Raamwerk

In de Monitor Brede Welvaart & Sustainable Development Goals worden veel begrippen, thema’s en indicatoren gebruikt. Die zijn zorgvuldig gekozen aan de hand van een internationale richtlijn. Voor onderwerpen die niet in de richtlijn staan, heeft het CBS zelf een raamwerk ontwikkeld.

Het CES-meetsysteem
Afbakening
Thema’s
Indicatoren
Schokbestendigheid

Het CES-meetsysteem

De Monitor Brede Welvaart & Sustainable Development Goals is opgesteld conform de CES Recommendations for Measuring Sustainable Development (CES, 2014) die in een samenwerking van de Verenigde Naties, de OESO en Eurostat tot stand zijn gekomen. Het CBS had hierin een voortrekkersrol. Het CES-meetsysteem is een internationale richtlijn voor het meten van brede welvaart en duurzaamheid. Met dit meetsysteem hebben statistische bureaus een wetenschappelijk onderbouwde ‘gemeenschappelijke taal’ ontwikkeld om brede welvaart in kaart te brengen.

Definities

Het CES-meetsysteem onderscheidt drie dimensies, die in deze Monitor geïmplementeerd zijn: kwaliteit van leven (‘hier en nu’), kapitaal (‘later’) en grensoverschrijdende impacts (‘elders’).

• Brede welvaart ‘hier en nu’ betreft de persoonlijke kenmerken van mensen, de kwaliteit van de omgeving waarin zij leven en meer in het algemeen hun materiële welvaart en welzijn.
• Brede welvaart ‘later’ betreft de hulpbronnen die volgende generaties nodig hebben om een zelfde niveau van welvaart te kunnen bereiken als de huidige generatie.
• Brede welvaart ‘elders’ betreft de effecten van Nederlandse keuzes op banen, inkomens, (niet-hernieuwbare) hulpbronnen en het milieu in andere landen.

Elders in de toelichting staat een uitgebreidere definitie van de brede welvaart.

Thema’s en indicatoren

Voor iedere dimensie – ‘hier en nu’, ‘later’ en ‘elders’ – beschrijft de Monitor thema’s uit het CES-raamwerk en kernindicatoren die relevant zijn voor de brede welvaart. Het CES-meetsysteem maakt bovendien een onderscheid tussen een vaste set indicatoren die op conceptuele gronden wordt gekozen en een thematische set met beleidsrelevante thema’s en indicatoren die kan worden aangepast aan het huidige beleid.

Afbakening

Waar gaat de Monitor Brede Welvaart & Sustainable Development Goals precies over? In de ’Monitor staat de mens centraal, wordt alleen gekeken naar de eerste-orde-effecten van indicatoren op brede welvaart, en wordt onderscheid gemaakt tussen de korte, middellange en lange termijn.

De mens centraal

De Monitor beschrijft de staat van de brede welvaart ‘hier en nu’, ‘later’ en ‘elders’ puur vanuit het perspectief van de mens. Dat zijn in de praktijk individuen, huishoudens, kostwinners, werknemers, scholieren, enzovoorts, afhankelijk van de statistische informatie over een thema. Het gaat in de Monitor om alles wat ons als mens een kwaliteit van leven geeft. Het gaat nadrukkelijk niet om bedrijven, overheden of instituties en evenmin om de intrinsieke waarde van de natuur of de groei van de economie.

De Monitor heeft betrekking op alle mensen die in Nederland wonen. Dit is geen harde richtlijn, omdat de indicatoren gemaakt zijn aan de hand van verschillende standaarden die ieder een eigen afbakening hanteren. Er zijn dan ook verschillen in de populaties die ten grondslag liggen aan de indicatoren in de Monitor, al zijn deze verschillen doorgaans klein.

Eerste-orde-effecten

In complexe fenomenen hangt alles met alles samen. Het is vaak moeilijk om een indicator eenduidig te interpreteren. In de Monitor worden alleen de zogenaamde eerste-orde-effecten geïnterpreteerd. Dit zijn de effecten die direct – dat wil zeggen zonder tussenstappen – kunnen worden gerelateerd aan een ontwikkeling. Bijvoorbeeld: een stijging van de individuele consumptie is in de eerste orde goed voor de consument. Tweede-orde-effecten zijn het gevolg van eerste-orde-effecten. In de tweede orde kan hogere consumptie gepaard gaan met milieuvervuiling, obesitas, waterverbruik en CO₂-uitstoot in Nederland en in andere landen, enzovoorts.

Korte, middellange en lange termijn

Waar in de tekst wordt verwezen naar de korte, middellange of lange termijn wordt het volgende bedoeld:

• Korte termijn betreft de meest recente jaarlijkse mutatie.
• Middellange termijn betreft de trendmatige ontwikkeling in de periode 2014-2021 (de trendperiode).
• Lange termijn betreft de ontwikkeling gedurende een langere periode (bijvoorbeeld, sinds 1995).

Thema’s

De brede welvaart ‘hier en nu’, ‘later’ en ‘elders’ wordt beschreven vanuit de thema’s in het CES-meetsysteem. Deze thema’s spelen een rol in de vorming van de brede welvaart. De volgende tabel geeft een overzicht van de thema’s die samen in de koptekst van de Monitor een beeld geven van de staat van de brede welvaart.

Hoewel het thema ‘mobiliteit’ ontbreekt in het CES-meetsysteem, is dit een thema met groot maatschappelijke belang. Onderwerpen als files, parkeren, de benzineprijs en storingen in het openbaar vervoer halen bijna dagelijks het nieuws. Daarom is besloten dit thema in deze Monitor wel op te nemen.

De volgende tabel laat zien hoe de CES-thema’s in iedere dimensie in de publicatie zijn samengevoegd in grote, herkenbare thema’s. Deze grote thema’s worden gebruikt om de resultaten begrijpelijk samen te vatten, zowel in de samenvatting als in de hoofdtekst van de Monitor.

