2. De toeslagenaffaire

2.1 Kinderopvangtoeslag

In Nederland hebben ouders de mogelijkheid om bij de Belastingdienst/Toeslagen kinderopvangtoeslag (KOT) aan te vragen. Deze toeslag is bedoeld als tegemoetkoming voor geregistreerde kinderopvangkosten. Er zijn verschillende voorwaarden⁵⁾ waaraan voldaan moet worden om in aanmerking te komen voor deze toeslag. Zo moet de aanvrager (en een eventuele partner) werken, een opleiding of inburgeringscursus volgen, of deelnemen aan een traject naar werk. Bovendien moeten de aanvrager en het kind waarvoor de toeslag wordt aangevraagd op hetzelfde adres staan ingeschreven bij de gemeente.⁶⁾ Tot slot is er een verplichte eigen bijdrage. Dit betekent dat ouders een deel van de opvangkosten zelf moeten betalen. Deze eigen bijdrage is inkomensafhankelijk: ouders met minder inkomen ontvangen meer kinderopvangtoeslag dan ouders met een hoger inkomen. Het kan voorkomen dat een aanvrager te veel kinderopvangtoeslag ontvangen heeft. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren als het inkomen of de huishoudsituatie van een aanvrager verandert. Het te veel aan uitgekeerde kinderopvangtoeslag wordt dan door de Belastingdienst/Toeslagen teruggevorderd.

2.2 Ontstaan van de toeslagenaffaire

De Belastingdienst/Toeslagen voert controles uit om te bepalen of aanvragers recht hebben op KOT en of het juiste bedrag is toegekend. Door de processen en werkwijzen waar de Belastingdienst/Toeslagen in het verleden mee gewerkt heeft om fraude met KOT op te sporen, zijn er aanvragers onterecht als fraudeur aangemerkt. Ook de afhandeling van frauderisicosignalen verliep onzorgvuldig en niet altijd rechtmatig.⁷⁾ Tussen 2013 en 2019 maakte de Belastingdienst gebruik van een model dat, aan de hand van vooraf gedefinieerde indicatoren⁸⁾, het risico op onjuistheden in beschikkingen bepaalde. De beschikkingen met het hoogste risico op fouten werden maandelijks geselecteerd voor handmatige behandeling. In deze handmatige behandeling werd vervolgens gewerkt met een ‘alles-of-niets’-benadering, waarbij na het vaststellen van onvolkomenheden (zoals een niet volledig betaalde eigen bijdrage of een ontbrekende handtekening) de toeslag voor het hele jaar werd teruggevorderd. Ook werd een groepsgewijze aanpak gehanteerd, waardoor (onschuldige) ouders aan intensieve controles bloot konden komen te staan. Tot slot kon sprake zijn van een ‘Opzet/Grove Schuld’ benadering⁹⁾. Bij zo’n tweederde van de personen met dit stempel werd een verzoek om een persoonlijke betalingsregeling bij de Belastingdienst/Toeslagen afgewezen, met als gevolg dat de schuld dan in zijn geheel moest worden terugbetaald. Indien dat niet uitvoerbaar was, konden dwanginvorderingen volgen, zoals beslaglegging op auto’s en gedwongen verkoop van woningen¹⁰⁾. Dit strenge terugvorderingsbeleid bleek in veel gevallen onterecht en kon grote financiële gevolgen hebben voor ouders. In het algemeen werden er vaak grote bedragen teruggevorderd en voor veel ouders was er sprake van onzekerheid over het recht op toeslag en toekomstige terugvorderingen. Deze problematiek wordt aangeduid als de toeslagenaffaire¹¹⁾ en speelde vanaf ongeveer 2005.

2.3 Gedupeerden van de toeslagenaffaire

In 2020 is Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (UHT) opgericht om te herstellen wat er in het verleden niet goed is gegaan. Potentiële gedupeerden konden zich tot december 2023 melden bij UHT. Om geregistreerd te worden als gedupeerde moeten KOT aanvragers óf een formele beschikking van de Belastingdienst hebben ontvangen waarin staat dat zij gedupeerd zijn óf een bedrag van 30 duizend euro hebben ontvangen als onderdeel van de Catshuisregeling Kinderopvangtoeslag¹²⁾. Om voor dit bedrag in aanmerking te komen, moet aan de volgende voorwaarden zijn voldaan: 

• De aanvrager heeft zich gemeld als gedupeerde;
• De KOT is tussen 2005 en 2019 onterecht stopgezet of de aanvrager heeft in die periode onterecht KOT terug moeten betalen;
• En de aanvrager is voor minimaal 1 500 euro gedupeerd geraakt.

