5. Gevolgen implementatie
5.1 Inleiding
In hoofdstuk 2 is uitgebreid ingegaan op de indelingen en terminologie die we in Nederland kennen en waar het CBS veelal gebruik van maakt. Op verzoek van het ministerie van OCW is in dit document een aanzet gegeven voor mogelijke alternatieven op de bestaande indeling en terminologie. Hoofdstuk 4 liet al zien wat de voor- en nadelen kunnen zijn van deze alternatieven. In dit hoofdstuk wordt specifiek ingegaan op de gevolgen die wijzigingen betekenen voor de output die het CBS samenstelt. We beperken ons vooralsnog tot de gevolgen voor de output van het CBS, in vervolgonderzoek (stap 2) is het de bedoeling om dit breder te trekken naar andere organisaties.
In dit hoofdstuk gaan we in op output van het CBS waarin de onderwijsindelingen en terminologie terugkomen. Daarbij gaan we eerst in op de consequenties van het implementeren van een alternatieve onderwijsindeling voor het beheer van de onderwijsclassificaties, vanwege de afhankelijkheid van de indelingen, die in de output gebruikt worden, van het systeem waarin de classificaties beheerd worden. Vervolgens wordt op hoofdlijnen geschetst om welke output het gaat, hoe die output tot stand komt en wat een wijziging voor de verschillende vormen van output betekent. Indirect gaat het hierbij ook om gevolgen voor andere instanties omdat zij gebruik maken van de output van het CBS. Als de indeling op StatLine verandert, betekent dit ook een verandering voor de gebruiker. En een verandering in de microdata betekent ook een verandering voor degene die gebruik maakt van deze data.
Grofweg kan daarbij onderscheid gemaakt worden tussen de alternatieven die wel een structuurwijziging van de SOI tot gevolg hebben en de indelingen waar dit niet voor geldt. In hoofdstuk 4 is aangegeven welke alternatieven (mogelijk) een structuurwijziging met zich meebrengen en welke niet. Een derde opzet, namelijk dat er ook wijzigingen komen in het huidige stelsel, zijn hierbij buiten beschouwing gelaten. Dit zou ook onderdeel kunnen zijn van het vervolgonderzoek.
5.2 Standaard Onderwijsindeling
De indelingen op het gebied van onderwijs die door het CBS gebruikt worden zijn opgenomen in een centrale database, waarin alle actuele en historische opleidingen via een zogenaamd opleidingsnummer geschakeld kunnen worden naar de voor de output gewenste indeling. Naast de actuele nationale en internationale standaarden (de SOI en de ISCED) bevat deze database ook de voorlopers van die indelingen en diverse andere onderwijsindelingen die buiten het beheer van het CBS vallen, zoals de CREBO-koppeltabel, de indeling naar CROHO-onderdelen, of de Opleidingsclassificatie naar Niveau en Richting die door ROA gebruikt wordt voor het doen van arbeidsmarktprognoses.
De SOI 2021 is de onderwijsindeling naar niveau en richting (zie tabel 2.1.1) die binnen het CBS als aanbevolen nationale standaard wordt gebruikt binnen de verschillende outputvormen. Deze standaard wordt al gebruikt door het CBS sinds 1978, maar er vinden wel met enige regelmaat revisies plaats. Zo kan een stelselwijziging in het onderwijs aanleiding geven de indeling te herzien, maar ook wanneer er kwalitatieve verbeteringen doorgevoerd moeten worden in de toewijzing van opleidingen aan de categorieën van de indeling, of wanneer er behoefte is om wijzigingen in de structuur van de indeling door te voeren. Een eventuele aanpassing van de omschrijving van bestaande categorieën van de structuur van de indeling wordt in de regel ook alleen doorgevoerd tijdens een revisie.
Het doorvoeren van een revisie van de SOI gebeurt altijd in samenspraak met diverse interne en externe gebruikers van de SOI. Er is discussie over de noodzaak en het doel van de revisie, de inhoudelijke keuzes en de consequenties voor het statische proces worden besproken en in overleg wordt ook het moment waarop deze indeling geïmplementeerd kan gaan worden bepaald. Het reviseren van de SOI heeft een doorlooptijd van een tot twee jaar.
