3. Een CBS afwegingskader voor migratie- en integratiestatistieken

a. Vanuit de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR)

In 2016 schreef de WRR een rapport Migratie en classificatie: Naar een meervoudig migratie-idioom¹⁾, dat grotendeels over juist dit afwegingskader gaat. Deze overwegingen kunnen bijdragen om tot een afwegingskader te komen dat tegemoet komt aan de informatiebehoefte vanuit beleid, maatschappij en wetenschap over sociale verschillen naar migratieachtergrond en migratiegeneratie.
De WRR stelt dat classificeren naar herkomst alleen gerechtvaardigd indien wordt voldaan aan de volgende voorwaarden (pag. 59 e.v.):

1. Dient het een legitiem doel (legitimiteit)?
2. Draagt het bij aan het bereiken van het doel (functionaliteit)?
3. Kan het doel niet op een andere manier worden bereikt (subsidiariteit)?
4. Wegen de voordelen op tegen de nadelen (proportionaliteit)?

Migratie- en integratiestatistieken dienen een legitiem doel, daarover meer in de volgende paragrafen. De functionaliteit van een herkomstindeling is belangrijk om in het oog te houden. Soms zijn subgroepen te heterogeen (bijvoorbeeld een werelddeel) om sterk inhoudelijk uitspraken te kunnen doen over waargenomen verschillen. Als alternatieven de statistiek sterk zouden verbeteren (niet Azië als werelddeel, maar typen landen clusteren die op elkaar lijken), dan is het redelijk dat alternatief te verkiezen boven een grovere indeling. Het moet zowel een inhoudelijke onderzoeksvraag dienen als praktisch uitvoerbaar blijven.

Indien het gerechtvaardigd is om te classificeren naar herkomst dient bij de clusters en termen rekening te worden gehouden met informatieve en performatieve eisen.

1. Informatieve eisen: clusters en termen moeten:

a. voldoende empirische verfijning bieden;
b. continuïteit en validiteit van onderliggende indelingen waarborgen;
c. zo min mogelijk begripsmatige verwarring veroorzaken.

Deze voorwaarden zijn herkenbaar in de huidige praktijk, die overigens wel explicieter mag worden gemaakt. Het CBS toetst de informatieve eisen continu, bijvoorbeeld in onderliggend proces, en voert wat betreft de integratiestatistieken vooral overleg met het ministerie van SZW, waar de beleidsdirectie Integratie en Samenleving is ondergebracht. Continuïteit en validiteit is uiterst belangrijk, maar dient regelmatig getoetst te worden. Begripsmatige verwarring wat betreft classificaties of definities vraagt om goede uitleg en soms tot aanpassing van classificaties en begrippen.

2. Performatieve eisen: de termen moeten:

a. zo min mogelijk uitsluitende werking hebben;
b. geen negatieve associaties oproepen;
c. zoveel mogelijk nevenschikken en niet onderschikken.

Het ligt voor de hand dat geen enkele statistiek van het CBS een uitsluitende werking zou moeten hebben. Het CBS wil altijd feiten weergeven en zeker niet onderschikken of negatieve associaties oproepen. Toch is niet te voorkomen dat een individu of een groep individuen een classificatie als zijnde uitsluitend percipieert. Het is zeker aan te raden de perceptie van classificaties en zelfidentificatie geregeld te onderzoeken. Dit gebeurt deels regelmatig in het zogenaamde Survey Integratie Minderheden (SIM) van het SCP (in samenwerking met het CBS).

b. Van een impliciet naar een expliciet afwegingskader

Als naar het afwegingskader van de WRR wordt gekeken en de zienswijzen vanuit de expertgroep worden overzien, valt op dat er impliciet redelijk veel overeenstemming is tussen de kaderregels en de praktijk van het gebruik van de classificaties migratieachtergrond en –generatie. Op onderdelen is het afhankelijk van de manier van communiceren en ook van interpretatie. Of een classificatie als uitsluitend wordt ervaren hangt af van degene die deze leest of er over hoort. Het maakt wellicht ook uit of de uitkomsten een positieve (onderwijsvooruitgang) of een negatieve (oververtegenwoordiging bij criminaliteit) connotatie hebben. 

