CBS afwegingskader migratie- en integratiestatistieken

De thema’s migratie en integratie hebben inmiddels gedurende lange tijd en in de volle breedte de aandacht in het maatschappelijk debat. Er is vanuit beleid en wetenschap ook veel behoefte aan cijfers over deze thema’s. Maar er worden geregeld vragen gesteld bij of er wordt kritiek geuit op de gebruikte definities en publicaties waarin statistische uitkomsten worden uitgesplitst naar migratieachtergrond en migratiegeneratie. De kern van de kritiek is meestal dat men vindt dat waargenomen verschillen tussen herkomstgroepen impliciet worden toegeschreven aan culturele verschillen. Het gebeurt ook dat het onderscheid maken naar migratieachtergrond bij individuen en  groepen gevoelens van uitsluiting en stigmatisering oproept. Zeker als het gaat om kinderen van immigranten, de in Nederland geboren vertegenwoordigers van de tweede generatie. Het CBS vindt het belangrijk afwegingskaders als die voor migratie- en integratiestatistieken regelmatig te evalueren.

Het CBS publiceert al tientallen jaren over integratie en migratie. Migratie draagt zeker de laatste jaren veel bij aan de groei en de veranderende samenstelling van de bevolking. Het Jaarrapport Integratie, gefinancierd door het ministerie van Sociale zaken en werkgelegenheid (SZW) is sinds jaar en dag één van de belangrijkste statistieken van het CBS op het gebied van integratie. Ook de Jeugdmonitor en Armoede en Sociale Uitsluiting zijn belangrijke publicaties waarin veel informatie naar migratieachtergrond wordt uitgesplitst.

Het CBS is continu bezig met het vinden van een goede balans bij het leveren van maatschappelijke relevante cijfers over migratie en integratie. Het CBS heeft voor het eigen statistisch programma immers als taak de empirisch waargenomen relevante feiten te rapporteren zoals ze zijn, zonder kleuring of weglating. Alleen op die manier kan de aard van een vraagstuk worden blootgelegd zodat bestaand beleid kan worden gemonitord en effectief beleid kan worden ontwikkeld. Ook draagt het eraan bij dat debatten op grond van cijfermatige onderbouwing kunnen worden gevoerd en niet op basis van onderbuikgevoelens of (voor)oordelen. Het maatschappelijk debat over integratie vraagt om een verzameling feitelijke en over de tijd vergelijkbare gegevens.

Als er verschillen bestaan tussen demografische groepen, dan is het zinvol om hier statistiek over te maken. Dit gaat dan om een nadere karakterisering van de bevolking door middel van een feitelijke omschrijving en is geenszins bedoeld als een kwalificatie van een groep. Het CBS rapporteert alleen feiten; die kunnen zowel negatieve als positieve effecten behelzen. Het CBS houdt in zijn publicaties altijd rekening met de wijze waarop resultaten worden geformuleerd en zorgt ervoor dat dit op feitelijke wijze geschiedt. Het volgen van groepen zoals generaties immigranten en het uitlichten daarvan in statistieken bevordert inzicht in de integratie.

Maar naast cijfers doen taal en vorm er ook toe. Niet alleen de feiten zelf zijn belangrijk, maar ook de manier waarop en de zorgvuldigheid waarmee deze worden geduid en gecommuniceerd naar de samenleving.

Het CBS hanteert uitgangspunten voor integratie- en migratiestatistieken, al zijn deze soms impliciet. Als er relevant geachte verschillen worden vastgesteld, wordt hier over gepubliceerd. Een interne ethische commissie geeft advies bij complexe vraagstukken, zoals of het CBS een statistiek wil produceren en wat de exacte vraagstelling zou moeten zijn. Het CBS weegt bij onderzoeken af welke groepen en generaties op welke manier worden bestudeerd.

Migratieachtergrond is gerelateerd aan het land waarin beide ouders zijn geboren, ongeacht het land waar men zelf is geboren (zie schematische weergave en toelichting voor details).

