5. Inburgering in de vestigingsgemeente

5.1 Start inburgeringsplicht en vestiging in gemeente

In hoofdstuk 3 is genoemd dat een gemeente na koppeling van de inburgeringsplichtige aan de gemeente, met de begeleiding van inburgeringsplichtige asielmigranten kan starten, maar dat gemeenten veelal wachten tot het moment dat de inburgeraar in de gemeente gehuisvest wordt. Voor gezins- en overige migranten geldt dat de gemeente waar zij zich vestigen bij de referent, ook de gemeente is die de inburgering begeleidt. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de inburgering van asielmigranten en gezins- en overige migranten en de begeleiding door gemeenten.

5.2 Brede intake

De inburgering in de gemeente start voor inburgeraars met een brede intake die uitgevoerd wordt door (ofwel onder de regie van) de gemeente. Tijdens de brede intake wordt een beeld gevormd van de startpositie en ontwikkelmogelijkheden van de inburgeraar op het gebied van inburgering en participatie. De gemeente brengt deze informatie in kaart om vervolgens, zoveel mogelijk in samenspraak met de inburgeraar, invulling te geven aan het inburgeringstraject. 

Eind 2022 is in totaal bij 6,7 duizend van de 19 duizend asielmigranten een brede intake gestart (35 procent). Voor gezins- en overige migranten is de brede intake gestart bij 4,1 duizend van de 7,4 duizend personen (55 procent). In figuur 5.2.1 is voor de periode tot eind 2022 de termijn weergegeven tussen de start van de inburgeringsplicht en de brede intake. Voor zowel asielmigranten als gezins- en overige migranten geldt in de gevallen dat een brede intake is gestart, dat er veel variatie is in in de duur tussen de start van de inburgeringsplicht en het starten van de brede intake. 

Voor asielmigranten die voor het eind van 2022 gestart zijn met de brede intake heeft het in bijna de helft van de gevallen meer dan 3 maanden geduurd tussen het ingaan van de inburgeringsplicht en de start van de intake. Deze wachttijden zullen in de definitieve cijfers nog langer zijn, omdat onder de groep die nog geen intake heeft gehad ongeveer 60 procent al langer dan 3 maanden wacht op de intake. Hier speelt mee dat asielmigranten vaak nog enige tijd in een opvanglocatie verblijven, voordat zij zich in de gemeente vestigen. Dit is bij gezins- en overige migranten niet aan de orde. Omdat de startdatum inburgeringsplicht bij hen altijd gelijk ligt aan de vestigingsdatum in de gemeente, kunnen gemeenten bij deze groep vaak sneller starten met de brede intake. Dit is ook terug te zien in de cijfers: bij bijna een kwart van de personen met een brede intake heeft het meer dan 3 maanden geduurd, dit is aanzienlijk korter dan bij asielmigranten. Ook die wachttijd zal in de definitieve cijfers langer zijn.

De groep waarbij nog geen brede intake heeft plaatsgevonden (donkerblauwe staven), bestaat voor een groot deel uit inburgeraars die in het laatste half jaar van 2022 inburgeringsplichtig zijn geworden. 

5.3 Leerbaarheidstoets en leerroute

Onderdeel van de brede intake is de leerbaarheidstoets. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het begeleiden en afnemen van de leerbaarheidstoets. De resultaten van de leerbaarheidstoets kunnen worden gebruikt om vast te stellen of de leerroute op taalniveau B1 (eenvoudig Nederlands¹⁰⁾) haalbaar is voor de asiel-, gezins- of overige migrant.

De leerroute wordt door de gemeente vastgesteld op basis van onder andere de resultaten van de leerbaarheidstoets en opgenomen in het PIP (Persoonlijk plan inburgering en participatie). Er worden drie verschillende leerroutes onderscheiden:

• De B1 route: deze route is gericht op het zo snel mogelijk behalen van taalniveau B1. Dit is een verhoging van het taalniveau ten opzichte van het vorige stelsel, dat gericht was op het behalen van A2-niveau. Om dit mogelijk te maken en het perspectief van de inburgeraar op de arbeidsmarkt te vergroten is het van belang dat het leren van de taal wordt gecombineerd met (vrijwilligers)werk. Deze route moet binnen drie jaar worden afgerond. Wanneer na verloop van tijd blijkt dat B1-niveau toch niet (op alle onderdelen) haalbaar is kan de inburgeraar (onderdelen van) het inburgeringsexamen op A2-niveau doen.
• De onderwijsroute (O-route): deze route is gericht op het behalen van een Nederlands schooldiploma, waarmee de inburgeraar een goede startpositie genereert op de arbeidsmarkt. Naast het leren van de Nederlandse taal op het niveau dat nodig is voor de vervolgopleiding (B1 of hoger), worden jonge inburgeraars binnen deze route voorbereid op instroom in een Nederlandse opleiding (mbo, hbo of wo).  
• De zelfredzaamheidsroute (Z-route): deze route is gericht op degenen voor wie de B1- of onderwijsroute niet haalbaar is. Binnen deze route moeten inburgeraars 800 uur aan taallessen volgen en 800 uur besteden aan het onderdeel participatie. Het doel van deze route is dat inburgeraars zich kunnen redden in de Nederlandse maatschappij. Deze route wordt, anders dan de B1- en onderwijsroute, in principe niet afgesloten met een examen. Wanneer tijdens het traject blijkt dat iemand wellicht toch A2-niveau of hoger kan behalen op (bepaalde) taalonderdelen wordt van de gemeente verwacht deze persoon te stimuleren om de betreffende examens af te leggen. 

