3. Respons en uitkomsten

3.1 Respons, non-respons en gemeenten die geen detailinformatie hebben geleverd

Voor dit onderzoek hebben 11 provincies het opvraagmodel geretourneerd en 300 van de 352 gemeenten. De respons was daarmee wel voldoende, maar minder dan in eerdere onderzoeken. Een mogelijke oorzaak hiervan is dat deelname aan het onderzoek vrijwillig was en dat de uitvraag in de zomervakantie werd gedaan. Nog een mogelijkheid is dat gemeenten en provincies gedurende de coronajaren meerdere aanvullende uitvragen van verschillende instanties hebben gekregen en niet altijd de capaciteit hebben om aanvullende vragenlijsten in te vullen.

Van de 300 gemeenten die het opvraagmodel geretourneerd hebben, hebben 6 gemeenten alleen de totalen voor de taakvelden 5.3 t/m 5.6 geleverd. Zij hebben aangegeven de gedetailleerde informatie niet of alleen met een zeer grote inspanning te kunnen leveren. Daardoor bedraagt de bruikbare respons 11 provincies en 294 gemeenten.

Van 58 van de 352 gemeenten is dus geen detaillering van de cultuurlasten 2020 en 2021 ontvangen. Voor deze 58 niet-responderende gemeenten zijn de totalen van de taakvelden 5.3 t/m 5.6 uit de reguliere Iv3-uitvraag overgenomen (respons 100 %) en is de detaillering geïmputeerd aan de hand van het gemiddelde van de detaillering van responderende gemeenten uit de overeenkomstige grootteklasse. De gemeenten waarvoor detaillering ontvangen is, zijn goed voor ongeveer 89 procent van de totale gemeentelijke cultuurlasten. Elf provincies hebben gerespondeerd en gedetailleerde informatie aangeleverd. Tezamen met de wijze waarop de detaillering voor de gemeenten zonder detailgegevens is geïmputeerd, lijkt daarmee de conclusie gerechtvaardigd dat de kans dat de non-respons van significante invloed is op de uitkomsten van dit onderzoek klein is.

3.2 Resultaat detaillering cultuurlasten gemeenten en provincies jaarrekening 2020 en 2021

In 2021 bedroegen de totale cultuurlasten van gemeenten en provincies 2386 miljoen euro. Dit is 2,4 procent meer dan in 2020. In beide jaren werd er meer aan cultuur gespendeerd dan in 2019. Overigens komt de toename geheel op het conto van de gemeenten, de cultuurlasten van de provincies zijn in de afgelopen twee jaar iets gedaald.

Deze ontwikkelingen zijn niet gecorrigeerd voor inflatie. De inflatie bedroeg, afgemeten aan de consumentenprijsindex (CPI), 1,3 procent in 2020 en 2,7 procent in 2021. De prijzen van recreatie en cultuur stegen in 2020 met 2,1 procent en in 2021 met 1,4 procent.

De cultuurlasten van gemeenten zijn in dit onderzoek uitgesplitst naar 12 taken, die in grafiek 2 zijn opgenomen. De bestedingen aan podiumkunsten, musea en bibliotheken vormen het leeuwendeel van de cultuurlasten en stegen in 2020 en 2021 ook het sterkst. Ook de stijging van de overige cultuurlasten is bovengemiddeld. Op deze categorie boeken gemeenten lasten die zij niet direct aan een andere taak kunnen toerekenen, zoals bijvoorbeeld de kosten van multifunctionele gebouwen.

De toename van de bestedingen aan podiumkunsten, musea en de categorie overig hangt samen met de coronamaatregelen. Gemeenten hebben in deze jaren veelal bijgesprongen met subsidies om doorlopende kosten van culturele instellingen te dekken.

Tegenover de cultuurlasten staan de cultuurbaten. Het gaat hierbij om onder meer entreegelden voor musea, lidmaatschapsgelden voor bibliotheken en ontvangen huren. In 2021 bedroegen de cultuurbaten 232 miljoen euro. Hiermee waren de cultuurbaten 20 miljoen euro lager dan in 2020 en 36 miljoen euro lager dan in 2019. De daling van de cultuurbaten is geheel toe te schrijven aan de gemeenten; de baten van de provincies waren in 2021 iets hoger dan in de twee voorgaande jaren. De daling van de cultuurbaten van gemeenten hangt onder meer samen met de coronacrisis, gemeenten hebben bijvoorbeeld huren kwijtgescholden.

De coronamaatregelen hebben de gemeenten dus zowel aan de lastenzijde als aan de batenzijde getroffen. Gemeenten zijn hiervoor gecompenseerd door het Rijk met extra uitkeringen binnen het gemeentefonds. Deze bedragen zijn via het gemeentefonds verstrekt aan gemeenten en zij zijn niet verplicht deze uitkeringen specifiek te verantwoorden. De middelen zijn dus verkregen op basis van een verdeelsleutel inzake lokale culturele voorzieningen met de intentie dat deze middelen aan de lokale cultuur besteed (gaan) worden. Gemeenten hebben via het gemeentefonds in 2020 ruim 120 miljoen euro ontvangen inzake lokale culturele voorzieningen en in 2021 nog eens 241 miljoen euro. Deze bedragen dienen ter dekking van de totale cultuurlasten van 1987 miljoen euro in 2020 en 2061 miljoen euro in 2021. Echter is het aannemelijk dat een gedeelte gereserveerd is voor toekomstige jaren.

