30 jaar maakt 49 procent hier gebruik van bij een scheiding, bij personen van 60 jaar en ouder is dat slechts 9 procent.
• Van de personen die in 2018 een ontslag hebben meegemaakt, maakt 12 procent in datzelfde jaar of in 2019 gebruik van gesubsidieerde rechtsbijstand. Bij het merendeel betreft het dan alleen rechtshulp van het Loket (7 procent van alle personen met dit life-event). 
• Van de ruim 143 duizend personen die in 2018 ziek of arbeidsongeschikt zijn geworden, maakt 16 procent in datzelfde jaar of in 2019 gebruik van gesubsidieerde rechtsbijstand. Bij het merendeel betreft het dan alleen rechtshulp van het Loket (ruim 7 procent), ruim 3 procent krijgt in deze periode enkel een toevoeging en ruim 5 procent maakt gebruik van beide hulpvormen.
• Ruim 560 duizend personen zijn in 2018 slachtoffer geworden volgens de politieregistratie en/of volgens Slachtofferhulp Nederland. Van hen heeft 11 procent gebruik gemaakt van gesubsidieerde rechtshulp. Slachtofferschap komt onder alle leeftijdsgroepen bijna even vaak voor – jongere personen tussen 17 en 29 jaar worden iets vaker slachtoffer (1 op 4 personen), bij de andere leeftijdsgroepen betreft het 1 op 5. Van de personen die ouder zijn dan 60 maakt nog geen 5 procent gebruik van gesubsidieerde rechtshulp, terwijl het aandeel bij de leeftijdsgroepen tot 50 jaar tussen de 12 en 16 procent schommelt. Vooral het ontvangen van een toevoeging komt erg weinig voor bij slachtoffers die ouder zijn dan 60. 
• Ruim 50 duizend personen hebben in 2018 te maken gehad met het in de WSNP belanden/wanbetaler worden en ruim 1 op 4 van hen maakt gebruik van gesubsidieerde rechtshulp. De verdeling van personen die te maken hebben met WSNP/wanbetaling in 2018 bestaat voor bijna twee derde uit mannen (64 procent) en ruim één derde uit vrouwen (36 procent). Met betrekking tot het gebruik van gesubsidieerde rechtshulp is er echter geen verschil tussen de seksen: in verhouding maken ze hier allebei even veel gebruik van. Mannen ontvangen wel vaker enkel een toevoeging in de gemeten periode (12 procent versus 6 procent bij vrouwen), vrouwen ontvangen vaker beide vormen van rechtshulp (11 procent versus 8 procent). 
• Bijna 70 duizend personen hebben in 2018 voor het eerst (in minimaal een jaar) een bijstandsuitkering ontvangen. Bijna 30 procent van hen maakt in de periode 2018-2019 gebruik van gesubsidieerde rechtshulp. Ongeveer even veel mannen als vrouwen ontvangen in 2018 voor het eerst een bijstandsuitkering, en zij maken ook ongeveer even veel gebruik van gesubsidieerde rechtshulp. Opvallend is wel dat mannen veel vaker dan vrouwen enkel een toevoeging verkrijgen (13 procent versus 6 procent), terwijl vrouwen vaker dan mannen alleen eerstelijns rechtshulp van het Loket ontvangen (8 procent versus 6 procent) of beide vormen van rechtshulp ontvangen (16 procent versus 11 procent). Het kan voorkomen dat in een gezinsverband de toevoeging op de naam van de man wordt gezet terwijl deze zowel de man als de vrouw toekomt, waardoor het aandeel mannen met een toevoeging hoger uitvalt. Deze mogelijke verklaring is niet onderzocht. Van de bijstandsontvangers woont 83 procent in een huurwoning – slechts 11 procent heeft een eigen woning. De nieuwe bijstandsontvangers in een huurwoning maken iets vaker gebruik van gesubsidieerde rechtshulp: 29 procent van hen doet dat, versus 24 procent van de mensen met een eigen woning. Vier procent van alle nieuwe bijstandsontvangers heeft een langdurig laag inkomen in 2018 en/of 2019. Zij ontvangen relatief minder gesubsidieerde rechtshulp (zowel eerste- als tweedelijns) dan personen die geen langdurig laag inkomen hebben.
• Bijna 57 duizend personen hebben in 2018 hun partner verloren door sterfte, waarvan slechts 2 procent gebruik maakte van gesubsidieerde rechtshulp. Het merendeel ontving alleen hulp van het Loket (ruim 1 procent van alle personen die dit life-event meemaakten). De grootste groep van alle personen die dit life-event meemaakten bestaat uit personen van 60 jaar en ouder (87 procent). De gemiddelde leeftijd binnen deze groep is 73 jaar. Het gebruik van gesubsidieerde rechtshulp is relatief hoger onder jongere personen die dit life-event meemaakten dan onder oudere personen: bijna 27 procent onder personen van 17-29 en slechts ruim 1 procent onder personen van 60 jaar en ouder.

