4. Twee scenario’s: herverdeeleffecten en stabiliteit

In het vorige hoofdstuk zijn vijf mogelijke scenario’s beschreven om de individuele vsv-kansen van leerlingen en studenten op te tellen tot regionale vsv-risicoscores (op basis waarvan OCW het beschikbare vsv-budget kan verdelen). Deze scenario’s zijn gebaseerd op de beleidskeuzes of (i) er al dan niet een focus moet zijn op jongeren met een relatief hoge kans op vsv en indien deze focus gewenst is (ii) hoe sterk deze focus dan moet zijn en of (iii) vo-leerlingen en mbo-studenten samen of apart genomen moeten worden bij het afbakenen van de groepen. Zoals in het vorige hoofdstuk te lezen is, verschilt per scenario de omvang van de groep jongeren die meegenomen wordt bij het berekenen van regionale vsv-risicoscores evenals de gemiddelde kans op vsv van deze groep jongeren. 

OCW heeft, na input van de begeleidingscommissie, gekozen om scenario 1 (alle leerlingen en studenten) en scenario 4 (top 40 procent vo en mbo samen) verder te laten onderzoeken door het CBS. Een reden die gegeven is voor de keuze voor scenario 1 is dat in dit scenario elke jongere meetelt, ook al is de kans op vsv (erg) klein. Dit doet recht aan de preventieve inspanningen die regio’s doen. Ook werd door sommige leden van de begeleidingscommissie genoemd dat door gebruik te maken van de modellen (zie hoofdstuk 2) al rekening gehouden wordt met de hoogte van de kans op vsv (en als je die kansen optelt dus met de mate van vsv-problematiek in een regio²⁷⁾). Een verdere focus op hoge kans op vsv werd daarom niet noodzakelijk geacht. Tot slot werd aangegeven dat dat dit scenario mogelijk het meest makkelijk uit te leggen is (aangezien dit het meest eenvoudige scenario is).

Als argumentatie voor scenario 4 (waarin gefocust wordt op de jongeren met de 40 procent hoogste vsv-kansen) werd gegeven dat dit recht doet aan het uitgangspunt dat het geld ingezet wordt naar rato van de opgave van de RMC-regio’s (dus dat het geld daar ingezet wordt waar de vsv-problematiek relatief groot is). Een nog striktere focus op hoge kans op vsv (top 20 procent) werd niet wenselijk geacht aangezien dan de meegenomen populatie, zo werd aangegeven, te sterk beperkt wordt. In scenario 4 wordt de top 40 procent bepaald voor het vo en het mbo samen (dus er wordt gekeken naar de kans op vsv van de jongeren ongeacht of deze jongeren op het vo of het mbo zitten). Dit betekent, zie ook het vorige hoofdstuk, dat er relatief meer mbo-studenten dan vo-leerlingen meegenomen worden bij de berekening van de regionale vsv-risicoscores. Dit werd wenselijk bevonden aangezien de kans op vsv op het mbo groter is dan op het vo plus dat de maatschappelijke impact van uitgevallen jongeren in het mbo groter geacht werd. 

Voor deze twee scenario’s heeft het CBS op verzoek van OCW aanvullend onderzoek gedaan. Meer specifiek is in kaart gebracht hoe het beschikbare vsv-budget met de nieuwe verdeelsleutel (de regionale vsv-risicoscores) verdeeld zou worden en hoe dit verschilt met de huidige verdeelsleutel. In paragraaf 4.1 wordt eerst kort meer informatie gegeven over de huidige verdeelsleutel. In paragraaf 4.2 wordt vervolgens ingegaan op de (her)verdeling van het budget door de (mogelijk) nieuwe verdeelsleutel. Tot slot wordt in paragraaf 4.3 beschreven in welke mate de verdeling van het beschikbare vsv-budget op basis van de regionale vsv-risicoscores stabiel is over de tijd heen. Met andere woorden in welke mate de budgetten die een regio zou ontvangen vergelijkbaar zijn over de jaren heen. Een te sterke schommeling van de budgetten wordt onwenselijk geacht door OCW aangezien dit het voor RMC-regio’s lastiger maakt om goed beleid te ontwikkelen omdat het dan onzeker is hoeveel budget er in de toekomst verwacht kan worden. 