Migratieachtergrond

Kenmerk dat weergeeft met welk land een persoon verbonden is op basis van het geboorteland van de ouders of van zichzelf. Personen hebben een migratieachtergrond als ten minste één ouder in het buitenland is geboren. Iemand die zelf ook in het buitenland is geboren, behoort tot de eerste generatie, terwijl iemand van de tweede generatie in Nederland is geboren. De kinderen van personen uit de tweede generatie, ook wel de derde generatie genoemd, worden niet meer gezien als personen met een migratieachtergrond, aangezien zij geen ouders hebben die in het buitenland geboren zijn.

Een persoon met eerste generatie migratieachtergrond heeft als migratieachtergrond het land waar hij of zij is geboren. Een persoon met een tweede generatie migratieachtergrond heeft als migratieachtergrond het geboorteland van de moeder, tenzij dat ook Nederland is. In dat geval is de migratieachtergrond bepaald door het geboorteland van de vader.

Het CBS heeft, gesteund door zijn Raad van Advies, besloten om de huidige uitgangspunten en afwegingskaders met betrekking tot migratie- en integratiestatistieken tegen het licht van maatschappelijke discussies te evalueren. Het CBS wil hier zoveel mogelijk met andere instituten in optrekken en het liefst tot een gezamenlijk afwegingskader komen dat ook door andere partijen wordt gehanteerd. In dit project heeft daarom een consultatie onder experts plaatsgevonden  middels een Expertgroep. De samenstelling van deze Expertgroep is opgenomen in bijlage 1 en bestaat uit vertegenwoordigers van diverse (kennis)instellingen, ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en universiteiten die betrokken zijn bij dit onderwerp in het kader van onderzoek en/of beleid. Vervolgens is het concept afwegingskader op verzoek van zowel de Raad van Advies als een aantal leden van de Expertgroep, ook besproken via individuele gesprekken met een aantal vertegenwoordigers vanuit de maatschappij (zie bijlage 1). Hieronder volgt een korte samenvatting van de consultatie onder experts en de individuele gesprekken. Eerst vanuit beleid, daarna vanuit onderzoek.

a. Vanuit beleid: Beleidskader samenleving en integratie (SZW)

Er zijn verschillen op diverse beleidsterreinen (opleidingsniveau, arbeidsmarktparticipatie, inkomen, woonsituatie, demografisch gedrag (relatie- en gezinsvorming), gezondheid, criminaliteit) tussen de verschillende migrantengroepen (vooral van de eerste generatie) en mensen met een Nederlandse achtergrond. Dit hele spectrum wordt in kaart gebracht, omdat dit vanuit het beleid gewenst wordt. Einddoel van beleidsinspanningen is gelijke kansen en posities voor iedereen. Daarom monitort SZW de verschillen ten opzichte van de per thema zinvolle referentiecategorie in de tijd en over generaties (de eerste en de tweede generatie), wordt als tussendoel evenredigheid nagestreefd: qua achtergrondkenmerken vergelijkbare groepen met migratieachtergrond hebben daarbij gelijke posities als de groep zonder migratieachtergrond.

Centraal en uiterst belangrijk monitorinstrument voor het ministerie van SZW is sinds jaar en dag het Jaarrapport Integratie (JI, vroeger CBS alternerend of samen met het SCP; tegenwoordig CBS). Daarin worden de belangrijkste beleidsterreinen in kaart gebracht tot en met de tweede generatie. Verder is voor SZW niet nodig. In het beschrijvende demografische hoofdstuk staat altijd wel een korte paragraaf over de (de nog steeds kleine omvang en leeftijdsopbouw van de groep) kinderen van de tweede generatie, omdat hier altijd vragen over komen na publicatie van het JI. Dit monitoringdeel levert – samen met de kernindicatoren integratie – de beleidsinformatie die nodig is voor het meten van doelbereik. In het JI is ook ruimte voor verdiepende analyses. Deze bieden de mogelijkheid tot beleidsonderbouwing: verdiepende analyses met achterliggende verklaringen voor de vastgestelde verschillen.