Naast een vaste set indicatoren die op conceptuele gronden wordt gekozen, biedt het CES-meetsysteem ook een thematische set met beleidsrelevante thema’s en indicatoren die kan worden aangepast aan het huidige beleid. De Monitor zoekt nadrukkelijk aansluiting bij de SDG’s, en beschrijft 23 beleidsthema’s in 17 SDG’s. Bij de uitwerking van de thema’s is er zoveel mogelijk voor gezorgd dat internationaal vastgestelde SDG-indicatoren opgenomen worden. Deze zijn aangevuld met de voor het thema relevante indicatoren uit het CES-raamwerk (de SDG-plus-dataset). De volgende tabel laat zien hoe de SDG’s en subthema’s aansluiten bij de thematische indeling van de CES-Recommendations.

Indicatoren

Indicatoren staan centraal in de Monitor. Maar wat is een indicator en hoe zijn de indicatoren hier geselecteerd?

De Monitor beschrijft het fenomeen brede welvaart. Het fenomeen is datgene waarover we iets willen weten. We willen weten hoe het gaat met brede welvaart in Nederland. De thema’s in het CES-meetsysteem gaan over de aspecten die een rol spelen in de vorming van de brede welvaart. Dit zijn als het ware de ‘onderdelen’ van brede welvaart. Om te kijken hoe het met deze onderdelen gaat, gebruiken we indicatoren. Indicatoren zijn wat we kunnen meten en wat we dus kunnen gebruiken om het fenomeen per thema in beeld brengen.

Een indicator is een statistisch gegeven waarvan wordt verondersteld dat het representatief is voor een fenomeen dat het meet.

Een representatieve indicator is een valide maatstaf voor een fenomeen. Zo wordt het bruto binnenlands product (bbp) algemeen gezien als een valide maatstaf voor de omvang van een economie en worden veranderingen in het volume van het bbp gezien als een valide maatstaf voor de mate van economische groei.

Een complex fenomeen, zoals de brede welvaart, vereist een zorgvuldig samengestelde, gebalanceerde set indicatoren die alle relevante aspecten goed beschrijft en die geen politieke en persoonlijke voorkeuren bevat. Het is niet uit te sluiten dat culturele verschillen – die tijd- en plaatsgebonden zijn – invloed hebben op de beschikbaarheid, selectie en duiding van indicatoren.

Indicatoren voor de brede welvaart ‘hier en nu’, ‘later’ en ‘elders’

De indicatoren die de brede welvaart ‘hier en nu’, ‘later’ en ‘elders’ meten – de kernindicatoren – zijn geselecteerd aan de hand van het conceptuele raamwerk van het CES-meetsysteem. Iedere indicator in de Monitor meet een (onderdeel van een) thema in het raamwerk. Een thema kan worden gemeten met één of meerdere indicatoren. Iedere indicator moet valide zijn maar kan een ander aspect van het fenomeen meten. Daarom is ieder thema met meerdere indicatoren beschreven. Gezamenlijk geven deze indicatoren een beeld van de trends in de brede welvaart ‘hier en nu’, ‘later’ en ‘elders’.

De kernindicatoren voor de brede welvaart ‘hier en nu’, ‘later’ en ‘elders’ blijven zoveel mogelijk dezelfde. Het CBS zorgt dat de indicatorenset beperkt van omvang en in balans blijft. Vergelijkbaarheid door de tijd moet geborgd zijn. De huidige stand van de databeschikbaarheid is voor het CBS echter geen eindpunt. Het CBS streeft voortdurend naar het verbeteren van bestaande indicatoren, het geschikt maken van nieuwe databronnen en het ontwikkelen van nieuwe indicatoren om gaten in de data te dichten en zo waardevolle informatie aan de Monitor toe te voegen.

De keuze voor kernindicatoren is primair gebaseerd op datakwaliteit. Datakwaliteit betreft:

• de validiteit ten aanzien van het thema;
• de betrouwbaarheid van de beschikbare bronnen;
• tijdigheid;
• volledigheid;
• de internationale vergelijkbaarheid van gegevens; en
• de interne consistentie door de tijd.

Indicatoren voor de verdeling van de brede welvaart

De keuze van indicatoren voor de verdeling van de brede welvaart is zoveel mogelijk gebaseerd op de kernindicatoren in het ‘hier en nu’-dashboard van de Monitor. Niet alle indicatoren uit dat dashboard zitten in de beschrijving van de verdeling, maar alle acht thema’s zijn vertegenwoordigd.

Op één punt is afgeweken van de indicatoren in het dashboard van de brede welvaart ‘hier en nu’. Gezonde levensverwachting kan niet jaarlijks voor de onderscheiden bevolkingsgroepen worden berekend. Daarom beschrijven we de verdeling van de brede welvaart in het thema gezondheid met de ervaren gezondheid, die ook ten grondslag ligt aan de gezonde levensverwachting.

De volgende tabel laat zien welke indicatoren voor ieder thema van de brede welvaart ‘hier en nu’ zijn onderzocht en bij welk thema uit de CES Recommendations deze indicator hoort.

Indicatoren voor de SDG’s in de Nederlandse context

De indicatoren voor SDG’s in de Nederlandse context zijn bedoeld om politiek en beleid te voorzien van informatie over relevante thema’s binnen de brede welvaart, zoals onderwijs, veiligheid, klimaat en armoede.

Voor ieder SDG-thema is een beperkte verzameling indicatoren samengesteld volgens de volgende drie basisprincipes:

• De indicatoren sluiten aan bij de SDG’s.
• De indicatoren zijn relevant voor het beleidsthema.
• De verzameling indicatoren biedt handelingsperspectief: het geeft politici, beleidsmakers en andere gebruikers van de Monitor informatie die zij in politieke en maatschappelijke debatten en in beleidsontwikkeling en besluitvorming kunnen gebruiken.

Ieder dashboard over een SDG bevat vier soorten indicatoren:

1. middelen die worden ingezet en de mogelijkheden die beschikbaar zijn;
2. gebruik van bestaande mogelijkheden;
3. uitkomsten direct gerelateerd aan het gebruik van bestaande mogelijkheden; en
4. subjectieve beleving.