4.2 Beperkingen van dit onderzoek

Uitgangspunt: meemaken life-event leidt tot behoefte aan rechtshulp

Met dit onderzoek is het rechtshulpgebruik binnen het stelsel onderzocht van een aantal specifieke doelgroepen, namelijk van personen die een specifiek life-event hebben meegemaakt in een bepaalde periode. Het uitgangspunt hierbij is dat personen rondom het meemaken van een life-event een verhoogde kans hebben op behoefte aan rechtshulp. In hoeverre die verhoogde kans op behoefte aan rechtshulp voor deze doelgroepen ook daadwerkelijk bestaat is niet onderzocht, noch is onderzocht of zij daadwerkelijk meer gebruik maakten van rechtshulp.

Samenhang tussen life-event en rechtshulpvraag

Van de mensen die rondom het meemaken van een life-event rechtshulp hebben gezocht, is niet bekend in hoeverre het juridisch probleem waarbij men hulp zocht het gevolg was van het life-event. Het is mogelijk dat beide zaken slechts indirect met elkaar te maken hebben of helemaal los van elkaar staan. Een voorbeeld van een situatie waarin life-event en verkregen rechtshulp slechts indirect met elkaar te maken hebben, is wanneer iemand vervolgd wordt voor het plegen van een misdrijf (en daarvoor een toevoeging krijgt) en die persoon als gevolg van deze strafrechtelijke vervolging ook zijn of haar partner verliest door een scheiding of zijn of haar baan kwijtraakt door ontslag. In een dergelijk geval is de gebeurtenis waarvoor iemand rechtshulp ontvangt (mede) de oorzaak van het gemeten life-event.

Het meten van life-events

Voor het afbakenen van de groepen personen die één of meer van de life-events hebben meegemaakt in 2018 moesten keuzes worden gemaakt. Sommige keuzes zijn gemaakt op basis van veronderstellingen over welk element van een life-event hetgeen is dat de meeste impact heeft op het leven van de betrokkene. Zo is het life-event scheiding kortweg geoperationaliseerd als een beëindiging van het samenleven en niet als de juridische ontbinding van het huwelijk of geregistreerd partnerschap, omdat dat laatste vaak pas later in het proces plaatsvindt, als alle keuzes al zijn gemaakt en afspraken zijn vastgelegd, terwijl de psychologische impact van het life-event en ook de mogelijke behoefte aan rechtshulp veelal al eerder in het proces ontstaan. En er is het life-event ziekte en/of arbeidsongeschiktheid, waarbij is gekeken of personen in 2018 een uitkering in het kader van de Ziektewet en/of een uitkering in het kader van een arbeidsongeschiktheidswet hebben gekregen. Alleen personen die nieuw waren in deze uitkering zijn hierbij meegenomen, dus die in de 12 maanden voorafgaand aan de eerste maand van de uitkering geen dergelijke uitkering ontvingen. Het is echter goed mogelijk dat juist het moment van beëindigen van een dergelijke uitkering in de praktijk behoefte oplevert aan rechtshulp.