Voor de monitoring van het beleid kan niet worden volstaan met inzicht in de meest actuele posities van verschillende herkomstgroepen en van de verschillen tussen groepen, maar is voor conclusies over doelbereik ook gestandaardiseerd inzicht noodzakelijk over de ontwikkeling in de tijd van die posities en verschillen.

b. Vanuit onderzoek en wetenschap: Universiteiten, SCP, NIDI en WODC

Vanuit onderzoek bezien is uiteraard, afhankelijk van de onderzoeksvraag, zoveel als mogelijk detail wenselijk en soms zelfs noodzakelijk. Bijvoorbeeld ten behoeve van onderzoek naar sociale ongelijkheid, een intergenerationeel perspectief  (overdracht van kansen en beperkingen, gedragingen van ouders op kinderen), maar ook voor de effectiviteit van beleid (migratiegeneratie-perspectief). Ook voor landen-vergelijkend onderzoek is de mogelijkheid iedere indeling te kunnen maken essentieel.

Overigens is de migratieachtergrond van een persoon slechts één kenmerk of referentiepunt voor onderzoek en mogelijk ook voor beleid. Sterker, de intersectie tussen het geboorteland, de migratieachtergrond (via geboorteland ouders), het daadwerkelijke herkomstland (dus vanwaar wordt geïmmigreerd), eventueel bestemmingsland en de nationaliteit van een persoon (die nog eens kan veranderen) geeft mogelijk belangrijke extra informatie over de heterogeniteit van migratie (bijvoorbeeld wat betreft migratiemotief), zeker in de huidige tijd, waarin migratiedynamiek (seriële migratie) belangrijker is geworden. Zeker binnen de EU. De verschillen die in kaart gebracht kunnen worden door deze verschillende persoonskenmerken te gebruiken, zou voor deelpopulaties wel eens groot kunnen zijn en kunnen groeien.

Het onderscheid naar nationaliteit (NL, EU en de rest) zou voor migratiestatistieken ook zinvol kunnen zijn. Het wel of niet hebben van een Nederlands paspoort (dan wel een nationaliteit van een ander EU land)  is voor veel rechten en plichten het belangrijkste (juridische) criterium. De migratie-statistieken omvatten nu ook personen met een Nederlandse nationaliteit. Wat betreft beleidsopties aangaande de stuurbaarheid van migratie is het onderscheid wel of geen Nederlands (of EU) paspoort erg belangrijk. Er zijn mensen met een dubbele nationaliteit en veel mensen kunnen hun nationaliteit niet opgeven (door de wetgeving in het land van herkomst).

Ook het onderscheid naar migratiemotief, dat de IND registreert, levert eveneens een zeer bruikbare indeling op. Het relativeert bijvoorbeeld de asielproblematiek. Er komen naast asielmigranten veel arbeids- en studiemigranten naar Nederland.

Voor integratiestatistieken is het erg belangrijk rekening te houden met verschillen binnen de ouderparen: zijn beiden van de eerste generatie of is één ouder tweede generatie of heeft één van de twee een Nederlands achtergrond.

c. Samenvattend

Breed gedragen wordt het idee dat voor het monitoren van integratie de eerste en de tweede generatie voldoende is. Generatie drie en verder is een te complex gegeven qua mogelijke variatie in voorouderlijke wortels, dat zonder zeer gedegen (vaak multivariate) analyses niet geschikt is om standaard in kaart brengen, zoals dat wordt gedaan in het monitordeel van het Jaarrapport Integratie. Met iedere volgende generatie neemt de complexiteit qua mogelijke intergenerationele invloeden toe en neemt de directe invloed van het migratieverleden van voorouders af, zodat het vergelijken van sociale posities van vertegenwoordigers van de eerste, tweede en volgende generaties niet zonder gedegen analyses wenselijk is.