Uit bovenstaande grafiek blijkt dat in 2021 een groter deel van de cultuurlasten van gemeenten werd gedekt door baten dan in voorgaande jaren, indien ook de baten verstrekt via het gemeentefonds worden meegerekend. De niet door baten gedekte lasten zijn in 2021 zelfs wat lager dan in de voorgaande jaren. Dit beeld is echter ietwat vertekenend. Een gedeelte van de baten via het gemeentefonds, 91 miljoen in 2021, is bekend gemaakt in de september- en decembercirculaires van 2021. Gemeenten hebben dus nauwelijks meer de kans gehad om dit geld nog in 2021 te besteden. Deze baten zijn waarschijnlijk gedeeltelijk gereserveerd voor de volgende jaren. Dit is echter niet te achterhalen uit dit onderzoek. Wel is uit de Iv3-rapportage bekend dat gemeenten zowel in 2020 en 2021 een positief saldo hadden op de exploitatie, voor alle gemeentelijke taken, van 0,4 miljard (gecorrigeerd voor de verkoop van het belang van een energiebedrijf) in 2020 en 1,8 miljard euro in 2021.

In 2019 hadden provincies nog 348 miljoen aan cultuurlasten. De lasten waren toen ruim 45 miljoen euro hoger dan 2017. Dit kwam onder andere door renovatie van de Dom in de provincie Utrecht. Ook de lasten van Noord-Brabant, Gelderland en Groningen waren in 2019 aanzienlijk hoger dan twee jaar eerder.

In 2020 en 2021 daalden de totale cultuurlasten van provincies daarentegen naar 325 miljoen euro. Het beeld is wel per provincie verschillend. Zo stelde de provincie Noord-Holland in 2020 tien miljoen euro extra beschikbaar voor culturele instellingen.

De cultuurlasten van gemeenten maken 3,1 procent van hun totale lasten voor bestemming en mutaties reserves voor zowel 2021 als 2020²⁾. Dit beeld is nauwelijks anders dan in 2019 en 2017. Voor provincies betreft dit aandeel 5,5 procent in 2021, tegen 5,9 procent in 2020 en 6,2 procent in 2019.

De 4 grootste gemeenten (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht) nemen gezamenlijk een aanzienlijk deel van de cultuurlasten van gemeenten voor hun rekening. Zij rapporteren gezamenlijk in 2020 ruim 584 en in 2021 bijna 626 miljoen euro, tegen 545 miljoen in 2019.

Bij de G4-gemeenten zitten de grootste lasten onder de categorie podiumkunsten. In 2021 besteedden Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht hier in totaal ruim 190 miljoen euro aan, tegen 148 miljoen in 2019. Ook aan de categorie “ Overig” werd in 2021 aanzienlijk meer besteed dan twee jaar eerder.

De andere gemeenten hebben 1435 miljoen euro aan cultuur besteed in 2021, tegen 1376 miljoen euro in 2019. Gemeenten met meer dan 50 duizend inwoners besteden relatief veel aan podiumkunsten en gemeenten met minder dan 50 duizend inwoners juist relatief veel aan bibliotheken. Bij dit laatste speelt de Wet stelsel openbare bibliotheekvoorzieningen (Wsob), die sinds 1 januari 2015 van kracht is, waarschijnlijk een rol. Deze wet verplicht gemeenten weliswaar niet om een bibliotheek te subsidiëren, maar stelt wel voorwaarden aan de procedure van het beëindigen van een subsidie of het fors verminderen van het budget. Nog opvallend is het hoge percentage lasten dat betrekking heeft op musea van de gemeenten uit grootteklasse 8. Dit komt met name voor rekening van de gemeenten Ameland en Terschelling, kleine gemeenten met relatief veel musea.

In tegenstelling tot bij gemeenten, vormen de lasten op het gebied van cultureel erfgoed bij de provincies een groot deel van de totale cultuurlasten. Wel is dit aandeel na 2019 afgenomen. Dit komt door het niet-structurele karakter van deze categorie. Restauraties, zoals die van de Dom in de provincie Utrecht, gebeuren periodiek.

In 2020 en 2021 hebben de provincies meer gespendeerd aan podiumkunsten. In 2021 bedroegen de lasten 46 miljoen euro, tegen 38 miljoen euro in 2019. De overige cultuurlastenwaren in 2021 ook hoger dan in 2019, toen deze nog 37 miljoen euro bedroegen.. In 2020 stegen de lasten naar 45 miljoen euro, maar in 2021daalden ze weer naar 41 miljoen euro. De coronasteun aan culturele instellingen is vooral op deze categorie terecht gekomen.