De algemene interpretatie van middelen en mogelijkheden, gebruik, uitkomsten en beleving is als volgt:

• Middelen en mogelijkheden betreffen de hulpbronnen en andere middelen die op een thema worden ingezet en de rechten, vrijheden en andere mogelijkheden die mensen hebben om hun brede welvaart op dit thema vorm te geven. Het gaat om de capaciteit van bestaande infrastructuur en systemen. Het gaat om de toegang tot en betaalbaarheid van diensten. En het gaat om lopende uitgaven en nieuwe investeringen.
• Gebruik betreft het aantal mensen, huishoudens, bedrijven en anderen dat gebruik maakt van de middelen en mogelijkheden. Hierbij horen ook aspecten van gedrag zoals sporten, roken, teveel eten of geld lenen.
• Uitkomsten zijn de positieve en negatieve effecten van het gebruik van bestaande middelen en mogelijkheden. Het gaat nadrukkelijk niet om bewezen causale relaties tussen gebruik en effecten. Het gaat om de effecten die volgens experts en beleidsmakers het meest relevant zijn.
• Beleving toont het subjectieve oordeel van mensen over de uitkomsten op een thema. Het kan gaan om de waardering die ze geven aan een aspect van hun leven of om hun zorgen over een bepaald probleem. Het kan ook gaan om hun verwachtingen voor de toekomst.

Deze indeling komt voort uit de combinatie van concepten uit beleidsontwikkeling en beleidsevaluatie met concepten uit de theoretische pijlers onder het CES-meetsysteem. De informatie in een dashboard sluit zodoende aan bij de praktijk van beleidsmakers en politici en bij het dagelijkse leven van gewone burgers.

Concepten uit de beleidsontwikkeling en beleidsevaluatie zijn gebruikt om het handelings¬perspectief van politici en beleidsmakers te benaderen. De drie concepten die worden gebruikt zijn inputs, outputs en outcomes.

• Inputs zijn de middelen die zijn geïnvesteerd in de implementatie van een maatregel, in de capaciteit van een systeem, in de kapitaalgoederenvoorraad, enzovoorts.
• Outputs zijn de goederen en diensten die direct zijn geproduceerd als gevolg van een investering, een maatregel, of de inzet van hulpbronnen.
• Outcomes zijn de effecten van een investering, een maatregel, de inzet van hulpbronnen, of het gebruik van capaciteit op actoren die direct zijn betrokken. Het gaat hier nadrukkelijk alleen om eerste-orde-effecten. Bijvoorbeeld, een stijging van de individuele consumptie is in de eerste orde goed voor de consument. In de tweede orde kan hogere consumptie gepaard gaan met milieuvervuiling, obesitas, waterverbruik en CO2-uitstoot in andere landen, enzovoorts.

Het algemene model van de manier waarop uitkomsten per thema worden gegenereerd is gebaseerd op de capabilities approach van Amartya Sen, een van de theoretische pijlers onder het CES-meetsysteem en de Monitor (Sen, 1999; Stiglitz e.a., 2009). Deze benadering gebruikt drie concepten, namelijk capabilities, functionings en waardering:

• Capabilities zijn de vrijheden of mogelijkheden die individuen hebben. Vrijheid is een middel maar draagt ook zelf bij aan de brede welvaart van een individu.
• Functionings zijn de toestanden waarin individuen verkeren (‘beings’) en de activiteiten die ze ondernemen (‘doings’).
• Waardering verwijst naar het hogere doel van ontwikkeling volgens Sen: ‘freedoms of people to lead the lives they have reason to value’ (Sen, Development as freedom, p. 10). Waardering betreft hier een subjectieve waardering, meestal van burgers, van de uitkomsten in een beleidsdomein.

De combinatie van concepten uit beleidsontwikkeling en beleidsevaluatie met concepten uit de theoretische pijlers onder het CES-meetsysteem resulteert in de vier categorieën indicatoren voor de selectie van indicatoren in de dashboards van de Duurzame ontwikkelingsdoelen (SDG’s) in de Nederlandse context:

Middelen en mogelijkheden

• Concepten: theorie = capabilities, beleid = input/output
• Middelen betreffen bijvoorbeeld investeringen in capaciteit (zoals nieuwe fysieke infrastructuur, nieuwe scholen), lopende uitgaven aan systemen en infrastructuur (zoals kosten van veiligheidszorg, onderwijs, gezondheidszorg), kosten van systeembewaking (zoals totale kosten van marktregulering, kosten van de rechtspraak), en dergelijke. Mogelijkheden betreffen bijvoorbeeld bestaande rechten en vrijheden, fysieke capaciteit (zoals omvang infrastructuur; aantal ziekenhuisbedden), natuurlijke capaciteit (zoals visstand, drinkwatervoorraad), financiële capaciteit (zoals betaalbaarheid) en dergelijke.

Gebruik

• Concepten: theorie = functionings, beleid = output
• Gebruik van bestaande mogelijkheden evenals rechten, vrijheden, capaciteit, totaal en in relatie tot bestaande capaciteit (zoals onderwijsdeelname, gemaakte reizigers- en goederen-kilometers, gebruik van voedselbanken, opnames in ziekenhuizen, enz.).

Uitkomsten

• Concepten: theorie = functionings, beleid = outcome
• Uitkomsten direct gerelateerd aan het gebruik van bestaande mogelijkheden. Positieve en negatieve eerste-orde-effecten (zoals tijdverlies door files, uitstoot van broeikasgassen, gezonde levensverwachting, vaardigheden).

Beleving

• Concepten: theorie = waardering, beleid = waardering
• Subjectieve beleving zoals tevredenheid, zelfgerapporteerde gezondheid, zorgen over de toekomst.

Voor ieder dashboard worden middelen en mogelijkheden, gebruik, uitkomsten en beleving gedefinieerd op een manier die specifiek is voor het thema. Bijvoorbeeld, in het dashboard van SDG 4 (Kwaliteitsonderwijs) zijn ze als volgt gedefinieerd:

• Middelen en mogelijkheden betreffen de omvang en betaalbaarheid van onderwijs.
• Gebruik heeft betrekking op de participatie in het onderwijs.
• Uitkomsten betreffen het bereikte opleidingsniveau en niveau van specifieke vaardigheden.
• Beleving gaat over tevredenheid met de toegang tot en de kwaliteit van het onderwijs.