Dus voordat men cijfers publiceert over de derde generatie dient de zeggingskracht wel eerst vastgesteld te worden in verdiepende analyses. Het kan uitmaken hoeveel voorouders een Nederlandse herkomst hebben. Maar dit is niet eenduidig vooraf te zeggen. Incidenteel kan het relevant zijn. Het is dan vaak een empirische vraag of een perspectief voorbij de tweede generatie zinvol is. Overigens maakt de gedifferentieerde manier waarop CBS migratieachtergrond afbakent (kijkend naar het geboorteland van de ouders) het goed mogelijk om binnen de tweede generatie rekening te houden met de mogelijke samenhangen van verschillen in ouderlijke herkomst of geboorteland.

Dit geeft een goede start voor een afwegingskader, waarbij beschrijvende analyses in principe niet verder gaan dan de eerste en de tweede generatie, en een korte demografische bespiegeling over de kinderen van de tweede generatie. Voor de generaties die volgen dient een duidelijke onderzoeksvraag centraal te staan die past bij dit multigenerationeel perspectief als ook een onderzoeksdesign dat recht doet aan de herkomstvariatie (van ouders en grootouders bijvoorbeeld) binnen die generaties en aan de mogelijke verklaringskracht van andere determinanten.

a. Vanuit de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR)

In 2016 schreef de WRR een rapport Migratie en classificatie: Naar een meervoudig migratie-idioom¹⁾, dat grotendeels over juist dit afwegingskader gaat. Deze overwegingen kunnen bijdragen om tot een afwegingskader te komen dat tegemoet komt aan de informatiebehoefte vanuit beleid, maatschappij en wetenschap over sociale verschillen naar migratieachtergrond en migratiegeneratie.
De WRR stelt dat classificeren naar herkomst alleen gerechtvaardigd indien wordt voldaan aan de volgende voorwaarden (pag. 59 e.v.):

1. Dient het een legitiem doel (legitimiteit)?
2. Draagt het bij aan het bereiken van het doel (functionaliteit)?
3. Kan het doel niet op een andere manier worden bereikt (subsidiariteit)?
4. Wegen de voordelen op tegen de nadelen (proportionaliteit)?

Migratie- en integratiestatistieken dienen een legitiem doel, daarover meer in de volgende paragrafen. De functionaliteit van een herkomstindeling is belangrijk om in het oog te houden. Soms zijn subgroepen te heterogeen (bijvoorbeeld een werelddeel) om sterk inhoudelijk uitspraken te kunnen doen over waargenomen verschillen. Als alternatieven de statistiek sterk zouden verbeteren (niet Azië als werelddeel, maar typen landen clusteren die op elkaar lijken), dan is het redelijk dat alternatief te verkiezen boven een grovere indeling. Het moet zowel een inhoudelijke onderzoeksvraag dienen als praktisch uitvoerbaar blijven.

Indien het gerechtvaardigd is om te classificeren naar herkomst dient bij de clusters en termen rekening te worden gehouden met informatieve en performatieve eisen.

1. Informatieve eisen: clusters en termen moeten:

a. voldoende empirische verfijning bieden;
b. continuïteit en validiteit van onderliggende indelingen waarborgen;
c. zo min mogelijk begripsmatige verwarring veroorzaken.

Deze voorwaarden zijn herkenbaar in de huidige praktijk, die overigens wel explicieter mag worden gemaakt. Het CBS toetst de informatieve eisen continu, bijvoorbeeld in onderliggend proces, en voert wat betreft de integratiestatistieken vooral overleg met het ministerie van SZW, waar de beleidsdirectie Integratie en Samenleving is ondergebracht. Continuïteit en validiteit is uiterst belangrijk, maar dient regelmatig getoetst te worden. Begripsmatige verwarring wat betreft classificaties of definities vraagt om goede uitleg en soms tot aanpassing van classificaties en begrippen.