4.1 Huidige verdeelsleutel 

In dit hoofdstuk wordt inzicht gegeven in de herverdeling die kan ontstaan wanneer een nieuwe verdeelsleutel (gebaseerd op de regionale vsv-risicoscores) geïmplementeerd wordt om het beschikbare vsv-budget te verdelen. Daarvoor is inzicht nodig in de huidige verdeling van het vsv-budget. Dit wordt in deze paragraaf op hoofdlijnen beschreven. In Tabel 4.1.1 staat informatie gegeven over de huidige verdeling van het vsv-budget.²⁸⁾

Het beschikbare vsv-budget wordt opgedeeld in meerdere deelbudgetten en elk deelbudget wordt, op dit moment, op een andere manier verdeeld. Het eerste onderdeel dat belangrijk is voor het huidige doel (gevolgen van de mogelijke nieuwe verdeelsleutel begrijpen) is de aanwezigheid van een zogenaamde vaste voet. Zo is er bij het eerste deelbudget sprake van een vaste voet per regio. Dit betekent dat elke regio eenzelfde bedrag krijgt ongeacht bijvoorbeeld de grootte van de regio of de mate van vsv-problematiek in de regio.²⁹⁾ Verder wordt een deel van het budget verdeeld op basis van bepaalde kenmerken (zie de laatste kolom). Deze variabele verdeling is deels gebaseerd op de armoedeprobleemcumulatiegebieden (apc-gebieden). Hiervoor wordt gekeken naar viercijferige postcodegebieden met bijvoorbeeld een relatief hoog aandeel huishoudens met een inkomen onder de lage inkomensgrens. Een deel van de gemeenten in Nederland heeft postcodes met een apc-score (en dus relatief veel problematiek rondom bijvoorbeeld inkomens en uitkeringen) en een deel van de gemeenten heeft geen apc-score (indien de problematiek op postcode-niveau relatief beperkt is). Bij het laatste deelbudget uit de tabel, decentralisatie-uitkering jeugd, betekent dit dus dat de meeste gemeenten geen geld ontvangen uit dit deelbudget (namelijk indien er geen zogenaamde apc-gebieden aanwezig zijn).³⁰⁾

4.2 (Her)verdeeleffecten

Met de mogelijk nieuwe verdeelsleutel zouden alle deelbudgetten op dezelfde manier verdeeld worden over de RMC-regio’s, namelijk door middel van de regionale vsv-risicoscores. Het idee van OCW is dat de verdeling die dan tot stand komt meer recht doet aan de opgave waar regio’s mee te maken krijgen, omdat expliciet gekeken wordt naar het risico op vsv. Ook is de totstandkoming van de verdeling van het budget voor betrokkenen en belanghebbenden duidelijker aangezien deze meer uniform is (en niet voor elk deelbudget een andere verdeelsleutel). In deze paragraaf wordt meer informatie gegeven over hoe het budget met de nieuwe verdeelsleutel verdeeld zou worden en in hoeverre dit anders is dan op basis van de huidige verdeelsleutel.³¹⁾

In Figuur 4.2.1 staat weergegeven hoe het budget verdeeld wordt over de regio’s met de huidige verdeelsleutel en hoe dit zou zijn met de nieuwe verdeelsleutel. Voor de mogelijk nieuwe verdeelsleutel wordt de verdeling voor beide scenario’s voor het optellen in kaart gebracht (dus voor scenario 1 waar de vsv-kansen van alle jongeren opgeteld worden en voor scenario 4 waarbij de kansen van de groep jongeren met de 40 procent hoogste vsv-kans bij elkaar opgeteld worden (ongeacht of de jongeren op het vo zitten of op het mbo)). Het bedrag dat gebruikt is voor deze analyse is 112 miljoen euro. OCW heeft aangegeven dat dit het bedrag is dat momenteel beschikbaar gesteld wordt om vsv tegen te gaan (dit zijn alle vier de deelbudgetten uit Tabel 4.1.1 samen).³²⁾ Voor de berekening van de regionale vsv-risicoscores zijn de vsv-kansen van het basiscohort gebruikt (2018/’19). Ook de regionale indeling van dat moment is gehanteerd voor onderstaande analyses. 