Evenals al het geval was bij eerdere jaargangen van dit onderzoek hebben ook nu sommige gemeenten en provincies “multifunctionele” cultuurlasten niet goed kunnen verdelen over de detailposten en hebben deze lasten daarom opgenomen onder overige lasten. Voorbeelden hiervan zijn personeelslasten en de lasten van multifunctionele gebouwen. Vooral de vier grote steden gezamenlijk laten met meer dan 20 procent van de totale cultuurlasten relatief hoge overige cultuurlasten zien. Wellicht speelt ook hier de al dan niet detaillering van de cultuurlasten die betrekking hebben op meerdere disciplines een rol. Amsterdam heeft eerder aangegeven dat het Amsterdams Fonds voor de Kunsten als intermediair een subsidie voor alle vormen van kunst ontvangt (in eerdere jaren ongeveer 34 miljoen euro). Het fonds verdeelt de subsidie over kleinere kunstinstellingen, waardoor de gemeente Amsterdam de detaillering niet goed te maken is.

Het valt moeilijk te kwantificeren hoeveel van de totale cultuurlasten die nu onder “overig” geboekt staan betrekking op cultuurlasten die eigenlijk op een andere post hadden moeten worden weergegeven.

3.3 Resultaten kwalitatieve uitvraag

Onderstaand een verslag van wat respondenten bij het onderzoek hebben aangegeven. Deze is aangevuld met kennis van eerdere onderzoeken.

Op vraag 1 (U zult soms keuzen moeten maken waar u welke lasten onderbrengt en/of u in staat bent deze lasten toe te delen naar discipline. Bijvoorbeeld: de jaarlijkse subsidie aan een accommodatie waar zowel podiumkunsten als film worden vertoond. Kunt u toelichting geven op de relevante posten als u een dergelijke keuze maakt of een verdeelsleutel hanteert?) zijn de antwoorden vergelijkbaar met eerdere onderzoeken. Gemeenten verdelen aan de hand van het aantal Fte’s, salariskosten of uren. Andere gemeenten die de kwalitatieve uitvraag hebben ingevuld, hebben de cultuurlasten gedetailleerd aan de hand van subsidiestromen.

Zoals eerder is aangegeven geeft een aantal gemeenten en provincies echter aan “multifunctionele” cultuurlasten niet goed te kunnen verdelen over de detailposten en hebben deze lasten daarom opgenomen onder overige lasten. Voorbeelden hiervan zijn personeelslasten, de lasten van multifunctionele gebouwen en subsidies die verstrekt worden via fondsen.

Als antwoord op vraag 2 (Deze uitvraag is bedoeld als een specificatie van de Iv3-uitvraag. Zijn er naar uw inzicht uitgaven aan cultuur die niet worden meegenomen binnen de Iv3 uitvraag, en dus ook niet bij deze nadere specificatie? Kunt u aangeven om wat voor soort uitgaven dat gaat? U kunt daarbij bijvoorbeeld denken aan uitgaven voor cultuureducatie die via scholen lopen) geven de meeste responderende gemeenten aan dat er geen cultuurlasten zijn die niet worden meegenomen in de reguliere Iv3-uitvraag. Ook in dit onderzoek geven gemeenten aan dat zij de lasten voor cultuureducatie veelal hebben meegenomen in dit onderzoek. In de Iv3 komen deze lasten op een ander taakveld terecht (hooftaakveld 4 – Onderwijs).

Andere voorbeelden zijn kerstvieringen, optochten welke in de Iv3 zijn meegenomen onder de taak economische promotie. Dit betreffen veelal kleine bedragen.

In het algemeen zijn de overige cultuurlasten die elders zijn opgenomen klein. 2021 is enigszins een uitschieter met 14 miljoen euro (in eerdere jaren rond de 9 miljoen euro). Dit komt hoofdzakelijk door de gemeenten Groningen, Tilburg en Dronten. De eerste twee duiden het opgenomen bedrag niet. De gemeente Dronten geeft aan dat het een subsidie aan een multifunctioneel gebouw betreft welke niet aan de cultuurtaakvelden wordt toegerekend.

Uit de beantwoording van vraag 3 (Gemeenten kunnen verschillend omgaan met de investeringen in vastgoed en de afschrijving daarvan. Soms wordt een investering in één keer afgeschreven en soms wordt er jaarlijks afgeschreven. Soms worden deze investeringen toegerekend aan het betreffende beleidsterrein, soms worden ze apart geadministreerd. Hoe is dit bij uw gemeente geregeld, en hoe beïnvloedt dit de hoogte van de lasten van het cultuurbeleid?) blijkt dat gemeenten investeringen activeren en dat afschrijvingen meegenomen worden bij het betreffend beleidsterrein, in dit geval cultuur. Dit is niet heel vreemd omdat gemeenten conform BBV de afschrijvingen moeten toe rekenen aan het betreffende taakveld.

Bij vraag 4 (Hoe hoog is uw totale cultuurbegroting in 2017? Sluit de Iv3-uitvraag aan op deze begroting? Zo nee, waar liggen de afwijkingen?) geeft het overgrote deel van de gemeenten aan dat de detaillering aansluit op de reguliere uitvraag Iv3. Indien niet, dan is contact gezocht met de gemeente met als doel zoveel mogelijk aan te sluiten met de Iv3.