2. Performatieve eisen: de termen moeten:

a. zo min mogelijk uitsluitende werking hebben;
b. geen negatieve associaties oproepen;
c. zoveel mogelijk nevenschikken en niet onderschikken.

Het ligt voor de hand dat geen enkele statistiek van het CBS een uitsluitende werking zou moeten hebben. Het CBS wil altijd feiten weergeven en zeker niet onderschikken of negatieve associaties oproepen. Toch is niet te voorkomen dat een individu of een groep individuen een classificatie als zijnde uitsluitend percipieert. Het is zeker aan te raden de perceptie van classificaties en zelfidentificatie geregeld te onderzoeken. Dit gebeurt deels regelmatig in het zogenaamde Survey Integratie Minderheden (SIM) van het SCP (in samenwerking met het CBS).

b. Van een impliciet naar een expliciet afwegingskader

Als naar het afwegingskader van de WRR wordt gekeken en de zienswijzen vanuit de expertgroep worden overzien, valt op dat er impliciet redelijk veel overeenstemming is tussen de kaderregels en de praktijk van het gebruik van de classificaties migratieachtergrond en –generatie. Op onderdelen is het afhankelijk van de manier van communiceren en ook van interpretatie. Of een classificatie als uitsluitend wordt ervaren hangt af van degene die deze leest of er over hoort. Het maakt wellicht ook uit of de uitkomsten een positieve (onderwijsvooruitgang) of een negatieve (oververtegenwoordiging bij criminaliteit) connotatie hebben. 

Het CBS maakt statistieken die de complexe werkelijkheid per definitie vereenvoudigen. Daarnaast moeten classificaties niet te vaak veranderen om consistent in de tijd te kunnen meten. Het CBS wil daarbij gebruik maken van classificaties die voor iedereen te begrijpen zijn en die ook nog eens inhoudelijk zinvol te presenteren zijn.

Daarnaast kijkt het CBS vergeleken met andere Europese landen relatief ruim wat betreft de definitie van de tweede generatie: ook als één ouder in Nederland werd geboren, zelfs als deze ouder een Nederlandse achtergrond heeft, dan is zijn of haar kind toch tweede generatie, als de andere ouder in het buitenland werd geboren. In sommige andere Europese landen wordt dit anders gedaan: dan geldt soms dat beide ouders niet in het desbetreffende land geboren dienen te zijn. Zodra één ouder geen migratieachtergrond heeft het kind ook geen migratieachtergrond meer.

Zoals al werd aangegeven aan het begin, gaat het bij het expliciteren van een afwegingskader rond migratie en integratie niet om het evalueren van gebruikte classificaties of herkomstindelingen zoals westers en niet-westers. Deze aspecten verdienen later ook de nodige aandacht.

Bijlage 2 laat zien dat met name in de Scandinavische landen een nakomeling van de eerste generatie sneller tot de ' native' bevolking wordt gerekend in plaats van iemand met een tweede generatie migratieachtergrond. Het roept daarom de vraag op: waarom kiezen wij niet voor deze definitie? Gelden de afwegingen die ooit zijn gemaakt bij het vaststellen van deze definitie nog steeds, of moeten we andere afwegingen maken?

Bijlage 3 laat zien dat geen enkel vergelijkbaar Europees land een expliciet afwegingskader hanteert met betrekking tot migratieachtergrond en migratiegeneratie. Grotendeels is het publicatiebeleid gedreven door pragmatische overwegingen (aantallen), maar impliciet zijn er net als bij het CBS wel gehanteerde regels en is er zeker ook wel de nodige discussie bij de andere statistische bureaus.

Op basis van het voorgaande wordt geprobeerd een duidelijker, meer expliciet gemaakt afwegingskader te formuleren:

1. Er moeten altijd inhoudelijke en methodologische overwegingen zijn om uitkomsten naar migratieachtergrond in publicaties te detailleren.