Alle in hoofdstuk 4 besproken alternatieven omvatten ofwel een naamswijziging ofwel een structuurwijziging van de SOI. Als een van deze alternatieve indelingen geïmplementeerd moet gaan worden ontstaat vervolgens dus de vraag of er hiervoor een revisie van de SOI nodig is, of dat het alternatief gebruikt kan gaan worden náást de SOI. Dit laatste is met name relevant wanneer het voorkeursalternatief qua uitgangspunten niet aansluit bij de SOI, zoals in het geval van de leerjarenladder of de NLQF. Het gebruiken van een alternatief naast de SOI zou dan niet de voorkeur van het CBS hebben. Het maakt het statistisch proces complex omdat er dan afspraken moeten worden gemaakt over welke indeling voor welk doel gebruikt mag worden, en heeft als mogelijke nadelige consequentie verder dat de SOI-indeling met de termen laag-middelbaar-hoog alsnog in een van de outputvormen gebruikt wordt.
Welke van de beschreven mogelijkheden de voorkeur heeft is afhankelijk van het alternatief dat gekozen wordt.
5.3 Tabellen
Een groot deel van de informatie die het CBS beschikbaar heeft, wordt ontsloten via tabellen. Reguliere output wordt gepresenteerd in StatLine, aanvullende verzoeken van derden zijn opgenomen in maatwerktabellen. Voor beide geldt dat zo veel mogelijk gebruik wordt gemaakt van de SOI. Dit betekent dat in principe in alle tabellen gebruik wordt gemaakt van dezelfde termen en toelichtingen. De informatie wordt gepresenteerd als doelvariabele en als persoonskenmerk.
Bij de doelvariabelen gaat het op StatLine om de informatie over onderwijsdeelnemers, geslaagden en het hoogst behaalde onderwijsniveau van de bevolking. Deze informatie wordt vervolgens weer verder uitgesplitst. De informatie over deelnemers en gediplomeerden wordt op StatLine gepresenteerd naar onderwijssoort. Voor deelnemers gaat het dan om primair onderwijs, voortgezet onderwijs, middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs. Voor de gediplomeerden gaat het om hetzelfde onderscheid, met uitzondering van het primair onderwijs. Het hoogst behaalde onderwijsniveau wordt uitgesplitst naar de driedeling (laag – middelbaar – hoog), de vijfdeling of de achtdeling. Op StatLine staan 45 tabellen waarin onderwijs als doelvariabele is opgenomen. Hiernaast staan er op StatLine voor derden nog 31 tabellen (verdeeld over de Jeugdmonitor, het AZW-project en de Emancipatiemonitor) waarin onderwijs de doelvariabele is.
Bij de informatie als persoonskenmerk gaat het veelal om het hoogst behaalde onderwijsniveau. Hierbij wordt over het algemeen de drie- of de vijfdeling gebruikt. Op StatLine staan tal van tabellen waarin onderwijs als persoonskenmerk is opgenomen.
Implementatie van een alternatief die een structuurwijziging van de SOI met zich meebrengt, zal tot gevolg hebben dat ook de structuur in StatLine aangepast moet worden. Dit heeft grote gevolgen voor alle tabellen waarin onderwijs is opgenomen, zowel de tabellen waarin onderwijs als doelvariabele is opgenomen als de tabellen waarin het gaat om een persoonskenmerk. En daarmee voor degenen die van deze tabellen gebruik maken. Het betekent ook dat de op StatLine gebruikte indeling en die in de tabellen van Eurostat niet meer op elkaar aansluiten. Deze aansluiting is echter geen vereiste, het Engelse en het Noorse onderwijssysteem sluiten ook niet direct aan op de indeling van Eurostat.
Implementatie van een alternatief dat geen structuurwijziging van de SOI met zich meebrengt, heeft minder grote gevolgen omdat de huidige tabellen gehandhaafd kunnen worden. Aandachtspunt hierbij is wel dat het aantal posities van de labels beperkt is.
Voor de maatwerktabellen geldt dat er geen vaste structuur is en dat er ook geen restrictie is in de lengte van de labels. Alternatieve indelingen hebben daarom minder gevolgen voor de maatwerktabellen.
5.4 Artikelen
Naast tabellen publiceert het CBS artikelen. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om lange artikelen in Statistische Trends, achtergrondartikelen, artikelen in externe gremia en nieuwsberichten. Uitgangspunt in de artikelen is dat zoveel mogelijk gebruik gemaakt wordt van de standaard publicatie-indeling. Op die manier zijn de cijfers in de artikelen ook terug te vinden in StatLine. Er kunnen redenen zijn om een andere indeling te gebruiken, streven is om in de publicaties dan toe te lichten waarom die andere indeling gebruikt wordt.