Andere keuzes zijn gemaakt op basis van beschikbare data. Zo omvat het life-event ‘in de WSNP belanden en/of wanbetaler in de zorg worden’, slechts een deel van de Nederlandse bevolking met serieuze schulden. Idealiter hadden we hier een bredere definitie van schuldenproblematiek gehanteerd waarin ook personen met andersoortige schuldproblemen meegenomen zouden worden. Onder meer vanwege de strenge voorwaarden waaraan men moet voldoen (Rijksoverheid, z.d.) en ook vanwege bestaande alternatieve (minnelijke) schuldhulptrajecten, belandt namelijk slechts een deel van de Nederlandse bevolking met serieuze schulden in de WSNP. Hiernaast heeft de bij het CBS beschikbare registratie van wanbetalers in de zorg als beperking dat alleen die personen in beeld zijn die op 31 december 2018 als wanbetaler stonden geregistreerd. Dit zijn personen die op die datum minimaal 6 aaneengesloten maanden hun premie niet hebben betaald. Personen die begin 2018 stond geregistreerd, maar die in de loop van dat jaar de betalingen weer op de rails kregen of met wie in de loop van 2018 een betalingsregeling is getroffen, zijn dus niet beeld.

De selectie van specifieke life-events, evenals de wijze waarop de geselecteerde life-events zijn geoperationaliseerd, brengen met zich mee dat (lang) niet iedereen die in 2018 een (ingrijpende) gebeurtenis heeft meegemaakt welke mogelijk tot behoefte aan rechtshulp heeft geleid in dit onderzoek is betrokken. Het feit dat de in dit onderzoek betrokken doelgroepen maar een relatief klein aandeel vormen van het totaal aantal unieke personen dat in 2018-2019 rechtshulp afnam¹²⁾ ondersteunt dit. Dit hoeft niks af te doen aan de waarde van dit onderzoek, maar is wel een belangrijk gegeven. De bevindingen in dit onderzoek vertellen ons dus iets over het rechtshulpgebruik van deze specifieke doelgroepen en zijn niet zonder meer te generaliseren naar de totale Nederlandse populatie.

In beeld brengen doorstroom eerste- en tweedelijnshulp

Er is, zowel in het veld als bij beleidsmakers, duidelijk behoefte aan het vergroten van zicht op de stromingen van rechtshulpzoekenden in de eerste en tweede lijn. In hoeverre kloppen hulpzoekenden eerst aan bij het Juridisch Loket en in hoeverre zijn zij hiermee voldoende geholpen? Wie ontvangen er van het Loket vervolgens een verwijzing naar advocaat of mediator in de tweede lijn en in hoeverre wordt voor deze mensen op een later moment – voor dezelfde hulpvraag – daadwerkelijk een toevoeging afgegeven? Welk deel van de hulpzoekenden had als eerste juist contact met de tweedelijnszorg en werd door advocaat of mediator terugverwezen naar het Loket om op die manier een korting op de eigen bijdrage voor een alsnog noodzakelijk gebleken toevoeging te kunnen krijgen (de zogenaamde diagnose-triage-route)? En welk deel van de personen die gesubsidieerde rechtsbijstand ontvangen heeft helemaal geen contact gehad met het Juridisch Loket – buiten de ambtshalve afgeven toevoegingen?

Aan het CBS is bij de start van onderhavig onderzoek gevraagd deze stromen voor zover mogelijk in beeld te brengen. Helaas bleek dit in het geheel niet mogelijk met de op dit moment bij het CBS beschikbare data. De gegevens die het CBS van het Juridisch Loket en van de Raad voor Rechtsbijstand ontvangt over de gebruikers van rechtshulp, bevatten enkel informatie over het jaar waarin men contact(en) had met het Loket en het jaar waarin een of meer toevoegingen zijn afgegeven door de Raad. De exacte datum waarop contact is geweest of waarop toevoegingen zijn afgegeven, evenals informatie over de onderliggende juridische problemen waar de hulpzoekenden mee aanklopten, ontbreekt. Laat staan dat er een uniek zaaknummer bestaat dat zowel door het Loket als door de Raad wordt geregistreerd.

