1. Inleiding

Momenteel vindt er een vernieuwing van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand plaats. Het ministerie van Justitie en Veiligheid – Programmateam Stelselvernieuwing Rechtsbijstand is verantwoordelijk voor deze vernieuwing. In dit kader wil men graag meer inzicht in de doelgroepen voor rechtshulp die in de maatschappij te onderscheiden zijn, de juridische problemen die zij ervaren en de hulpvraag die zij op dat moment hebben. Doel is om onder andere op basis van die hulpvraag, de toegang tot het recht aan de voorkant beter vorm te kunnen geven. Het idee hierbij is om een beter beeld te krijgen van de rechtzoekenden, om hen in de toekomst gerichter te kunnen benaderen en helpen.

Het ministerie wil hiertoe onder andere weten wat de kenmerken van de verschillende doelgroepen zijn en van de hulpzoekenden zijn. Hierbij wil men niet alleen kijken naar de groep mensen die onder de Wet op de rechtsbijstand (Wrb) valt, maar naar alle rechtshulpbehoeftige personen in Nederland (voor zover mogelijk).

1.1 Eerder onderzoek naar gebruikers van rechtsbijstand 

De Raad voor Rechtsbijstand (hierna ook: de Raad) publiceert jaarlijks cijfers over de gesubsidieerde rechtsbijstand en haar gebruikers en ook het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) en andere partijen hebben in de loop der jaren verschillende onderzoeken naar het stelsel en haar gebruikers gepubliceerd. Met name de periodiek uitgevoerde ‘Geschilbeslechtingsdelta’ van het WODC is in dit kader relevant, omdat hierin (middels een vragenlijstonderzoek onder een steekproef van de algemene bevolking) onder meer wordt onderzocht in hoeverre personen in een bepaalde periode één of meer (potentieel) juridische problemen op civiel- en/of bestuursrechtelijk domein hebben ervaren (Ter Voert & Hoekstra, 2020). In 2019 hebben Panteia en Pro Facto bovendien in opdracht van het ministerie van Justitie en Veiligheid een doelgroepenanalyse en een customer journey uitgevoerd naar de verschillende gebruikersdoelgroepen die gebruik maken van rechtsbijstand (Panteia/Pro Facto, 2019). In dit onderzoek is een eerste verkenning gedaan van de mogelijkheid om met registerdata van het CBS een aantal relevante life-events te meten. Life-events zijn gebeurtenissen die een grote impact kunnen hebben op het leven van een persoon en die kunnen resulteren op een verhoogde kans op juridische problemen. Voor het bepalen van de relevante life-events ging men uit van de bevindingen in de Geschilbeslechtingsdelta. De auteurs concludeerden dat het meten van life-events met bij het CBS beschikbare registerdata voor een aantal, maar zeker niet alle, relevante life-events mogelijk zou zijn. Ook heeft men verkend in hoeverre het mogelijk was deze life-events te koppelen aan het gebruik van het Juridisch Loket (hierna ook: het Loket) en aan het verkrijgen van een toevoeging. Voor meer informatie over de aanpak en bevindingen van dit onderzoek wordt u verwezen naar het betreffende rapport. Het onderzoek van Panteia/Pro Facto vormt de belangrijkste aanleiding van onderhavig CBS-onderzoek.

1.2 Vervolgonderzoek door het CBS naar rechtshulpbehoeftigen 

Het ministerie van Justitie en Veiligheid heeft het CBS gevraagd aanvullend onderzoek te doen waarbij de focus ligt op de verschillende potentiële doelgroepen en niet alleen op de groepen die al gebruik maken van rechtsbijstand. Het onderzoek door het CBS bestaat uit twee fases. In onderhavig rapport worden de resultaten van de tweede fase beschreven.

In de eerste fase zijn mogelijke doelgroepen in kaart gebracht aan de hand van het voorkomen van zeven life-events. De onderzochte life-events in deze eerste fase waren scheiden, de geboorte van een kind, ontslagen worden, in de ziektewet komen of arbeidsongeschikt raken, slachtofferhulp aangeboden krijgen, als slachtoffer van een misdrijf geregistreerd worden door de politie en tot slot het in detentie worden genomen. Het CBS heeft het voorkomen van – en de overlap tussen – dergelijke gebeurtenissen in de algemene populatie van personen van 16 jaar en ouder in deze fase van het onderzoek in kaart gebracht voor de periode 2014-2016. Daarnaast is gekeken of het meemaken van deze gebeurtenissen samenhangt met leeftijd en inkomen. Gevonden werd dat relatief jonge mensen (jonger dan 40) het vaakst één of meer life-events meemaken. Ook de hoogte van het inkomen doet er toe: mensen met een lager inkomen maken vaker één of meer life-events mee. Voor meer informatie over de eerste fase van dit onderzoek en de resultaten ervan wordt verwezen naar Ebenau e.a. (2020).