In artikelen is het mogelijk vrijwel elke gewenste indeling op te nemen. Idealiter sluit een indeling aan bij bestaande indelingen gebaseerd op de SOI, maar dit is geen vereiste. Waarbij het meer voor de hand ligt om bij lange artikelen van de bestaande indeling af te wijken dan in nieuwsberichten. Het maakt voor artikelen op zich daarmee weinig uit of een alternatief een structuurwijziging van de SOI met zich meebrengt of dat dit niet het geval is.
Onderwijs is vaak een doelvariabele in artikelen, maar wordt ook wel gebruikt als achtergrondkenmerk. Alternatieven waarin sprake is van een wijziging in de structuur kunnen betekenen dat onderwijs als kenmerk minder onderscheidend is. Dit wordt door De Vries en Pleijers (2021) bijvoorbeeld genoemd in hun artikel over praktisch en theoretisch als alternatief voor laag - middelbaar- hoog. Van de andere genoemde alternatieven die (mogelijk) een structuurwijziging van de SOI met zich meebrengen, is dat nog niet bekend. Bij het nader verkennen van de alternatieven in de tweede stap3) van dit onderzoek zou dit voor een aantal haalbare alternatieven onderzocht kunnen worden.
5.5 Microdata
De informatie waarover het CBS publiceert, is gebaseerd op de bij het CBS beschikbare microdata. In deze databestanden is de standaardindeling voor onderwijs opgenomen.
Belangrijk onderscheid is die tussen registerdata en enquêtedata. In registerdata is voor elke opleiding een zogeheten opleidingsnummer opgenomen. Met behulp van dit opleidingsnummer kan geschakeld worden naar allerlei indelingen. Alternatieven met een structuurwijziging zijn mogelijk, maar betekent wel dat de indelingen in bestanden aangepast moet worden. En dat gebruikers van deze bestanden ook te maken krijgen met veranderingen en wellicht breuken in reeksen. Waarbij er over nagedacht moet worden hoe ver de data teruggelegd moeten worden. Alternatieven zonder structuurwijziging van de SOI zijn eenvoudiger, maar betekenen wel ook een aanpassing van labels en codeboeken.
Enquêtedata zijn minder flexibel dan registerdata omdat een type opleiding afgeleid wordt via gesloten onderwijsvragen. Als sprake is van een structuurwijziging van de SOI moet nadrukkelijk gekeken worden of op basis van de verzamelde data ook die indeling gemaakt kan worden. Net zoals voor de registerdata betekenen wijzigingen dat indelingen in bestanden aangepast moeten worden.
5.6 Overige output
Dashboards
In sommige gevallen publiceert het CBS de gegevens uit tabellen en artikelen ook op dashboards. Hier wordt de data op een manier gepresenteerd waardoor het voor de gebruiker makkelijker is om een weg te vinden in de vaak grote hoeveelheid gegevens. Op dit moment beheert het CBS 6 dashboards waarin onderwijs het hoofdonderwerp is. Net als bij de tabellen zal de implementatie van een alternatief die een structuurwijziging van de SOI met zich meebrengt, tot gevolg hebben dat de structuur en inputdata van de dashboards aangepast moet worden. Implementatie van een alternatief die geen structuurwijziging van de SOI met zich meebrengt, heeft ook hier minder grote gevolgen omdat de huidige structuur en inputdata gehandhaafd kunnen worden.
Achterstandsscores
Op verzoek van het ministerie van OCW heeft het CBS de onderwijsachterstandenindicator ontwikkeld. De scores die hiermee worden berekend drukken de verwachte onderwijsachterstand op scholen uit, op basis waarvan OCW het onderwijsachterstandenbudget over scholen kan verdelen. Binnen deze indicator vormen de opleidingsniveaus van de ouders en het gemiddelde opleidingsniveau van alle moeders op de school van het kind belangrijke omgevingskenmerken. Alternatieve indelingen waarin sprake is van een wijziging in de structuur kunnen vergaande gevolgen hebben voor de achterstandsscore van scholen en dus het te ontvangen achterstandenbudget. De exacte impact op de achterstandsscores van een eventuele structuurwijzing zou onderzocht moeten worden.