Voor dit onderzoek was het dus enkel mogelijk om tellingen te maken van personen (binnen de onderzochte groep van mensen met een life-event) die in 2018 en/of 2019 contact hebben gehad met het Juridisch Loket zonder ook een toevoeging te hebben gekregen, die een toevoeging hebben gekregen zonder contact met het Juridisch Loket, en die zowel contact hadden met het Juridisch Loket als aan wie een toevoeging is afgegeven in deze periode. In hoeverre die laatste groep als eerste stap bij de eerstelijn aanklopt, danwel vanuit de tweedelijn is terugverwezen, is met de voor het huidige onderzoek beschikbare data niet te meten en ook niet in hoeverre het hierbij überhaupt om hetzelfde onderliggende juridische probleem ging. Bovendien zijn in dit onderzoek alleen gegevens over rechtsbijstand betrokken in de periode 2018-2019. Een deel van de mensen die in deze periode alleen in het bestand met afgegeven toevoegingen voorkomen, zou in 2017 (of 2019) wel degelijk ook met dezelfde hulpvraag contact kunnen hebben gehad met het Juridisch Loket. Hetzelfde geldt omgekeerd, voor de mensen die in de deze periode juist alleen voorkwamen in de gegevens van het Juridisch Loket.

Bereikbaarheid Juridisch Loket

Het CBS is gevraagd om ook de afstand over de weg van de woning naar de dichtstbijzijnde vestiging van een Juridisch Loket op te nemen in dit onderzoek. Hiertoe heeft het CBS, op basis van het wegennetwerk op peildatum 1 januari 2019 én de adressen van alle op die datum operationeel zijnde loketten (zowel in- als exclusief de servicepunten), voor elk woonadres in Nederland de afstand tot het dichtstbijzijnde loket berekend.

Tijdens de uitvoer van het onderzoek, in een gesprek met de Raad, leerden de onderzoekers echter dat veel contacten van burgers met het Juridisch Loket niet plaatsvinden in een fysiek kantoor van een loket. Het grootste deel van de contacten vindt namelijk telefonisch plaats, via een landelijk 0900-nummer. Of hulpzoekenden dan verbonden worden met een medewerker in Amsterdam, Assen of Roermond hangt samen met de beschikbaarheid van medewerkers en niet met hun locatie en bovendien is die locatie dan ook irrelevant. In de afgelopen jaren, nog voor de coronapandemie, waren steeds meer Loketten nog voornamelijk op afspraak te bezoeken. De laagdrempelige fysieke bereikbaarheid van het Juridisch Loket waarbij men zonder afspraak binnen kon lopen, is dus al voor de onderzochte periode verkleind. Hiermee hoopte men onder meer de wachtrijen aan de telefoon te verkorten.

Figuur 4.2.1, waarin naast de cijfers over 2018 en 2019 ook die over 2012 zichtbaar zijn, laat duidelijk zien dat het aantal klantcontacten aan de balie en op het spreekuur maar een klein aandeel uitmaken van het totaal, en dat dit aandeel sinds 2012 flink is afgenomen. Rond de 55 procent van alle klantactiviteiten vond in 2018 en 2019 plaats via het landelijke 0900-nummer, nog eens bijna 10 procent vond plaats via email. Het aandeel klantcontacten aan de balie of op het spreekuur was bijna 20 procent.

De meerwaarde van het opnemen van de berekende afstandsvariabele in dit rapport is derhalve beperkt. Want als de overgrote meerderheid van de burgers die contact zoekt met het Juridisch Loket dit doet via de telefoon of mail, wat doet het er voor die mensen dan toe waar de loketten zijn? Tegelijk zou er (zeker sinds het uitbreken van de coronapandemie) wel degelijk een belemmering kunnen zijn voor een deel van de burgers met een juridisch probleem, doordat er geen Loket nabij is, of (in tijden van corona en lock-downs) doordat het fysieke Loket is gesloten. 

Effecten Corona op gebruik rechtshulp

Dit onderzoek is uitgevoerd op gegevens van vóór de coronapandemie en laat dus geen effecten hiervan zien op het rechtshulpgebruik van mensen met een life-event. Wel weten we dat dit zeker op het aantal personen dat contact heeft gehad met het Juridisch Loket flinke dempende invloed heeft gehad (Rijksoverheid, z.d.). Over de gehele linie was in 2020 ook het aantal verwijzingen naar de tweede lijn een stuk lager. Dit is het gevolg van het feit dat de diagnose- en triagekorting, waarbij mensen eerst naar het Loket moeten om aanspraak te kunnen maken op de korting op te eigen bijdrage in de tweede lijn, (tijdelijk) is vervallen.