Er kan niet zonder goede reden besloten worden uitkomsten uit te splitsen naar migratieachtergrond. Dat kan geen stilzwijgend automatisme zijn (doen omdat het kan) maar moet altijd inhoudelijk uit te leggen zijn.

Een belangrijke reden voor het CBS is dat het relevant wordt geacht voor beleid, bijvoorbeeld met betrekking tot het realiseren van gelijke kansen om evenredigheid te realiseren ongeacht migratieachtergrond. Een andere reden kan zijn ontwikkelingen over de tijd in kaart te brengen: daarmee kan replicatie van eerder onderzoek een goed argument zijn om te onderzoeken of eerder vastgestelde relevante verschillen nog steeds significant zijn. Dit zou kunnen leiden tot beleidsaanpassingen. Inhoudelijk bezien dient CBS onderzoek nooit puur voor het verwerven van fundamentele kennis over sociale fenomenen. Dat kan voor studies die vanuit wetenschappelijke instituten en universiteiten worden uitgevoerd anders zijn, maar daarbij wordt vrijwel altijd ook een link gelegd met maatschappelijke relevantie.

Methodologisch bezien dient het CBS waar mogelijk te toetsen in hoeverre waargenomen statistisch significante verschillen tussen bevolkingsgroepen op bepaalde uitkomsten niet kunnen worden verklaard door andere persoonskenmerken (bijvoorbeeld de vaak cruciale rol van gezondheid of opleidingsniveau op de kans op werk of bijstandsafhankelijkheid). Dan kan het nog steeds van belang zijn groepsverschillen te publiceren, ook in Statline tabellen, maar het is daarnaast ook belangrijk gebruikers (media, burgers) te wijzen op de rol van in dit voorbeeld gezondheid  of opleidingsniveau. Dit vergt grote zorgvuldigheid bij de communicatie en duiding van resultaten.

Een veel genoemd aspect, dat buiten de scope van het meer expliciet maken van het afwegingskader valt, is de definitie van iemand met een tweede generatie migratieachtergrond. Het CBS publiceert regelmatig uitkomsten naar migratiegeneratie en stelt ook geregeld vast dat het veel uitmaakt of één of beide ouders in Nederland zijn geboren, bijvoorbeeld voor schoolresultaten van kinderen. In beide gevallen (één of beide ouders in Nederland geboren) heeft iemand volgens de huidige definitie een tweede generatie migratieachtergrond. Het CBS rapporteert in de gevallen dat die verschillen significant altijd beide groepen apart. Op die manier wordt juist ook integratiedynamiek zichtbaar. Kinderen van de tweede generatie die één ouder hebben die in Nederland werd geboren hebben gemiddeld betere schoolresultaten dan kinderen van wie beide ouders in het buitenland werden geboren, maar nog steeds minder dan kinderen van wie beide ouders in Nederland werden geboren (CBS Jaarrapport, 2016).

Het CBS onderzoekt regelmatig de inhoudelijke en methodologische overwegingen die aan het uitsplitsen naar migratieachtergrond ten grondslag liggen en publiceert hierover (bijvoorbeeld in Statistische Trends of in de verdiepende hoofdstukken van het Jaarrapport Integratie). De bevindingen onderbouwen daarmee ook de meer terugkerende publicaties op bijvoorbeeld Statline of in maatwerktabellen, die dan vaak door nieuwsuitingen worden begeleid.

2. Als waargenomen verschillen feitelijk op verschillen naar bijv. opleiding of inkomen terug te voeren zijn, moet dit worden vermeld en waar mogelijk getoond in geschreven (web)publicaties.