Ten aanzien van een aantal indicatoren voor middelen en mogelijkheden is de vraag wat het verwachte effect is op brede welvaart. Voorbeelden zijn uitgaven aan gezondheidszorg, gewerkte uren in het onderwijs en milieu-investeringen. De Monitor geeft aan wat het eerste-orde-effect is voor de brede welvaart. Volgens dit principe zijn meer uitgaven, investeringen of gewerkte uren beter voor de brede welvaart. Of deze uitgaven, investeringen of gewerkte uren doelmatig zijn of ‘nodig’, hangt af van de gewenste uitkomsten en is aan het beleidsdebat. De indicatoren die vallen onder ‘middelen en mogelijkheden’ worden daarom simpelweg geduid als ‘meer of minder uitgaven, middelen, enzovoorts’ en worden niet geduid in de context van brede welvaart.

De informatie in een dashboard is niet bedoeld of geschikt voor een formele evaluatie van het beleid of de Nederlandse prestaties op een bepaald terrein. Er zit een systematiek achter de selectie van indicatoren, maar de selectie is niet gebaseerd op een causaal model van het betreffende thema. Een dashboard geeft niets meer of minder dan een beknopt en gebalanceerd overzicht van de basisinformatie over een thema.

Vijf beslisregels zijn gehanteerd om voor ieder beleidsthema uit alle mogelijke indicatoren een beperkte verzameling samen te stellen.

• Beslisregel 1: voor ieder beleidsdomein wordt – voor zover mogelijk – een set indicatoren gekozen met tenminste één indicator voor alle relevante stadia van beleidsontwikkeling en alle relevante theoretische dimensies. Deze stadia betreffen de cellen in de matrix, namelijk (1) middelen die worden ingezet en de mogelijkheden die beschikbaar zijn, (2) gebruik van bestaande mogelijkheden, (3) uitkomsten direct gerelateerd aan het gebruik van bestaande mogelijkheden, en (4) subjectieve beleving. In hoofdstuk 4 (Duurzame ontwikkelingsdoelen (SDG’s) in de Nederlandse context) worden alleen indicatoren opgenomen die een valide maatstaf zijn voor de inhoud van deze cellen. Waar het (nog) niet mogelijk is om een aspect te meten, wordt dit expliciet vermeld.
• Beslisregel 2: indicatoren die een gekwantificeerd beleidsdoel meten, krijgen voorrang. Voor sommige beleidsdoelstellingen zijn indicatoren ontwikkeld waarmee de voortgang in de richting van een kwantitatief doel kan worden gevolgd. Die indicatoren worden, waar mogelijk, in de Monitor gevolgd. Voor een deel van de beleidsthema’s zijn geen gekwantificeerde doelen bekend. Het CBS stelt geen kwantitatieve doelen vast voor beleidsdoelstellingen waarvoor een dergelijk doel ontbreekt. Wel heeft het CBS in februari 2021 een studie gepubliceerd waarin het door de departementen geformuleerde beleid m.b.t. de SDG-targets voor het eerst is geïnventariseerd.
• Beslisregel 3: in alle beleidsthema’s wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van officiële indicatoren voor de SDG’s.
• Beslisregel 4: bij gelijke geschiktheid geeft datakwaliteit de doorslag. Datakwaliteit betreft de validiteit ten aanzien van het thema; de betrouwbaarheid van de beschikbare bronnen; tijdigheid; volledigheid; de internationale vergelijkbaarheid van gegevens; en de interne consistentie door de tijd.
• Beslisregel 5: indicatoren die naar het oordeel van experts zeer relevante informatie geven en waarvoor geen alternatief bestaat, worden in de verzameling opgenomen. In sommige gevallen weegt de beleidsrelevantie zwaarder dan de datakwaliteit. In die gevallen worden indicatoren opgenomen ook al zijn ze niet tijdig, niet (goed) internationaal vergelijkbaar of niet (trendmatig) door de tijd te volgen. In volgende edities van de Monitor zal voortdurend worden gestreefd naar hogere datakwaliteit en zal worden gewerkt aan nieuwe, betere indicatoren.

De keuze van thema’s en indicatoren is voorgelegd aan een interdepartementale klankbordgroep, waarin ook de drie planbureaus vertegenwoordigd zijn. De klankbordgroep heeft onze interpretatie getoetst en heeft mogelijkheden aangedragen ter verbetering van de Monitor. Het CBS houdt bij alle aspecten de eindverantwoordelijkheid voor de inhoud.

Schokbestendigheid

In de Monitor worden indicatoren gepresenteerd voor de schokbestendigheid van de brede welvaart.

Schokbestendigheid wordt voor iedere dimensie binnen het conceptuele raamwerk van de Monitor geoperationaliseerd. Dit resulteert in zes dashboards met indicatoren die schokbestendigheid in een specifieke context meten. De zes thema’s zijn:

1. Levensonderhoud van huishoudens (in de brede welvaart ‘hier en nu’)
2. Robuustheid van biosfeer, samenleving en economie (in de brede welvaart ‘later’)
3. Grensoverschrijdende afhankelijkheden (in de brede welvaart ‘elders’)
4. Kwetsbare groepen (in de verdeling van de brede welvaart ‘hier en nu’)
5. Slagkracht van de overheid (in de brede welvaart ‘later’)
6. Kritieke stelsels en systemen (in de brede welvaart ‘later’)

De definities en concepten zijn ontleend aan de wetenschappelijke literatuur. Dit betreft onderzoek naar de economische schade van een schok (bijvoorbeeld een natuurramp), naar de schokbestendigheid van waardeketens (‘supply chain resilience’), naar de sociale en ecologische kant van schokbestendigheid, naar de schokbestendigheid van arbeidsmarkten, en naar kritieke infrastructuren.

Wat is een schok?