4.3 Aanbevelingen voor vervolgonderzoek

De in de voorgaande paragraaf beschreven beperkingen van dit onderzoek leveren een aantal aanbevelingen op voor vervolgonderzoek. Deze worden hieronder toegelicht.

Uitgangspunt: meemaken life-event leidt tot behoefte aan rechtshulp

Het uitgangspunt in dit onderzoek is dat personen rondom het meemaken van een life-event een verhoogde kans hebben op behoefte aan rechtshulp. In hoeverre die verhoogde kans op behoefte aan rechtshulp voor deze doelgroepen ook daadwerkelijk bestaat is echter niet onderzocht, noch is onderzocht of zij daadwerkelijk meer gebruik maakten van rechtshulp. Omdat dit wel een generiek uitgangspunt is in het doelgroepenbeleid, verdient het aanbeveling deze assumptie alsnog te toetsen.

Het laatste, dus in hoeverre personen in de onderzoekspopulatie daadwerkelijk meer gebruik maakten van rechtshulp dan de algemene Nederlandse populatie zou, voor zover het gaat om rechtshulp door het Loket en/of middels een toevoeging, met beschikbare data uit registraties in een vervolgonderzoek vrij gemakkelijk te onderzoeken zijn door het in dit onderzoek gemeten gebruik te vergelijken met het rechtshulpgebruik van de algehele Nederlandse populatie. Om zicht te krijgen op het gebruik van andere vormen van rechtshulp, bijvoorbeeld via een rechtsbijstandsverzekering of andersoortige rechtshulp buiten het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand, zou het nodig zijn aanvullende bronnen te verzamelen, bijvoorbeeld bij verzekeraars, vakbonden en/of de advocatuur. Een andere, vermoedelijk eenvoudigere oplossing, zou kunnen zijn dit te onderzoeken middels een surveyonderzoek onder een steekproef van personen mét en zonder een life-event. Voor het meten van de behoefte aan rechtshulp is sowieso andersoortig onderzoek nodig, bijvoorbeeld surveyonderzoek.

Samenhang tussen life-event en rechtshulpvraag

Van de mensen die rondom het meemaken van een life-event rechtshulp hebben gezocht, is niet bekend in hoeverre het juridisch probleem waarbij men hulp zocht het gevolg was van het life-event. Het is mogelijk dat beide zaken slechts indirect met elkaar te maken hebben of helemaal los van elkaar staan. Deze beperking zou in een vervolgonderzoek tenminste enigszins kunnen worden ondervangen wanneer de onderzoekers ook de beschikking zouden hebben over het moment waarop het life-event plaatsvond en het moment waarop voor het eerst rechtshulp werd gevraagd; zeker wanneer hierbij ook het specifieke rechtsgebied in ogenschouw zou worden genomen.

In beeld brengen doorstroom eerste- en tweedelijnshulp

Aan het CBS is bij de start van onderhavig onderzoek gevraagd de stromen van rechtshulpzoekenden in de eerstelijnshulp door het Juridisch Loket en rechtsbijstand in de tweede lijn middels afgegeven toevoegingen voor zover mogelijk in beeld te brengen. Helaas bleek dit in het geheel niet mogelijk met de op dit moment bij het CBS beschikbare data. De gegevens die het CBS van het Loket en van de Raad ontvangt over de gebruikers van rechtshulp, bevatten enkel informatie over het jaar waarin (en niet over de exacte datum waarop) men contact(en) had met het Loket en het jaar waarin een of meer toevoegingen zijn afgegeven door de Raad.

Wel is in gesprekken met medewerkers van het Juridisch Loket en van de Raad voor Rechtsbijstand¹³⁾ verkend op welke wijze deze stromen in een vervolgonderzoek wel in beeld gebracht zouden kunnen worden. Naast dat beide organisaties (logischerwijs) wel degelijk de datums registreren waarop contact was met het Juridisch Loket en/of waarop een toevoeging werd afgegeven, waarmee het probleem van die volgtijdelijkheid zou kunnen worden ondervangen, leverde dit nuttige inzichten op.