Het CBS maakt statistieken die de complexe werkelijkheid per definitie vereenvoudigen. Daarnaast moeten classificaties niet te vaak veranderen om consistent in de tijd te kunnen meten. Het CBS wil daarbij gebruik maken van classificaties die voor iedereen te begrijpen zijn en die ook nog eens inhoudelijk zinvol te presenteren zijn.

Daarnaast kijkt het CBS vergeleken met andere Europese landen relatief ruim wat betreft de definitie van de tweede generatie: ook als één ouder in Nederland werd geboren, zelfs als deze ouder een Nederlandse achtergrond heeft, dan is zijn of haar kind toch tweede generatie, als de andere ouder in het buitenland werd geboren. In sommige andere Europese landen wordt dit anders gedaan: dan geldt soms dat beide ouders niet in het desbetreffende land geboren dienen te zijn. Zodra één ouder geen migratieachtergrond heeft het kind ook geen migratieachtergrond meer.

Zoals al werd aangegeven aan het begin, gaat het bij het expliciteren van een afwegingskader rond migratie en integratie niet om het evalueren van gebruikte classificaties of herkomstindelingen zoals westers en niet-westers. Deze aspecten verdienen later ook de nodige aandacht.

Bijlage 2 laat zien dat met name in de Scandinavische landen een nakomeling van de eerste generatie sneller tot de ' native' bevolking wordt gerekend in plaats van iemand met een tweede generatie migratieachtergrond. Het roept daarom de vraag op: waarom kiezen wij niet voor deze definitie? Gelden de afwegingen die ooit zijn gemaakt bij het vaststellen van deze definitie nog steeds, of moeten we andere afwegingen maken?

Bijlage 3 laat zien dat geen enkel vergelijkbaar Europees land een expliciet afwegingskader hanteert met betrekking tot migratieachtergrond en migratiegeneratie. Grotendeels is het publicatiebeleid gedreven door pragmatische overwegingen (aantallen), maar impliciet zijn er net als bij het CBS wel gehanteerde regels en is er zeker ook wel de nodige discussie bij de andere statistische bureaus.

Op basis van het voorgaande wordt geprobeerd een duidelijker, meer expliciet gemaakt afwegingskader te formuleren:

1. Er moeten altijd inhoudelijke en methodologische overwegingen zijn om uitkomsten naar migratieachtergrond in publicaties te detailleren.

Er kan niet zonder goede reden besloten worden uitkomsten uit te splitsen naar migratieachtergrond. Dat kan geen stilzwijgend automatisme zijn (doen omdat het kan) maar moet altijd inhoudelijk uit te leggen zijn.

Een belangrijke reden voor het CBS is dat het relevant wordt geacht voor beleid, bijvoorbeeld met betrekking tot het realiseren van gelijke kansen om evenredigheid te realiseren ongeacht migratieachtergrond. Een andere reden kan zijn ontwikkelingen over de tijd in kaart te brengen: daarmee kan replicatie van eerder onderzoek een goed argument zijn om te onderzoeken of eerder vastgestelde relevante verschillen nog steeds significant zijn. Dit zou kunnen leiden tot beleidsaanpassingen. Inhoudelijk bezien dient CBS onderzoek nooit puur voor het verwerven van fundamentele kennis over sociale fenomenen. Dat kan voor studies die vanuit wetenschappelijke instituten en universiteiten worden uitgevoerd anders zijn, maar daarbij wordt vrijwel altijd ook een link gelegd met maatschappelijke relevantie.

Methodologisch bezien dient het CBS waar mogelijk te toetsen in hoeverre waargenomen statistisch significante verschillen tussen bevolkingsgroepen op bepaalde uitkomsten niet kunnen worden verklaard door andere persoonskenmerken (bijvoorbeeld de vaak cruciale rol van gezondheid of opleidingsniveau op de kans op werk of bijstandsafhankelijkheid). Dan kan het nog steeds van belang zijn groepsverschillen te publiceren, ook in Statline tabellen, maar het is daarnaast ook belangrijk gebruikers (media, burgers) te wijzen op de rol van in dit voorbeeld gezondheid  of opleidingsniveau. Dit vergt grote zorgvuldigheid bij de communicatie en duiding van resultaten.