Een schok is een onregelmatige gebeurtenis met gevolgen voor hele populaties (OECD 2014). Voorbeelden zijn oorlogen, natuurrampen, financiële crises en pandemieën. Dergelijke schokken vinden plaats op de relatief korte termijn, zijn deels exogeen, en zijn onregelmatig en tot op zekere hoogte onvoorspelbaar.

Het gaat hier dus niet om (middel)langetermijntrends en transities. Het gaat evenmin om regelmatige schommelingen, zoals griepgolven, conjunctuurschommelingen of jaarlijkse overstromingen, die zijn ingebakken in de grote systemen (biosfeer, samenleving, economie) en waar deze systemen zich aan hebben aangepast.

Wat is schokbestendigheid?

Schokbestendigheid is het vermogen van een systeem of stelsel om de kansen op een schok te verkleinen, om een schok te absorberen op het moment dat die zich voordoet, om snel te herstellen, en zich eventueel structureel aan te passen aan de nieuwe situatie na de schok (Bruneau et al., 2003. Rose, 2007, 2016).

De schokbestendigheid van een systeem of stelsel wordt bepaald door vier eigenschappen.

• Heeft het eigenschappen die de schokbestendigheid verhogen of zijn er kwetsbaarheden (voorbereiding op een eventuele schok)?
• In welke mate kan het de gevolgen van een schok opvangen (absorptie)?
• Kan het efficiënt blijven functioneren en daarna herstellen van een schok (herstel)?
• En is het in staat tot fundamentele aanpassingen om de gevolgen van een schok op te vangen (aanpassing)?

Afbakening

De volgende uitgangspunten bepalen welke aspecten van schokbestendigheid wel en niet worden gemeten en met welke (typen) indicatoren dit wordt gedaan.

1. In de Monitor worden alleen feitelijke observaties gedaan over schokbestendigheid in het heden. Er wordt niet gespeculeerd over de kans dat een bepaald type schok zich zal voordoen of over de mogelijke effecten van een schok (de absorptie, het herstel en het nieuwe groeipad daarna) als die zich voordoet.
2. De Monitor kijkt alleen naar de huidige kenmerken van systemen en stelsels die van invloed kunnen zijn op het absorberen en herstellen van een schok. Het kan gaan om de kenmerken van een specifiek systeem of stelsel of om generieke kenmerken die schokbestendigheid in het algemeen beïnvloeden, zoals vertrouwen in instituties of opleidingsniveau.
3. Er wordt alleen gekeken naar bestaande kwetsbaarheden en afhankelijkheden die tot de determinanten van schokbestendigheid worden gerekend. Kwetsbaarheden kunnen alleen worden gerelateerd aan kritieke grenzen wanneer extern gevalideerde kritieke grenzen beschikbaar zijn.
4. We houden rekening met het onderscheid tussen kapitaal (‘assets’) en stromen (‘flows’). Een schok heeft gevolgen voor beide. Een ramp vernietigt kapitaal. Een pandemie kost mensenlevens; een olietanker die zinkt vernietigt natuurgebieden; een aardbeving vernietigt huizen en bedrijven; een burgeroorlog vernietigt sociale netwerken. Een schok onderbreekt de stroom van economische transacties, sociale interacties, het dagelijkse leven van mensen en dieren, enzovoorts.
5. Schokbestendigheid is van toepassing op alle relevante niveaus, namelijk het microniveau van individuele huishoudens, bedrijven, natuurgebieden en ecosystemen (zoals een bos of de wadden), scholen, ziekenhuizen, enzovoorts; het mesoniveau van bedrijfstakken, bevolkingsgroepen, natuurgebieden, markten, enzovoorts; en het macroniveau van de maatschappij, de economie, de natuur, de overheid, enzovoorts. Voor effecten op microniveau worden indicatoren gebruikt die een gemiddelde van individuen of huishoudens vertegenwoordigen. Op mesoniveau gaat het om gemiddelden of totalen voor sectoren, instituties, stelsels of regio’s. Op macroniveau gaat het om gemiddelden of totalen voor het hele land.

Thema’s

Schokbestendigheid van de brede welvaart wordt binnen het conceptuele raamwerk van de Monitor verdeeld in zes onderling samenhangende thema’s:

1. Levensonderhoud van huishoudens: Hebben huishoudens de buffers om in het geval van een schok in hun levensonderhoud te kunnen voorzien? Hebben ze spaargeld, een baan en een woning? Zijn ze goed geïnformeerd en hebben ze de kennis om met een schok om te gaan?
2. Omvang van kwetsbare groepen: Hoe groot zijn bepaalde kwetsbare groepen die in het geval van een schok als eerste de gevolgen ondervinden? Voorbeelden zijn huishoudens met laag inkomen en weinig vermogen, werklozen en mensen met slechte gezondheid.
3. Robuustheid van biosfeer, samenleving en economie: Hoe robuust zijn de grote systemen biosfeer, samenleving en economie en waar liggen de kwetsbaarheden? Hier gaat het om de vier kapitalen: natuurlijk kapitaal (biosfeer), sociaal kapitaal (samenleving) en menselijk en economisch kapitaal (economie). Dit thema is verdeeld in drie subthema’s: (a) robuustheid van biosfeer, (b) robuustheid van samenleving en (c) robuustheid van economie.
4. Grensoverschrijdende afhankelijkheden: Hoe groot zijn de afhankelijkheden tussen Nederland en de rest van de wereld? Denk, bijvoorbeeld voor de invoer van niet-hernieuwbare hulpbronnen als olie en gas.
5. Slagkracht van de overheid: Hoe groot is de slagkracht van de overheid? Is het bestuur effectief? Heeft de overheid financiële mogelijkheden om noodmaatregelen te nemen?
6. Kritieke stelsels en systemen: In welke mate zijn de stelsels en systemen die essentieel zijn voor het bereiken van gewenste uitkomsten en het behalen van de SDG’s schokbestendig? Kritieke stelsels en systemen zijn stelsels en systemen waarvan de uitval kan leiden tot de uitval van andere stelsels en systemen, die essentieel zijn voor het functioneren van de drie grote systemen (biosfeer, samenleving, economie) die de basis vormen van de brede welvaart, of die een essentiële maatschappelijke functie vervullen die te belangrijk is om te mogen falen. Dit thema is verdeeld in drie deelthema’s: (a) uitval van het systeem leidt tot uitval van een of meerdere andere systemen; (b) het systeem is essentieel voor het functioneren van (een van) de drie grote systemen (biosfeer, samenleving, economie); en (c) het systeem vervult een essentiële maatschappelijke functie die te belangrijk is om te mogen falen.