Zo blijken de medewerkers van het Juridisch Loket te registreren voor welke hulpvragen zij hun klanten verwijzen naar een advocaat, danwel een mediator. Deze informatie wordt opgenomen in het klantregistratiesysteem (de WebTop) waaruit ook het CBS een deelverzameling aan informatie ontvangt en het maakt onderdeel uit van het diagnosedocument dat de medewerker bij verwijzing naar de tweedelijn opstelt en dat ook (in een unieke pdf) rechtstreeks met de Raad voor Rechtsbijstand wordt gedeeld én (indien van toepassing) met de specifieke hulpverleners in de tweedelijn waarnaar wordt verwezen. Omdat de informatie over verwijzingen naar de tweedelijn in al die pdf’s niet eenvoudig toegankelijk is, ligt het voor de hand hiervoor het klantregistratiesysteem van het Juridisch loket te bevragen. Middels een snelle bevraging van dit systeem kon onze gesprekspartner bij het Loket ons direct informeren over het totaal aantal verwijzingen vanuit het Loket naar de tweedelijn in 2018 en 2019 (beide jaren waren dit er tussen de 120 duizend en 130 duizend)¹⁴⁾ en ook in hoeverre dit reguliere verwijzingen naar een advocaat betroffen, in hoeverre terug-verwijzingen naar een advocaat betroffen van mensen die daarvoor reeds in contact waren met een advocaat maar die voor het verkrijgen van een korting op de eigen bijdrage alsnog in contact waren gebracht met het Loket, in hoeverre het verwijzingen betroffen middels een blanco diagnosedocument (ofwel: verwijzingen op verzoek van rechtzoekenden, waar de medewerker van het Loket niet achter staat omdat er bijvoorbeeld geen heil wordt gezien voor de cliënt in een juridisch traject) en in hoeverre het verwijzingen betroffen naar een mediator. Deze verwijsinformatie is per hulpvraag van elke rechtzoekende beschikbaar in het klantregistratiesysteem van het Loket en zou bovendien indien gewenst door het CBS verrijkt kunnen worden met diverse achtergrondkenmerken van deze personen. Omdat een verwijzing door het Loket niet per definitie hoeft te resulteren in een afgegeven toevoeging (de rechtzoekende kan bijvoorbeeld alsnog afzien van het laten aanvragen van een toevoeging, of een toevoeging kan zijn aangevraagd, maar vanwege het niet voldoen aan de geldende inkomens- en vermogensgrenzen door de Raad worden afgewezen), kan met deze informatie van het Loket nog niet het hele plaatje in beeld worden gebracht. Bovendien ontbreken in de gegevens van het Loket natuurlijk de personen met toevoegingen die helemaal niet bij de eerste lijn hebben aangeklopt – bijvoorbeeld omdat zij een ambtshalve toevoeging kregen, zoals het geval is bij verdachten in een strafproces die in voorlopige hechtenis zijn genomen, of omdat zij niet de moeite hebben genomen de korting op de eigen bijdrage te verkrijgen die de route via het Loket oplevert.

Deze aanvullende informatie die het Juridisch Loket beschikbaar heeft over verwijzingen zou, tezamen met de datums van die verwijzingen, kunnen worden toegevoegd aan de reeds beschikbare informatie over de onderwerpen (de rechtsgebieden) waarop de hulpvragen betrekking hebben en de (gepseudonimiseerde) informatie over de betrokken personen. Middels koppeling (door een hiertoe gemachtigde partij) van deze informatie aan gegevens van de Raad over verstrekte toevoegingen naar datum, rechtsgebied en betrokken persoon, zou naar verwachting met een hoge mate van betrouwbaarheid de verschillende stromen over de tijd in kaart kunnen worden gebracht. Mocht uit nadere analyse blijken dat die koppeling aan betrouwbaarheid wint wanneer eveneens de in beide systemen beschikbare (gepseudonimiseerde of geanonimiseerde) informatie wordt gebruikt over de betrokken advocaten en mediators, dan kan worden overwogen ook deze informatie te gebruiken bij de koppeling op het niveau van de unieke rechtshulpvraag.

Overigens zou het voor onderzoeksdoeleinden een stuk eenvoudiger zijn als zowel het Loket als de Raad een uniek zaaknummer zouden kunnen registreren per rechtzoekende en juridisch probleem en men dit zaaknummer ook met elkaar zouden kunnen delen. Dan zou bovengenoemde werkwijze niet nodig zijn en zou de doorstroom zonder moeite in beeld gebracht kunnen worden.