Alle geraadpleegde experts vinden dat verschillen naar migratieachtergrond getoond moeten worden, het is alleen de vraag of er altijd een verklarende analyse bij moet. Voor de meeste experts is het doel van onderzoek naar migratieachtergrond de feitelijke situatie in kaart brengen en het toetsen of evenredigheid behaald is: zijn er nog steeds verschillen naar migratieachtergrond als rekening gehouden wordt met andere verschillen (demografisch, human capital). Bij het publiceren van reguliere platte tabellen moet voorzichtigheid worden betracht. Aan de andere kant kan het CBS niet bij elke tabel voor alle beschikbare factoren corrigeren. Het CBS laat bijvoorbeeld ook verschillen tussen mannen en vrouwen zien zonder te corrigeren voor achtergrondkenmerken. Uiteindelijk gaat het weer om het doel van de cijfers. Daarnaast is het belangrijk integratie in de volle breedte te laten zien (demografisch gedrag, onderwijsuitkomsten, inkomen, arbeidsparticipatie, vrijwilligerswerk, criminaliteit, vertrouwen etc.).

Zoals onder punt 1 is beschreven gaat het vooral om de actieve, regelmatige communicatie van de resultaten richting het publieke domein. Behalve dat groepsverschillen zonder statistische correctie van belang zijn, is het juist ook belangrijk grip te krijgen op mogelijke selectieve kenmerken van bevolkingsgroepen. In het voorbeeld dat hierboven wordt aangehaald, blijft het belangrijk verschillen wat betreft bijstandsafhankelijkheid te rapporteren. Maar dit dient dan in nieuwsberichten of artikelen wel te worden begeleid met informatie over relevante verschillen wat betreft de samenstelling van de groepen die worden vergeleken (bijvoorbeeld migratiemotief (asiel), gezondheid en opleidingsniveau).

Het CBS kan op basis van de bevindingen in de eerder aangehaalde verdiepende studies concluderen dat het belangrijker is naar andere dan migratieachtergrond of migratiegeneratie uit te splitsen. Desalniettemin blijft het belangrijk de samenleving te informeren (via Statline en/of direct in nieuwsuitingen) over rechte tellingen van bepaalde fenomenen. Het blijft belangrijk te benoemen dat een bepaalde herkomstgroep bijvoorbeeld vaker een diploma behaalt in het hoger onderwijs dan een andere, ook al blijkt dat dit vooral komt door het feit dat de ouders van deze jongvolwassenen zelf ook veel vaker dan andere ouders hoogopgeleid zijn.

3. De reguliere CBS publicaties over uitkomsten naar migratiegeneraties moeten niet verder gaan dan de eerste en tweede generatie.

Houd daarbij als het kan altijd rekening met verschillen binnen de tweede generatie naar achtergrond van de ouders: het maakt voor een groot aantal uitkomstmaten vaak veel uit of één van de ouders in het buitenland is geboren en of één van de twee bijvoorbeeld een Nederlandse achtergrond heeft. Om recht te doen aan deze mogelijke verschillen moet dit waar mogelijk onderzocht en over gerapporteerd worden.

4. Bij publicaties in het kader van onderzoek over uitkomsten naar migratiegeneraties moeten er inhoudelijk en methodologische overwegingen zijn om te publiceren over de derde generatie en verder.

Er is grote overeenstemming dat bij het regelmatig in kaart brengen van integratiedynamiek niet verder dan de eerste en tweede generatie uitgesplitst moet worden. Maar bij verdiepende studies moet de derde generatie of zelfs een volgende generatie, mits met goede redenen en methodologisch verantwoord, wel mogelijk zijn. Het kan bijvoorbeeld niet als de samenstelling van de derde generatie selectief is en dus geen representatief beeld kan geven van de gehele generatie. Dit kan zijn omdat de derde generatie vooral bestaat uit kinderen van vrouwen die relatief jong moeder werden.

5. Ook onderzoekers die via Remote Access (RA) met microdata van het CBS werken, worden gewezen op de richtlijnen op het gebied van het gebruik van migratieachtergrond en het generatieperspectief.