Zoals in bovenstaande grafiek duidelijk wordt, zou de verdeling van het budget met de nieuwe verdeelsleutel meer gelijkmatig zijn. Bij de huidige verdeelsleutel zijn er een aantal regio’s die een groot deel van het budget krijgen (ongeveer 5 procent van de regio’s krijgt meer dan 10 miljoen) en bijna de helft van de regio’s krijgt een bedrag tot 2 miljoen. Bij de verdeling van het budget op basis van de regionale vsv-risicoscores is de verdeling over de regio’s meer gelijkmatig. 

Verder wordt uit bovenstaande grafiek duidelijk dat de verdeling van het budget wanneer de regionale vsv-risicoscores berekend worden volgens scenario 1 een vergelijkbaar beeld laat zien met de verdeling van het budget wanneer de regionale vsv-risicoscores volgens scenario 4 berekend worden. Onderstaande grafiek bevestigt dit. De bolletjes in onderstaande grafiek zijn de RMC-regio’s. Vervolgens wordt gekeken welk bedrag deze regio zou krijgen indien scenario 1 gebruikt wordt om de regionale vsv-risicoscores te berekenen (de horizontale as) en welk bedrag deze regio zou krijgen indien scenario 4 gevolgd zou worden voor de berekening van de regionale vsv-risicoscores (de verticale as). 

Zoals zichtbaar is in Grafiek 4.2.2 is het bedrag dat RMC-regio’s ontvangen wanneer scenario 1 gebruikt wordt voor het optellen vergelijkbaar met het bedrag dat regio’s zouden krijgen indien scenario 4 gebruikt wordt voor het berekenen van de regionale vsv-risicoscores. Dit is goed verklaarbaar. Bij scenario 4 worden de vsv-kansen opgeteld van de groep jongeren met de 40 procent hoogste vsv-kans ongeacht of deze jongeren op het vo of op het mbo zitten. Zoals in het vorige hoofdstuk beschreven, betekent dit dat vrijwel alle jongeren op het mbo meegenomen worden bij de berekening van de regionale vsv-risicoscores (zie Tabel 3.2.1). Dit komt doordat de kans op vsv op het mbo groter is dan op het vo (zie Tabel 3.2.2). Met andere woorden de populatie waar de kans op vsv het hoogst is (mbo-studenten) wordt bij scenario 4 vrijwel helemaal meegenomen bij de berekening (net als bij scenario 1 waar deze populatie in het geheel meegenomen). Er worden bij scenario 4 relatief weinig vo-leerlingen meegenomen bij de berekening van de regionale vsv-risicoscores (zie wederom Tabel 3.2.1), maar omdat de kans op vsv voor deze groep jongeren relatief beperkt is, is de invloed op de regionale vsv-risicoscores dat ook. 

Aan het begin van deze paragraaf is ingegaan op de verdeling van het budget: hoeveel procent van de regio’s krijgt een bepaald bedrag (met de huidige en de mogelijk nieuwe verdeelsleutel)? In het vervolg van deze paragraaf wordt de herverdeling in kaart gebracht: in welke mate krijgen regio’s een ander bedrag met de verdeelsleutel op basis van regionale vsv-risicoscores dan met de huidige verdeelsleutel van OCW?³³⁾ Dit geeft inzicht in de mogelijke impact van de implementatie voor individuele RMC-regio’s. In Tabel 4.2.3 staat weergegeven hoeveel regio’s minder budget, hetzelfde budget of meer budget zouden krijgen met de nieuwe verdeelsleutel ten opzichte van de huidige verdeelsleutel van OCW. Voor de nieuwe verdeelsleutel wordt inzichtelijk gemaakt of het uitmaakt of de regionale vsv-risicoscores aan de hand van scenario 1 of scenario 4 berekend worden. OCW is voornemens om het beschikbare vsv-budget te verhogen.³⁴⁾ Tijdens het schrijven van dit rapport was de beste indicatie die OCW kon geven voor dit nieuwe bedrag 149 miljoen euro.³⁵⁾ Het idee, wederom op het moment dat dit rapport geschreven werd, is dat OCW de nieuwe verdeelsleutel tegelijk invoert met de verhoging van het vsv-budget. Dit betekent dat RMC-regio’s met twee veranderingen tegelijk te maken zouden krijgen: de verhoging van het budget en de verdeling van het beschikbare budget met een nieuwe verdeelsleutel. De herverdeeleffecten worden daarom op twee manieren in kaart gebracht in dit onderzoek. Bij de eerste vergelijking (bovenste helft van Tabel 4.2.3) wordt het huidige budget (112 miljoen) verdeeld volgens de huidige verdeelsleutel en volgens de verdeelsleutel op basis van de regionale vsv-risicoscores. Deze vergelijking geeft inzicht in de herverdeeleffecten die zouden ontstaan door een nieuwe verdeelsleutel. Dit is vooral een theoretische vergelijking. Bij de tweede vergelijking (onderste helft van Tabel 4.2.3) wordt rekening gehouden met de (waarschijnlijke) verhoging van het budget (naar 149 miljoen). Deze vergelijking geeft meer de praktische gevolgen weer waar regio’s (waarschijnlijk) mee te maken zouden krijgen doordat een nieuwe verdeelsleutel geïmplementeerd wordt én OCW voornemens is het beschikbare budget tegelijkertijd te verhogen. 