In figuur 5.3.1 wordt weergegeven hoe de verschillende typen migranten verdeeld zijn over de drie leerroutes. Bij asielmigranten en gezins- en overige migranten komt de B1-route het meest voor (respectievelijk 54 procent en 87 procent). Bij asielmigranten komt de onderwijsroute (16 procent) en Z-route (30 procent) relatief vaker voor dan bij gezins- en overige migranten (onderwijsroute: 2 procent en Z-route: 11 procent). 

In figuur 5.3.2 is per leerroute weergegeven, voor hoeveel asielmigranten de uitkomst van de leerbaarheidstoets aangaf of de B1 route haalbaar was. Bij de B1-route is bij 2,1 duizend asielmigranten (71 procent van de asielmigranten met de B1-route) de B1-route naar aanleiding van de resultaten van de leerbaarheidstoets haalbaar geacht. Bij een kleine 0,8 duizend asielmigranten (27 procent van de asielmigranten met de B1-route) was de uitslag van de leerbaarheidstoets echter dat B1-niveau niet haalbaar is. 
In die gevallen is bij het bepalen van de leerroute afgeweken van de uitslag van de leerbaarheidstoets.

Voor de onderwijsroute geldt dat de B1-route volgens de leerbaarheidstoets in 77 procent van de gevallen haalbaar is geacht. Bij de Z-route is dit aandeel zoals verwacht mag worden laag, namelijk 3 procent, en is de B1-route bij 94 procent niet haalbaar geacht.

In tabel 5.3.3 wordt naar aanleiding van het resultaat van de leerbaarheidstoets aangegeven welke leerroute het meest is gekozen. Daarbij is de categorie “Nog geen PIP” buiten beschouwing gelaten. Bij de toetsuitslag ‘B1-route haalbaar’ is vrijwel altijd de B1-route of de onderwijsroute gekozen. Bij een toetsuitslag ‘B1-niveau niet haalbaar’, is meestal de Z-route gekozen. Daarnaast is in bijna een derde van de gevallen dat het B1-niveau volgens de leerbaarheidstoets niet haalbaar werd geacht, toch de B1-route gekozen¹¹⁾. 

Figuur 5.3.4 laat iets vergelijkbaars zien als figuur 5.3.2, maar nu voor gezins- en overige migranten. 

Bij de B1-route is bij 2,6 duizend gezins- en overige migranten (78 procent van de gezins- en overige migranten met de B1-route) het B1-niveau naar aanleiding van de resultaten van de leerbaarheidstoets haalbaar geacht. Bij een kleine 0,6 duizend gezins- en overige migranten (18 procent van de gezins- en overige migranten met de B1-route) was de uitslag van de leerbaarheidstoets echter dat B1-niveau niet haalbaar is. In die gevallen is net als bij asielmigranten, bij het bepalen van de leerroute afgeweken van de uitslag van de leerbaarheidstoets.

Anders dan bij asielmigranten, is de onderwijsroute voor gezins- en overige migranten niet vaak als leerroute vastgesteld (ongeveer 60 keer). Voor de Z-route geldt dat de uitslag van de leerbaarheidstoets in de meeste gevallen ‘B1-route niet haalbaar’ was. Dit aandeel is met 98 procent nog hoger dan bij asielmigranten (94 procent). 

In tabel 5.3.5 wordt naar aanleiding van het resultaat van de leerbaarheidstoets aangegeven welke leerroute het meest is gekozen. Bij een volgens de leerbaarheidstoets haalbaar geachte B1-route is bij gezins- en overige migranten vrijwel altijd voor de B1-route gekozen, terwijl bij asielmigranten relatief vaker ook voor de onderwijsroute gekozen is. Daarnaast is ook bij gezins- en overige migranten vaak voor de B1-route gekozen in gevallen dat de leerbaarheidstoets aangaf dat dit niveau niet haalbaar is (58 procent; 0,6 duizend). 