Een veel genoemd aspect, dat buiten de scope van het meer expliciet maken van het afwegingskader valt, is de definitie van iemand met een tweede generatie migratieachtergrond. Het CBS publiceert regelmatig uitkomsten naar migratiegeneratie en stelt ook geregeld vast dat het veel uitmaakt of één of beide ouders in Nederland zijn geboren, bijvoorbeeld voor schoolresultaten van kinderen. In beide gevallen (één of beide ouders in Nederland geboren) heeft iemand volgens de huidige definitie een tweede generatie migratieachtergrond. Het CBS rapporteert in de gevallen dat die verschillen significant altijd beide groepen apart. Op die manier wordt juist ook integratiedynamiek zichtbaar. Kinderen van de tweede generatie die één ouder hebben die in Nederland werd geboren hebben gemiddeld betere schoolresultaten dan kinderen van wie beide ouders in het buitenland werden geboren, maar nog steeds minder dan kinderen van wie beide ouders in Nederland werden geboren (CBS Jaarrapport, 2016).

Het CBS onderzoekt regelmatig de inhoudelijke en methodologische overwegingen die aan het uitsplitsen naar migratieachtergrond ten grondslag liggen en publiceert hierover (bijvoorbeeld in Statistische Trends of in de verdiepende hoofdstukken van het Jaarrapport Integratie). De bevindingen onderbouwen daarmee ook de meer terugkerende publicaties op bijvoorbeeld Statline of in maatwerktabellen, die dan vaak door nieuwsuitingen worden begeleid.

2. Als waargenomen verschillen feitelijk op verschillen naar bijv. opleiding of inkomen terug te voeren zijn, moet dit worden vermeld en waar mogelijk getoond in geschreven (web)publicaties.

Alle geraadpleegde experts vinden dat verschillen naar migratieachtergrond getoond moeten worden, het is alleen de vraag of er altijd een verklarende analyse bij moet. Voor de meeste experts is het doel van onderzoek naar migratieachtergrond de feitelijke situatie in kaart brengen en het toetsen of evenredigheid behaald is: zijn er nog steeds verschillen naar migratieachtergrond als rekening gehouden wordt met andere verschillen (demografisch, human capital). Bij het publiceren van reguliere platte tabellen moet voorzichtigheid worden betracht. Aan de andere kant kan het CBS niet bij elke tabel voor alle beschikbare factoren corrigeren. Het CBS laat bijvoorbeeld ook verschillen tussen mannen en vrouwen zien zonder te corrigeren voor achtergrondkenmerken. Uiteindelijk gaat het weer om het doel van de cijfers. Daarnaast is het belangrijk integratie in de volle breedte te laten zien (demografisch gedrag, onderwijsuitkomsten, inkomen, arbeidsparticipatie, vrijwilligerswerk, criminaliteit, vertrouwen etc.).

Zoals onder punt 1 is beschreven gaat het vooral om de actieve, regelmatige communicatie van de resultaten richting het publieke domein. Behalve dat groepsverschillen zonder statistische correctie van belang zijn, is het juist ook belangrijk grip te krijgen op mogelijke selectieve kenmerken van bevolkingsgroepen. In het voorbeeld dat hierboven wordt aangehaald, blijft het belangrijk verschillen wat betreft bijstandsafhankelijkheid te rapporteren. Maar dit dient dan in nieuwsberichten of artikelen wel te worden begeleid met informatie over relevante verschillen wat betreft de samenstelling van de groepen die worden vergeleken (bijvoorbeeld migratiemotief (asiel), gezondheid en opleidingsniveau).