Tabel 4.2.3 laat zien (vergelijking 1) dat de meeste RMC-regio’s erop vooruit gaan indien het budget verdeeld wordt door middel van de regionale vsv-risicoscores in plaats van volgens de huidige verdeelsleutel. Dit komt doordat bij de huidige methode er een aantal regio’s zijn die een vrij substantieel deel van het budget ontvangen, zie Figuur 4.2.1. Bij de nieuwe methode wordt het budget meer gelijkmatig verdeeld. Uiteraard is het zo dat wanneer rekening gehouden wordt met de verhoging van het budget (vergelijking 2) het aantal regio’s dat erop achteruit gaat afneemt. In dat geval (het meest waarschijnlijke scenario op het moment dat dit rapport geschreven werd) zouden twee RMC-regio’s minder geld ontvangen en de overige regio’s zouden er in de nieuwe situatie op vooruit gaan. Wat betreft de herverdelingseffecten maakt het niet veel uit of de regionale vsv-risicoscores berekend worden volgens scenario 1 of scenario 4. 

Er zijn aanvullende analyses uitgevoerd om in kaart te brengen welke RMC-regio’s erop achteruit zouden gaan. Er zijn twee kenmerken die duidelijk samenhangen met een daling van het ontvangen budget als gevolg van verdeling op basis van regionale vsv-risicoscores. Het eerste kenmerk is de omvang van de regio. Regio’s met relatief weinig jongeren zouden minder budget ontvangen wanneer het beschikbare budget verdeeld zou worden op basis de regionale vsv-risicoscores. Dit komt omdat in de huidige financiering gewerkt wordt met een vaste voet, zie paragraaf 4.1. Dit betekent dat alle regio’s eenzelfde vast bedrag ontvangen ongeacht hoe groot de regio is of hoe sterk de mate van vsv-problematiek is in deze regio’s. Of anders geformuleerd: afgezet tegen bijvoorbeeld het aantal jongeren in een regio krijgen kleine regio’s met de huidige financiering relatief veel geld per jongere ten opzichte van grotere regio’s. Bij de nieuwe verdeelsleutel, op basis van regionale vsv-risicoscores waarbij dus gekeken wordt naar de mate van vsv-problematiek in regio’s, is dit niet het geval. Een ander kenmerk dat samenhangt met het ontvangen van minder budget als gevolg van de (mogelijk) nieuwe verdeelsleutel is de aanwezigheid van apc-gebieden. Zoals in paragraaf 4.1 beschreven, wordt een deel van het budget op dit moment verdeeld op basis van deze apc-gebieden. Dit resulteert in een scheve verdeling van het budget in de zin dat bepaalde gebieden niets krijgen van dit deel van het budget (want dit zijn geen apc-gebieden) en dit deel van het budget dus verdeeld wordt onder gebieden waar dit wel het geval is. Bij apc-gebieden is gekeken naar sociaaleconomische kenmerken van het gebied (lage inkomens en uitkeringen) en de herkomst van inwoners. Het is mogelijk dat bepaalde gebieden op dit moment geen budget ontvangen (want geen apc-gebied) terwijl er wel sprake is van (een verhoogd) risico op vsv. Bij de berekening van de regionale vsv-risicoscores wordt rekening gehouden met meerdere aspecten die de kans op vsv statistisch significant verhogen (bijvoorbeeld leeftijd, soort onderwijs en het ontvangen van zorg voor psychosociale problemen). Hier wordt dus niet gekeken of het een apc-gebied betreft, maar in welke mate er in een regio sprake is van vsv-problematiek op basis van de kenmerken van de jongeren die in deze regio wonen. 