5.4 PIP: Plan Inburgering en participatie

Op basis van de brede intake en de leerbaarheidstoets stelt de gemeente in overleg met de inburgeraar een persoonlijk plan inburgering en participatie (PIP) op. Het opstellen van dit plan is maatwerk en is een vertaling van de uitkomsten van de brede intake naar persoonlijke doelen van de inburgeraar. In het PIP wordt onder andere vastgelegd welke leerroute de inburgeraar gaat volgen om aan de inburgeringsplicht te kunnen voldoen. Het PIP heeft de vorm van een beschikking en is daarmee een officieel besluit van de gemeente.

In figuur 5.4.1 is het aantal weken tussen vestiging in de gemeente en het vaststellen van het PIP opgenomen, zowel voor asielmigranten waarvoor in 2022 een PIP is opgesteld (lichtblauwe staven) als asielmigranten waarvoor eind 2022 nog geen PIP was opgesteld (donkerblauwe staven). 

Voor ruim de helft (52 procent) van de asielmigranten die in 2022 werden gevestigd in een gemeente, was eind 2022 nog geen PIP opgesteld. In de gevallen dat er in 2022 wel een PIP was opgesteld voor asielmigranten, gebeurde dit in bijna de helft van de gevallen (53 procent) in de periode tot 10 weken na vestiging in de gemeente. Bij 7 procent zat er meer dan 25 weken tussen de vestiging in de gemeente en het vaststellen van het PIP. 

Voor de totale groep van 19 duizend asielmigranten geldt dat voor ruim een kwart (27 procent) eind 2022 een PIP is opgesteld.

Bij gezins- en overige migranten (figuur 5.4.2) was eind 2022 voor de helft nog geen PIP opgesteld. Indien er wel een PIP was opgesteld in 2022, werd dit in 31 procent van de gevallen binnen 10 weken na vestiging in de gemeente gedaan. Dit aandeel is kleiner dan bij asielmigranten (53 procent). Mogelijk hangt dit verschil samen met de start van de inburgeringsplicht, welke bij gezins- en overige migranten gelijk ligt aan de vestigingsdatum en bij asielmigranten vaak verder terug in het verleden ligt. Zodoende hebben gemeenten bij asielmigranten al eerder meer informatie kunnen verzamelen ten behoeve van het opstellen van het PIP.

Als het tijdspad van de vaststelling van het PIP wordt afgezet tegen de start van de brede intake, is een meer vergelijkbaar beeld tussen de groepen migranten te zien. In figuren 5.4.3 en 5.4.4 is dit weergegeven voor dezelfde groepen asiel- en gezins- en overige migranten als in figuren 5.4.1 en 5.4.2. 

Voor beide typen inburgeraars is voor ongeveer driekwart van de inburgeraars binnen 10 weken na de brede intake een PIP vastgelegd. 

5.5 Tijdlijn vanaf start inburgeringsplicht

Zoals beschreven in dit hoofdstuk vindt na de start van de inburgeringsplicht de brede intake plaats, waarbij de inburgeraar en de gemeente samen de ontwikkelmogelijkheden van de inburgeraar in kaart brengen. Dit proces resulteert uiteindelijk in een besluit in de vorm van een officiële beschikking: het PIP. Daarna kan de leerroute starten met een taalaanbod door de gemeente. Het gaat bijvoorbeeld om een cursus Nederlands als tweede taal, een cursus Kennis Nederlandse Maatschappij (KNM) en eventueel alfabetiseringsonderwijs. Nog maar weinig inburgeringsplichtige asielmigranten zijn in 2022 gestart met een cursus. Zodoende komt stap 4 uit het inburgeringsproces (figuur 1.3.1; start inburgering: volgen inburgeringscursussen) in de jaarrapportage van 2022 nog niet aan de orde. 

De figuren 5.5.1 en 5.5.2 laten zien dat het aandeel inburgeraars dat in de loop van hun inburgeringstraject stappen heeft gemaakt in het inburgeringsproces, per maand na start van de inburgeringsplicht oploopt. Ook is te zien dat in de eerste maand na de start van de inburgeringsplicht bij relatief minder asielmigranten (15 procent van 17,5 duizend asielmigranten; zie Tabel 5.5.3) dan gezins- en overige migranten (39 procent van 6,8 duizend gezins- en overige migranten; zie Tabel 5.5.3) het inburgeringsproces bij de gemeente al is gestart door middel van een brede intake. 

Dit heeft er onder andere mee te maken dat vestiging in de gemeente bij asielmigranten in veel gevallen enige tijd na de start van de inburgeringsplicht plaatsvindt. In de periode dat asielmigranten na de start van de inburgeringsplicht nog in COA verblijven, wordt door gemeenten meestal nog niet gestart met de brede intake, het vaststellen van het PIP en een eventuele cursus.

In overeenstemming daarmee is in de figuren 5.5.1 en 5.5.2 verder te zien dat voor inburgeraars die 9 maanden lang inburgeringsplichtig waren in 2022, in de 9e maand het aandeel gezins- en overige migranten dat een brede intake en PIP heeft (77 procent), hoger is dan bij asielmigranten (60 procent).