In de tweede fase van het onderzoek, waarvan u nu het verslag leest, is bestudeerd in hoeverre personen rond of na het meemaken van één of meer life-events gebruik maken van juridische hulp door het Juridisch Loket en/of van gesubsidieerde rechtsbijstand middels een toevoeging¹⁾ en op welke rechtsgebieden de hulpvragen van deze personen betrekking hebben. Hierbij zijn opnieuw zeven life-events onderscheiden, die deels overlappen met de in de eerste fase van dit onderzoek bestudeerde life-events. Specifiek gaat het hier om:

• scheiden;
• ontslagen worden;
• in de ziektewet komen of arbeidsongeschikt raken;
• slachtofferhulp aangeboden krijgen en/of als slachtoffer van een misdrijf geregistreerd worden door de politie;
• in de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen (WSNP) belanden en/of wanbetaler in de zorg (hierna ook: wanbetaler) worden;
• in de bijstand komen; en
• het overlijden van de partner.

Twee life-events uit fase één van dit onderzoek, te weten de geboorte van een kind en het in detentie genomen worden, zijn dus komen te vervallen. Hoewel de geboorte van een kind onmiskenbaar een impact heeft op iemands leven, wordt verondersteld dat hierbij niet sprake is van een verhoogde kans op juridische problemen. En hoewel ook het in detentie genomen worden impact heeft op iemands leven, is hierbij de veronderstelling dat de behoefte aan juridische hulp voor een groot deel in de vervolgings- en berechtingsfase, dus veelal voorafgaand aan de detentie ná de veroordeling, ontstaat. De juridische hulp die verdachten van een misdrijf in die periode standaard krijgen aangeboden valt onder de Wrb. Het gebruik van rechtshulp rondom het life-event detentie zou daarom naar verwachting een vertroebeld beeld geven, omdat het rechtshulpgebruik veelal betrekking zou kunnen hebben op de vervolgings- en berechtingsfase en niet zozeer op de detentie als life-event. Daarnaast zijn de eerdere life-events slachtofferhulp aangeboden krijgen en als slachtoffer van een misdrijf geregistreerd worden door de politie samengenomen als één life-event vanwege de overlap tussen beide life-events. De drie life-events het in de WSNP belanden/wanbetaler worden, in de bijstand komen en het overlijden van de partner zijn nieuw toegevoegd aan het onderzoek. 

Ook is binnen deze groep personen voor een aantal mogelijk relevante (met name) demografische en socio-economische kenmerken onderzocht of er een samenhang is met het wel of niet gebruik maken van gesubsidieerde rechtshulp. Op welke wijze verschillen de personen die geen gebruik maken van rechtsbijstand van personen die hier wel gebruik van maken? Deze informatie biedt mogelijk inzichten om deze groep aan de voorkant beter te benaderen. Hierbij moet wel in het achterhoofd gehouden worden dat niet iedereen die een life-event meemaakt, ook behoefte heeft aan juridische hulp. Over de behoefte aan juridische hulp heeft het CBS geen informatie.

1.3 Leeswijzer 

In Hoofdstuk 2 wordt de onderzoekspopulatie – bestaande uit personen die in 2018 één of meer van de onderscheiden life-events hebben meegemaakt – beschreven. Ook wordt informatie gegeven over de in dit onderzoek bestudeerde kenmerken van personen die een of meer life-events meemaakten. In Hoofdstuk 3 worden de resultaten van dit onderzoek, veelal aan de hand van figuren, inzichtelijk gemaakt. Dit gebeurt eerst voor de totale onderzochte groep van personen (3.1) en vervolgens per doelgroep, dus voor elk life-event apart (3.2 t/m 3.8) en de groep van personen die in 2018 meer dan één van de onderzochte life-events meemaakten (3.9). Het rapport wordt afgesloten met een conclusie en aanbevelingen voor mogelijke volgende onderzoeksfases (Hoofdstuk 4).

¹⁾ Eerstelijns rechtshulp door het Loket houdt in: het verlenen van rechtsbijstand bestaande uit het geven van eenvoudige juridische adviezen waarbij geen sprake is van vertegenwoordiging van de rechtzoekende, alsmede het verstrekken van informatie, analyseren en verduidelijken van een probleem en het verwijzen naar een mediator voor verdere hulp, of naar de advocatuur of andere relevante rechtsbijstandsverleners. Een rechtzoekende kan vrijwel elk juridisch probleem voorleggen aan het Loket en het advies van het Loket is gratis. Gesubsidieerde rechtsbijstand in de tweede lijn omvat rechtsbijstand door een advocaat of bemiddeling door een mediator op basis van een verleende toevoeging. Het omvat de complexere adviezen en vertegenwoordiging van de rechtzoekende in een juridische procedure. Een toevoeging is een verklaring op grond waarvan een rechtzoekende aanspraak kan maken op gesubsidieerde rechtsbijstand of bemiddeling. Voor gesubsidieerde rechtsbijstand in de tweede lijn betaalt de rechtzoekende een eigen bijdrage waarvan de hoogte afhankelijk is van het inkomen en vermogen. In het geval van een ambtshalve toevoeging, die wordt verstrekt aan personen die vervolgd worden op verdenking van het plegen van een misdrijf en die hiervoor in voorlopige hechtenis zijn genomen, hoeft geen eigen bijdrage te worden betaald.