Bereikbaarheid Juridisch Loket

Omdat veel contacten van burgers met het Juridisch Loket plaatsvinden via het landelijke 0900-nummer en dus niet in een fysiek kantoor van een loket, is de meerwaarde van het opnemen van de berekende afstandsvariabele in dit rapport beperkt gebleken.

Om te onderzoeken of er voor (een deel van de) burgers met een juridisch probleem sprake is van een belemmering bij het vragen om hulp doordat er geen fysiek Loket nabij is, zou onderzoek gedaan kunnen worden naar motieven van personen met een juridische vraag om géén hulp te vragen aan het Loket. Een medewerker van de Raad gaf aan dat er een onderzoek loopt naar afstand en gebruik van gesubsidieerde rechtsbijstand in de tweedelijn¹⁵⁾. Het lijkt de moeite waard te verkennen of dit onderzoek kan worden uitgebreid naar rechtshulpgebruik in de eerstelijn.

Voor onderhavig onderzoek is de vraag: wat betekent het gevonden verschil in de gemiddelde afstand tot het Loket tussen gebruikers en niet gebruikers van eerstelijnshulp? Een aanvullende analyse binnen de groep personen die contact hebben gehad met het Loket, waarin onderscheid wordt gemaakt naar het contactkanaal en de eventuele samenhang daarvan met de reisafstand, zou nuttige informatie kunnen opleveren over een mogelijk effect van de reisafstand op de kans dat men naar een fysiek Loket reist. Het CBS beschikt over deze informatie van het Loket, maar deze gegevens zijn niet beschikbaar in de voor dit onderzoek gebruikte bronnen. Het alsnog aankoppelen en analyseren van deze data kan desgewenst in een vervolgonderzoek worden uitgevoerd. Wel moet opgemerkt worden dat ook dan onduidelijk blijft of de reisafstand voor mensen die géén contact hebben gehad met het Juridisch Loket een belemmering heeft gevormd.

4.4 Tot slot

Nog niet eerder zijn tegelijkertijd zoveel verschillende doelgroepen in kaart gebracht waarvan vervolgens het rechtshulpgebruik binnen het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand in een bepaalde periode is onderzocht, rekening houdend met diverse achtergrondkenmerken van personen en huishoudens. De bevindingen in dit onderzoek tonen verschillen in het rechtshulpgebruik van verschillende doelgroepen en laten zien dat het gebruik binnen die groepen samenhangt met diverse achtergrondkenmerken. Daarmee biedt dit onderzoek verschillende aanknopingspunten om tegemoet te kunnen komen aan het uiteindelijke doel - de toegang tot het recht aan de voorkant beter vorm te geven. 

¹²⁾ Het totaal aantal unieke personen dat minimaal één keer contact had met het Juridisch Loket was in 2018 ruim 270 duizend en in 2019 bijna 248 duizend. Het totaal aantal unieke personen dat een toevoeging kreeg was in 2018 ruim 218 duizend en in 2019 bijna 207 duizend. In hoeverre dit in beide jaren en in de eerste en tweede lijn om dezelfde personen gaat is op dit moment niet bekend, maar de aantallen liggen hoe dan ook een stuk hoger dan de in totaal minder dan 108 duizend van de in dit onderzoek meegenomen personen die ergens in 2018 en/of 2019 contact hebben gehad met het Juridisch Loket en de ruim 92 duizend van deze personen aan wie één of meer toevoegingen werden afgegeven.
¹³⁾ Overleggen met medewerkers van de Raad voor Rechtsbijstand op 25 mei 2021 en met medewerker van het Juridisch Loket op 21 juni 2021.
¹⁴⁾ Tot en met 2019 registreerde men ook verwijzingen naar ketenpartners, zoals naar het UWV, de Nationale Ombudsman, Vluchtelingenwerk, het CBR of de Consumentenbond, maar dit wordt nu niet meer gedaan. Deze verwijzingen zijn niet meegeteld in de hier genoemde aantallen.
¹⁵⁾ Overleg met onder meer medewerkers van de Raad voor Rechtsbijstand op 29 juni 2021.