In bovenstaande tabel staat enkel weergegeven of RMC-regio’s er al dan niet op vooruitgaan wat betreft budget (of gelijk blijven). In onderstaande grafieken wordt in meer detail in kaart gebracht hoe hoog het bedrag is dat regio’s erop achteruit of vooruit gaan als gevolg van de nieuwe verdeelsleutel. In Figuur 4.2.4 staat dit weergegeven voor de eerste vergelijking (effect nieuwe verdeelsleutel) en in Figuur 4.2.5 voor de tweede vergelijking (nieuwe verdeelsleutel inclusief verhoging van het budget).

Zoals eerder al zichtbaar werd (Tabel 4.2.3) gaan er meer RMC-regio’s op vooruit dan dat er regio’s op achteruit gaan als gevolg van de nieuwe verdeelsleutel. Figuur 4.2.4 toont dat ook de bedragen die regio’s erop vooruit gaan in het algemeen hoger zijn dan de bedragen die regio’s erop achteruit gaan. Indien rekening gehouden wordt met de verhoging van het budget (de meest waarschijnlijke nieuwe situatie) is het maximale bedrag dat een regio erop achteruit gaat minder dan 400 duizend euro.³⁶⁾ De impact van deze daling voor de regio hangt samen met het bedrag dat deze regio eerder ontving. Zo is de impact bijvoorbeeld relatief kleiner wanneer deze regio meer dan 10 miljoen ontvangt in de huidige situatie dan wanneer deze regio minder dan één miljoen ontvangt in de huidige situatie. Daarom wordt in de volgende grafieken in kaart gebracht hoeveel procent regio’s erop vooruit of achteruit gaan (als gevolg van de nieuwe verdeelsleutel). Figuur 4.2.6 toont dit voor de eerste vergelijking (dus het theoretische effect van de nieuwe verdeelsleutel) en Figuur 4.2.7 voor de tweede vergelijking (de praktische implicatie aangezien ook rekening gehouden wordt met de verhoging van het budget). 

In de nieuwe situatie (nieuwe verdeelsleutel plus verhoogd bedrag) gaan zoals eerder aangegeven twee RMC-regio’s erop achteruit. De procentuele achteruitgang is relatief beperkt (voor één regio is dit maximaal 13 procent en voor de andere regio minder dan drie procent). Ook hier zijn er geen grote verschillen zichtbaar tussen scenario 1 en scenario 4. Dus voor de herverdeeleffecten maakt het, statistisch gezien, weinig uit of de vsv-kansen van alle leerlingen en studenten bij elkaar opgeteld worden of enkel de vsv-kansen van de jongeren met de 40 procent hoogste vsv-kans (voor vo en mbo samen). 

4.3 Stabiliteit 

Naast herverdeeleffecten is ook de stabiliteit van de mogelijk nieuwe herverdeelsleutel, gebaseerd op de regionale vsv-risicoscores, in kaart gebracht. Leidt het toepassen van de nieuwe verdeelsleutel tot grote schommelingen in de toegekende budgetten over de jaren heen? Stabiliteit van de toegekende budgetten over de jaren heen is één van de criteria waar een geschikte verdeelsleutel voor OCW aan moet voldoen. 

De stabiliteit is als volgt in kaart gebracht. Eerder zijn voor het basiscohort (2018/’19) de individuele kansen op vsv berekend en zijn op basis van deze individuele kansen regionale vsv-risicoscores berekend volgens beide scenario’s (scenario 1 en scenario 4). Op basis van deze regionale vsv-risicoscores kan het budget verdeeld worden (zoals eerder in dit hoofdstuk gedaan is).³⁷⁾ Hetzelfde is gedaan voor het cohort 2017/’18. Ook hier zijn de individuele vsv-kansen, de regionale vsv-risicoscores volgens de twee scenario’s en de bijbehorende budgetten berekend.³⁸⁾ Op deze manier kan in kaart gebracht worden of de toegekende budgetten op basis van de regionale vsv-risicoscores stabiel zijn: in hoeverre zou een RMC-regio in het ene jaar een vergelijkbaar budget krijgen als in een ander jaar wanneer de budgetten verdeeld worden aan de hand van de regionale vsv-risicoscores? In de volgende figuren is de stabiliteit van de budgetten die RMC-regio’s ontvangen om vsv te voorkomen visueel weergegeven (in Figuur 4.3.1 voor scenario 1 en in Figuur 4.3.2 voor scenario 4).