Indicatoren

Voor ieder thema binnen de schokbestendigheid van de brede welvaart zijn indicatoren geselecteerd.

1. Levensonderhoud van huishoudens
   Hebben huishoudens de buffers om bij een schok in hun levensonderhoud te kunnen voorzien? Hebben ze spaargeld, een baan, een woning? Zijn ze goed geïnformeerd of hebben ze de kennis om met een schok om te gaan?
   – Ervaren regie over het eigen leven: Hoe meer regie of autonomie mensen ervaren over hun eigen leven (zelf richting kunnen geven), hoe beter hun welzijn, sociale rust en daarmee sociale cohesie en brede welvaart. Hoe meer mensen het gevoel hebben dat ze hun leven onder controle hebben, des te beter reageren ze op een schok (robuustheid).
   – Mediaan vermogen van huishoudens: Vermogen is een buffer voor huishoudens waarop ze in geval van nood kunnen terugvallen. Vermogen is doorgaans niet direct opvraagbaar (denk aan lijfrentepolissen, vastgoed dat verkocht moet worden).
   – Spaargeld bij banken in Nederland: Spaargeld is een direct opvraagbare buffer en spaargeld bij Nederlandse banken valt onder het depositogarantiestelsel, wat zekerheid biedt.
   – Nettoarbeidsparticipatie: Mensen die een baan hebben, in loondienst of als zelfstandige, hebben een zekere mate van regie op hun inkomsten. Een baan biedt bovendien sociale contacten en voortdurende persoonlijke ontwikkeling. Op maatschappelijk niveau draagt arbeidsparticipatie bij aan de houdbaarheid van de verzorgingsstaat.`
   – Ervaren gezondheid: Hoe gezonder mensen zijn, hoe groter hun schokbestendigheid. Het gaat hier om het gemiddelde, niet om specifieke groepen (zoals chronisch zieken of mensen met gevaarlijk overgewicht) of om de onderkant van de verdeling.
2. Omvang van kwetsbare groepen
   Hoe groot zijn bepaalde kwetsbare groepen die bij een schok als eerste de gevolgen ondervinden? Huishoudens met laag inkomen en weinig vermogen, werklozen, mensen met slechte gezondheid, daklozen.
   – Laag inkomen en weinig vermogen: Groepen aan de onderkant van de verdeling van inkomens en vermogens zijn de eerste die de gevolgen van een (economische) schok ondervinden.
   – Laagopgeleide bevolking: Opleidingsniveau is de grote verdeler in de Nederlandse samenleving. Dit vond het Sociaal-Cultureel Planbureau enkele jaren geleden (SCP, 2017) en het wordt bevestigd door de resultaten van de stapeling van indicatoren voor de brede welvaart in deze Monitor.
   – Werkloosheid: Zonder baan hebben mensen minder regie op hun levensonderhoud en grotere bestaansonzekerheid, inkomensverlies, minder maatschappelijke inbedding en mogelijk ervaren ze statusverlies.
   – Armoederisico zzp-ers: Het armoederisico onder zzp-ers is veel groter dan onder werknemers. In het geval van een (economische) schok zullen zzp-ers eerder en mogelijk grotere gevolgen ondervinden.
   – Ernstige langdurige beperkingen door gezondheidsproblemen: Mensen die langdurig bij het dagelijks functioneren gehinderd worden door gezondheidsproblemen vormen een kwetsbare groep. Hun welzijn en welvaart worden hierdoor ernstig beperkt.
3. Robuustheid van de biosfeer, samenleving en economie
   Hoe robuust zijn de grote systemen (biosfeer, samenleving, economie) en waar liggen de kwetsbaarheden? Het gaat om het volume en de kwaliteit van de vier kapitalen: natuurlijk kapitaal (biosfeer), sociaal kapitaal (samenleving) en economisch en menselijk kapitaal (economie).
   3.a. Robuustheid van de biosfeer
   – Groen-blauwe ruimte, exclusief reguliere landbouw: De groen-blauwe ruimte is essentieel voor biodiversiteit, maar ook voor de kwaliteit van het landschap en de ruimte waarin inwoners zich in het groen kunnen bewegen, zowel op het platteland als in de stad.
   – Stikstofdepositie en landnatuur: Een algemene indicator voor de conditie van de natuur. Hoe beter de conditie, des te robuuster de natuur.
   – Hernieuwbare energie: Hoe groter het aandeel van hernieuwbare energie in het totale energieverbruik, hoe robuuster en minder kwetsbaar de energievoorziening (lagere afhankelijkheid van de invoer van energie; gedistribueerde opwekking; grotere mogelijkheden voor het tegengaan van klimaatverandering).
   3.b. Robuustheid van de samenleving
   – Vertrouwen in mensen: Sociale participatie en het vertrouwen dat mensen in elkaar hebben, zorgt voor verbinding in een samenleving. Hoe hoger het vertrouwen tussen mensen, hoe robuuster en minder kwetsbaar de samenleving.
   – Discriminatiegevoelens: Kernindicator voor de kwaliteit van sociaal kapitaal, namelijk de mate van sociale cohesie.
   – Vertrouwen in instituties: Het vertrouwen dat mensen hebben in instellingen zorgt voor verbinding en vertrouwen in de samenleving.
   3.c. Robuustheid van de economie
   – Fysieke kapitaalgoederenvoorraad: Hoe hoger de kapitaalintensiteit, hoe hoger naar verwachting de productiviteit en de materiële welvaart ‘hier en nu’ en ‘later’. Door de ratio (per gewerkt uur) fluctueert de reeks mee met conjunctuurschommelingen.
   – Kenniskapitaalgoederenvoorraad: Hoe groter de kenniskapitaalgoederenvoorraad, hoe innovatiever en hoogwaardiger het economisch kapitaal, en hoe groter de schokbestendigheid.
   – Beroepsbevolking: Voor de productie van goederen en diensten is arbeid nodig. Met meer arbeid, kunnen meer consumptiegoederen en diensten beschikbaar komen, en kunnen meer mensen worden ingezet bij het herstel van een schok.
   – Hoogopgeleide bevolking: Hoe beter mensen zijn opgeleid, des te beter ze in staat zijn om te gaan met de gevolgen van een schok. Een hoger opleidingsniveau betekent dat mensen gemiddeld genomen meer kennis en vaardigheden hebben, beter in staat zijn informatie te verzamelen.
4. Grensoverschrijdende afhankelijkheden
   Hoe groot zijn de afhankelijkheden tussen Nederland en de rest van de wereld? Dit is een aspect van kwetsbaarheid.
   – Afhankelijkheid van energie-invoer: Energie is een kritieke hulpbron. Het effect van het uitvallen van elektriciteitsvoorziening op samenleving en economie is totaal. Hoe lager de afhankelijkheid van de invoer van energie, hoe minder kwetsbaar de Nederlandse samenleving en economie.
   – Economische afhankelijkheid van de export: Hoe lager het belang van export, hoe lager de kwetsbaarheid van Nederland voor de verstoring van waardeketens en voor het wegvallen van werkgelegenheid en toegevoegde waarde die daarmee gemoeid zijn.
   – Broeikasgasvoetafdruk: Hoe lager de broeikasgasvoetafdruk, hoe lager de druk die Nederland legt op de schokbestendigheid van de rest van de wereld.
5. Slagkracht van de overheid
   Hoe groot is de slagkracht van de overheid? Is het bestuur effectief? Heeft de overheid financiële mogelijkheden om noodmaatregelen te nemen? Dit aspect is van bijzonder belang in het geval van een schok die grote delen van de bevolking treft en de grote systemen bedreigt. Dit thema kan worden gezien als een bijzonder geval binnen sociaal kapitaal maar verdient bijzondere aandacht.