2.4 Eerste toets en integrale beoordeling

Tot april 2023 zijn ruim 62 duizend aanmeldingen gedaan bij UHT.¹³⁾ Uit een 1e toets dan wel integrale beoordeling blijkt dat ruim 29 duizend van deze aanvragers gedupeerd zijn geraakt door de toeslagenaffaire¹⁴⁾ (Zie Tabel 2.4.1). Bij een integrale beoordeling onderzoekt UHT wat er precies is misgegaan met de KOT. Indien men daadwerkelijk gedupeerd is geraakt, leidt de integrale beoordeling tot een datum die een indicatie geeft van de start van dupering.¹⁵⁾ Voor gedupeerden wiens dossiers niet integraal beoordeeld zijn, maar waarvoor alleen uit een 1e toets is gebleken dat men gedupeerd is geraakt, is geen betrouwbare informatie beschikbaar over het moment waarop dupering is ontstaan. Om ouders die slachtoffer zijn geworden van de toeslagenaffaire na dupering te kunnen vergelijken met een vergelijkbare groep niet-gedupeerden is het moment van dupering cruciaal. Daarom richt deze haalbaarheidsstudie zich enkel op de integraal beoordeelde gedupeerden.

2.5 Data over integraal beoordeelden

UHT heeft een bestand geleverd aan het CBS met daarin bijna 7 duizend personen die begin augustus 2023 bij UHT geregistreerd stonden als gedupeerd na integrale beoordeling. Het gaat daarbij om unieke aanvragers waarvoor de integrale beoordeling (IB) voor alle betrokken jaren volledig is afgerond. Onder de ruim 29 duizend gedupeerden (laatste kolom van Tabel 2.4.1) bevinden zich ook integraal beoordeelde gedupeerden waarbij de integrale beoordeling nog niet volledig is afgerond, maar waarvoor al wel bekend is dat men daadwerkelijk gedupeerd is geraakt. De integraal beoordeelde gedupeerd bevonden aanvragers waarbij de IB nog niet volledig is afgerond, vallen af voor deze haalbaarheidsstudie omdat voor hen geen hoogte terugvordering en informatie over het Stempel Opzet / Grove Schuld bekend is. Onder de ruim 29 duizend gedupeerden bevinden zich daarnaast aanvragers die gedupeerd zijn bevonden vanuit de 1^e toets, maar waarvoor geen datum van de start van dupering bekend is (omdat hun dossiers niet integraal beoordeeld zijn). Zij vallen daardoor ook af voor deze haalbaarheidsstudie. Van deze bijna 7 duizend integraal beoordeelde gedupeerden blijven er uiteindelijk 4,5 duizend gedupeerden over voor deze haalbaarheidsstudie (zie Paragraaf 5.2). Dit heeft voornamelijk te maken met het feit dat gedupeerden buiten de analyseperiode van deze haalbaarheidsstudie gedupeerd zijn geraakt, of niet binnen vijf jaar voorafgaand aan dupering KOT hebben ontvangen. Zie voor meer informatie hierover Paragraaf 3.2.1 en Hoofdstuk 5. In deze haalbaarheidsstudie kon niet worden nagegaan in hoeverre de 4,5 duizend gedupeerden representatief zijn voor de gehele groep gedupeerden van ruim 29 duizend, aangezien het CBS uitsluitend van de bijna 7 duizend integraal beoordeelden data heeft ontvangen. 
Het CBS adviseert om bij vervolgonderzoek wel na te gaan of de te analyseren groep gedupeerden representatief is voor de gehele groep (zie ook Paragraaf 7.2 Methodologische aanbevelingen). De privacy van de gedupeerden is zorgvuldig gewaarborgd (zie Bijlage 2 voor meer informatie over hoe het CBS omgaat met privacy).

Naast een indicator voor de start van dupering heeft het CBS ook gegevens ontvangen met betrekking tot de hoogte van de terugvordering. Het CBS heeft tevens informatie ontvangen over of ouders het stempel Opzet/Grove Schuld hebben gekregen van de Belastingdienst. Deze informatie kan helpen om mogelijke gevolgen van dupering in toekomstig onderzoek nauwkeuriger in kaart te brengen.