In deze figuren zijn de bolletjes de RMC-regio’s (net als in Figuur 4.2.2). Op de horizontale as staat het bedrag dat een regio met de nieuwe verdeelsleutel zou hebben gekregen op basis van het cohort 2017/’18 en op de verticale as hetzelfde voor het cohort 2018/’19. Indien de bolletjes dichtbij de diagonale lijn liggen, betekent dit dat het bedrag vergelijkbaar is. Zoals in bovenstaande figuren te zien is, is dit het geval voor zowel scenario 1 als voor scenario 4. 

Een correlatiecoëfficiënt is een manier om bovenstaande visualisaties in één cijfer samen te vatten. Indien er totaal geen samenhang is tussen de bedragen op basis van het cohort 2017/’18 en cohort 2018/’19 is de correlatiecoëfficiënt 0 (in een grafiek zouden de bolletjes dan totaal verspreid zijn). Dit zou betekenen dat de bedragen in opeenvolgende cohorten totaal anders zijn. Dit is uiteraard onwenselijk voor RMC-regio’s aangezien zij dan geen idee hebben welk budget zij in een bepaald jaar kunnen verwachten om de vsv-problematiek aan te pakken. Indien de bedragen in beide cohorten voor alle regio’s exact hetzelfde zijn dan is de correlatiecoëfficiënt 1 (in bovenstaande grafieken zouden alle bolletjes dan exact op de diagonale lijn liggen). Het is niet te verwachten dat de correlatiecoëfficiënt exact 1 is (dat de bedragen in beide cohorten voor alle regio’s exact hetzelfde zijn). Dit omdat de exacte populatie (de vo-leerlingen en mbo-studenten op basis waarvan de regionale vsv-risicoscores berekend worden) elk jaar net anders is (zo zijn er bijvoorbeeld jongeren die verhuizen, studenten die hun mbo-diploma halen en jongeren die in de eerste klas van het vo instromen). 

In onderstaande tabel staan de correlatiecoëfficiënten tussen de bedragen weergegeven voor de verschillende scenario’s (scenario 1 en scenario 4). Om nog meer zicht te krijgen op de stabiliteit zijn de correlaties niet alleen tussen de cohorten 2017/’18 en 2018/’19 berekend (de correlaties die horen bij de grafieken zoals hierboven weergegeven), maar ook tussen de cohorten 2016/’17 en -2017/’18. Daarnaast is ook de correlatiecoëfficiënt tussen de cohorten 2016/’17-2018/’19 berekend. Dit is dus niet tussen twee opeenvolgende cohorten, maar met een jaar ertussen (dit kan relevant zijn indien OCW de budgetten niet jaarlijks toe zou kennen, maar bijvoorbeeld tweejaarlijks). Tot slot is ook de correlatie berekend tussen 2018/’19 (het basiscohort) en 2021/’22 (het meest recente jaar dat met de huidige beschikbare data bekeken kon worden). Bij deze correlatie is er dus sprake van twee tussenliggende cohorten én betreft het een schooljaar (cohort) waarin nog coronamaatregelen van kracht waren. 

Zoals duidelijk wordt uit bovenstaande tabel zijn de correlatiecoëfficiënten zeer hoog (>0,99). Zelfs indien er meerdere tussenliggende cohorten zijn en indien er “corona-jaren” meegenomen worden. Dit betekent dat voor de RMC-regio’s geldt dat de bedragen die zij in het ene schooljaar ontvangen sterk lijken op de bedragen die zij in het andere schooljaar ontvangen. Met andere woorden de bedragen die verdeeld worden op basis van de regionale vsv-risicoscores zijn stabiel. Dit geldt voor alle onderzochte cohorten en voor beide scenario’s.