   – Schuld van de overheid: Hoe lager de overheidsschuld is, hoe lager rentebetalingen en terugbetalingen zijn, hoe minder druk dit legt op andere uitgaven. Dit is beter voor financiële houdbaarheid en vergroot de financiële slagkracht van de overheid in het geval van een schok.
   – Effectiviteit van overheidsbestuur: Hoe effectiever overheidsbestuur is, hoe beter overheden kunnen reageren om de gevolgen van een schok te helpen opvangen.
   – Vertrouwen in de rechtstaat: Hoger vertrouwen in de rechtstaat vergroot de juridische borging en maatschappelijke acceptatie van noodmaatregelen. Hoe groter het vertrouwen van mensen in de regels en de mate waarin zij zich aan die regels houden, hoe effectiever noodmaatregelen die bij een schok genomen moeten worden en hoe korter de herstelperiode.
6. Kritieke stelsels en systemen
   Een stelsel of systeem vervult een functie in de vorming van brede welvaart. Er zijn drie redenen waarom een stelsel of systeem van kritiek belang kan zijn.
   6.a. Systeemfalen
   Uitval van het stelsel of systeem leidt tot uitval van een of meerdere andere stelsels en systemen. Een schok in het stelsel of systeem initieert domino-effecten en kan leiden tot ’systeemfalen’”. De indicatoren meten de schokbestendigheid van drie specifieke systemen: energievoorziening, telecom, en informatie-infrastructuren. Volgens de literatuur over kritieke infrastructuren zijn dit systemen waarin veel incidenten voorkomen en waarvan de uitval grote gevolgen heeft voor alle andere stelsels en systemen (Luiijf et al. 2002; Luiijf et al. 2010; Vogel et al. 2014). Energie is een kritieke hulpbron. Uitval van de energievoorziening leidt tot ‘systeemfalen’: onze samenleving en economie kunnen niet functioneren zonder energie. Telecom en informatie-infrastructuren betreffen (1) de fysieke telecominfrastructuur (de verbindingen) en (2) de informatie-infrastructuren van afzonderlijke sectoren (zoals overheid, zorg, onderwijs, enzovoorts).
   – Stroomstoringen: Hoe minder uitval, hoe groter de leveringszekerheid en de kans op goed functioneren van de samenleving.
   – Afhankelijkheid van energie-invoer: Hoe lager de afhankelijkheid van de invoer van energie, hoe minder kwetsbaar de Nederlandse samenleving en economie.
   – Hernieuwbare energie: Hoe groter het aandeel van hernieuwbare energie in het totale energieverbruik, hoe lager de afhankelijkheid van schaarse (niet-duurzame) hulpbronnen. Dit kan ook betekenen dat een groter deel van het energieverbruik lokaal (in Nederland) wordt geproduceerd. In tweede instantie kan toenemend gebruik van windenergie, zonnepanelen en andere hernieuwbare energiebronnen wel nieuwe afhankelijkheden creëren, bijvoorbeeld van zeldzame materialen.
   – ICT-veiligheidsincidenten in het bedrijfsleven: Hoe minder veiligheidsincidenten, hoe robuuster de informatiesystemen van bedrijven. Het gaat om de informatiesystemen van afzonderlijke sectoren, zoals zorg, industrie, handel, enzovoorts, die voor hun functioneren steeds sterker afhankelijk zijn van informatiesystemen.
   – ICT-veiligheidsincidenten in de informatie- en communicatiesector: Hoe minder veiligheidsincidenten, hoe robuuster informatiesystemen zijn. Het gaat hier om de ‘backbone’ van de nationale informatie-infrastructuur.
   6.b. Essentieel voor de drie grote systemen
   Het stelsel of systeem is essentieel voor het functioneren van (een van) de drie grote systemen (biosfeer, samenleving, economie). Het gaat hier niet om de robuustheid van biosfeer, samenleving, economie als geheel, maar om de schokbestendigheid van drie specifieke stelsels of systemen, namelijk ecosystemen (biosfeer), sociale relaties (samenleving), en bedrijfsleven (economie).
   – Stikstofdepositie en landnatuur: Hoe minder stikstof in de landnatuur terechtkomt, des te beter zijn ecosystemen bestand tegen externe druk. Stikstofdepositie leidt tot eutrofiëring en is als zodanig een maatstaf voor het risico op de achteruitgang van natuurkwaliteit.
   – Sociale cohesie in de woonbuurt: Hoe meer mensen tevreden zijn over de sociale aspecten van hun woonbuurt, dus hoe hoger de sociale cohesie, hoe sterker het lokale sociale vangnet dat bij een eventuele schok kan helpen om de gevolgen op te vangen.
   – Vertrouwen in mensen: Hoe hoger het vertrouwen dat mensen in het algemeen in elkaar hebben, hoe sterker de verbinding in de samenleving en hoe beter de samenleving in staat is om schokken op te vangen.
   – Mediane solvabiliteit van niet-financiële bedrijven: De solvabiliteit van een bedrijf geeft een indicatie voor diens financiële gezondheid. Hoe hoger de solvabiliteit, hoe beter een bedrijf in staat is om zijn schulden terug te betalen en hoe hoger de schokbestendigheid.
   6.c. Essentiële maatschappelijke functie
   Het stelsel of systeem is van kritiek belang voor het opvangen van de gevolgen van de uitval van andere stelsels en systemen en/of het vervult een essentiële maatschappelijke functie, die te belangrijk is om te mogen falen. Dit betreft de financiële sector, de overheid, de zorg, het onderwijs, transport en de drinkwatervoorziening. Voedselvoorziening en waterveiligheid horen ook bij deze stelsels en systemen, maar zijn moeilijk te operationaliseren of nog niet goed te meten.
   – Common Equity Tier 1 ratio: Hoe hoger Common Equity Tier 1 ratio (CET 1), hoe hoger het weerstandsvermogen van de Nederlandse banken. De CET 1 geeft weer hoeveel eigen vermogen er is ten opzichte van het totale risico dat de bank loopt. CET 1 is een van de belangrijkste maatstaven voor het weerstandsvermogen van een bank.
   – Vertrouwen in instituties: Het vertrouwen dat mensen hebben in politie, rechters en Tweede Kamer zorgt voor verbinding en vertrouwen in de samenleving. Hoe groter het vertrouwen in deze instituties, hoe waarschijnlijker het is dat burgers en bedrijven de maatregelen van de overheid zullen accepteren in geval van een schok.
   – Effectiviteit van overheidsbestuur: Hoe hoger de effectiviteit van het overheidsbestuur, hoe beter de overheid kan optreden wanneer andere stelsels en systemen plotseling falen en de noodzaak van overheidsingrijpen urgent wordt.
   – Tijdverlies door files en vertraging: Hoe lager het tijdverlies door files en vertraging, des te groter is de capaciteit van het wegennet om in geval van een schok een sterke toename in vervoersstromen op te vangen.
   – Vacaturegraad gezondheids- en welzijnszorg: Hoe lager het aantal openstaande vacatures in de zorg, hoe beter de zorg in staat is om nieuwe mensen te vinden die nodig zijn om zorg te verlenen. Dit gegeven is een indicatie voor de mogelijkheid om de zorg op te schalen in geval een schok.
   – Niveau van waterstress: Hoe lager de verhouding tussen de onttrekking van zoet water en de totaal beschikbare hoeveelheid in zoetwaterbronnen, hoe robuuster de drinkwatervoorziening.