Het CBS kan op basis van de bevindingen in de eerder aangehaalde verdiepende studies concluderen dat het belangrijker is naar andere dan migratieachtergrond of migratiegeneratie uit te splitsen. Desalniettemin blijft het belangrijk de samenleving te informeren (via Statline en/of direct in nieuwsuitingen) over rechte tellingen van bepaalde fenomenen. Het blijft belangrijk te benoemen dat een bepaalde herkomstgroep bijvoorbeeld vaker een diploma behaalt in het hoger onderwijs dan een andere, ook al blijkt dat dit vooral komt door het feit dat de ouders van deze jongvolwassenen zelf ook veel vaker dan andere ouders hoogopgeleid zijn.

3. De reguliere CBS publicaties over uitkomsten naar migratiegeneraties moeten niet verder gaan dan de eerste en tweede generatie.

Houd daarbij als het kan altijd rekening met verschillen binnen de tweede generatie naar achtergrond van de ouders: het maakt voor een groot aantal uitkomstmaten vaak veel uit of één van de ouders in het buitenland is geboren en of één van de twee bijvoorbeeld een Nederlandse achtergrond heeft. Om recht te doen aan deze mogelijke verschillen moet dit waar mogelijk onderzocht en over gerapporteerd worden.

4. Bij publicaties in het kader van onderzoek over uitkomsten naar migratiegeneraties moeten er inhoudelijk en methodologische overwegingen zijn om te publiceren over de derde generatie en verder.

Er is grote overeenstemming dat bij het regelmatig in kaart brengen van integratiedynamiek niet verder dan de eerste en tweede generatie uitgesplitst moet worden. Maar bij verdiepende studies moet de derde generatie of zelfs een volgende generatie, mits met goede redenen en methodologisch verantwoord, wel mogelijk zijn. Het kan bijvoorbeeld niet als de samenstelling van de derde generatie selectief is en dus geen representatief beeld kan geven van de gehele generatie. Dit kan zijn omdat de derde generatie vooral bestaat uit kinderen van vrouwen die relatief jong moeder werden.

5. Ook onderzoekers die via Remote Access (RA) met microdata van het CBS werken, worden gewezen op de richtlijnen op het gebied van het gebruik van migratieachtergrond en het generatieperspectief.

Onderzoek binnen RA valt per definitie binnen de wettelijke kaders: het mag nooit onthullend zijn noch voor opsporing en profilering gebruikt worden. Het CBS toetst altijd op doelbinding: heeft de onderzoeker data over migratieachtergrond nodig voor het onderzoek? Indien het antwoord ja is, dan zal het CBS ook een inhoudelijke toets op de aanvraag doen met als referentiekader het voorliggende afwegingskader. De externe onderzoeker wordt om een extra motivering gevraagd als zij bestanden willen gebruiken voor uitsplitsing naar de derde of vierde generatie. Indien nodig zal het CBS nader contact opnemen met de aanvrager. Daarbij zal  expliciet worden gewezen op de inhoudelijk en methodologisch beargumenteerde grenzen aan de mogelijkheden om onderzoek te doen naar meerdere opeenvolgende generaties. Er zal worden gewezen op de mogelijke niet te veronachtzamen heterogeniteit binnen de groep mensen met een  derde of vierde generatie migratieachtergrond. Het CBS zal dit voorliggende afwegingskader verder actief communiceren aan alle RA-aanvragers die over migratieachtergrond willen publiceren. Het CBS kan de RA-aanvraag afwijzen indien het onderzoek naar het oordeel van het CBS niet voldoende in overeenstemming is met het afwegingskader danwel de motivering ontoereikend wordt geacht.

Het CBS is niet verantwoordelijk voor de inhoud van het onderzoek door gecertificeerde derden met CBS microdata²⁾. Behalve de op de CBS site uitgebreid beschreven regels rond beveiliging en onthulling, waar onderzoekers voor tekenen bij de start van een onderzoek, wordt de onderzoeks-vrijheid van wetenschappers in principe niet ingeperkt door het CBS. Bij wetenschappelijke publicaties zijn wetenschappers gehouden aan wetenschappelijke integriteit en worden artikelen extern gereviewed door peers. Maar door bovengenoemde lichte toets en aandacht voor dit afwegingskader  bij de aanvrager, kan een bewustwording rondom pittfalls in het gebruik van migratieachtergrond worden gecreëerd.