Interpretatie

Schokbestendigheid is geen absoluut begrip. Er zijn geen specifieke (Nederlandse) kritieke grenzen of standaarden waar indicatorwaarden tegen kunnen worden afgezet. Bijvoorbeeld, monocultuur maakt de landbouw kwetsbaar maar hoeveel monocultuur is aanvaardbaar en hoeveel is teveel? Met het dichtdraaien van de gaskraan is Nederland sterker afhankelijk geworden van de import van aardgas, maar bij welk percentage importafhankelijkheid moeten we ons zorgen maken? Dit zijn normatieve vraagstukken. Het is niet aan het CBS om hier uitspraken over te doen.

De Monitor kan bij deze vraagstukken voorzien in feitelijke informatie over ontwikkelingen tot in het heden. In het geval van kwetsbaarheden (zoals sociaaleconomische verschillen en afhankelijkheden) gaat het om waarschijnlijke en niet om feitelijke gevolgen van een schok. Het doel van een indicator is het signaleren van de betreffende kwetsbaarheid. De interpretatie van cijfers over schokbestendigheid zal niet normatief maar alleen feitelijk zijn, zonder bespiegelingen over kritieke grenzen of standaarden.

De indicatoren worden in beeld gebracht met de visualisaties die ook elders in de Monitor worden gebruikt. Deze visualisaties laten zien of indicatoren zich ontwikkelen in een richting die duidt op een hogere of lagere schokbestendigheid en of Nederland volgens deze indicator in vergelijking met andere EU-landen een relatief hoge of lage schokbestendigheid heeft. Met deze informatie kan niet direct een conclusie worden getrokken ten aanzien van het absolute niveau van schokbestendigheid.

De positie in vergelijking met het buitenland is indicatief. De indicatoren in het dashboard schokbestendigheid zijn opgesteld vanuit een Nederlands perspectief. Voor andere landen zou schokbestendigheid met andere indicatoren gemeten kunnen worden. Denk bijvoorbeeld aan culturele aspecten van sociale cohesie of aan de rol van religie in een samenleving.

Met dit dashboard geeft het CBS een eerste aanzet om schokbestendigheid in kaart te brengen. Het dashboard bevat een beperkte selectie van kernindicatoren die dit complexe fenomeen beschrijven. Dieper inzicht in aspecten van schokbestendigheid vereist uiteraard veel meer informatie.