Onderzoek binnen RA valt per definitie binnen de wettelijke kaders: het mag nooit onthullend zijn noch voor opsporing en profilering gebruikt worden. Het CBS toetst altijd op doelbinding: heeft de onderzoeker data over migratieachtergrond nodig voor het onderzoek? Indien het antwoord ja is, dan zal het CBS ook een inhoudelijke toets op de aanvraag doen met als referentiekader het voorliggende afwegingskader. De externe onderzoeker wordt om een extra motivering gevraagd als zij bestanden willen gebruiken voor uitsplitsing naar de derde of vierde generatie. Indien nodig zal het CBS nader contact opnemen met de aanvrager. Daarbij zal  expliciet worden gewezen op de inhoudelijk en methodologisch beargumenteerde grenzen aan de mogelijkheden om onderzoek te doen naar meerdere opeenvolgende generaties. Er zal worden gewezen op de mogelijke niet te veronachtzamen heterogeniteit binnen de groep mensen met een  derde of vierde generatie migratieachtergrond. Het CBS zal dit voorliggende afwegingskader verder actief communiceren aan alle RA-aanvragers die over migratieachtergrond willen publiceren. Het CBS kan de RA-aanvraag afwijzen indien het onderzoek naar het oordeel van het CBS niet voldoende in overeenstemming is met het afwegingskader danwel de motivering ontoereikend wordt geacht.

Het CBS is niet verantwoordelijk voor de inhoud van het onderzoek door gecertificeerde derden met CBS microdata²⁾. Behalve de op de CBS site uitgebreid beschreven regels rond beveiliging en onthulling, waar onderzoekers voor tekenen bij de start van een onderzoek, wordt de onderzoeks-vrijheid van wetenschappers in principe niet ingeperkt door het CBS. Bij wetenschappelijke publicaties zijn wetenschappers gehouden aan wetenschappelijke integriteit en worden artikelen extern gereviewed door peers. Maar door bovengenoemde lichte toets en aandacht voor dit afwegingskader  bij de aanvrager, kan een bewustwording rondom pittfalls in het gebruik van migratieachtergrond worden gecreëerd.

A. Samenstelling van de Expertgroep

• Leo van Wissen/Helga de Valk/Joop de Beer (NIDI)
  Directeur van het Nederlands Interdisciplinair Demografisch Instituut (KNAW-NIDI). Van Wissen is hoogleraar Economische Demografie aan de Faculteit Ruimtelijke Wetenschappen van de Rijksuniversiteit Groningen. De Valk is themaleider “Migratie en Migranten” bij het NIDI en hoogleraar Migratie en de Levensloop aan de Faculteit Ruimtelijke Wetenschappen van de Rijksuniversiteit Groningen. De Beer is econoom en als themaleider Vergrijzing & Levensduur bij het NIDI.
• Han Entzinger (EUR/vz Expertgroep Sociale Demografie)
  Emeritus-hoogleraar Migratie- en Integratiestudies aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Eerder als hoogleraar verbonden aan de Universiteit Utrecht; hij werkte ook bij de Verenigde Naties en de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.
• Jaco Dagevos (SCP)
  Senior onderzoeker bij het Sociaal en Cultureel Planbureau  en bijzonder hoogleraar Integratie en Migratie aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.
• Godfried Engbersen (EUR/WRR)
  Hoogleraar Algemene Sociologie aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Engbersen is lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) en is medeauteur van de WRR-Verkenning “De nieuwe verscheidenheid. Toenemende diversiteit naar herkomst in Nederland”.
• Arjen Verweij (SZW)
  Senior onderzoekscoördinator bij het Directoraat Samenleving en Integratie van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW).
• Frank van Tubergen (UU)
  Hoogleraar Theoretische en Empirische Sociologie. Zijn onderzoek begeeft zich op het terrein van sociale netwerken, religie, etnische huwelijken en interetnische vriendschappen, taalverwerving van allochtonen en scholing en werkgelegenheid.
• Mieke Maliepaard (WODC)
  Onderzoeker Asiel en Migratie. Gespecialiseerd in onderzoek naar migratie en integratie, waarbij ze zich de laatste jaren vooral richt op asielmigranten.
• Ruben van Gaalen (CBS/UvA)
  Senior onderzoeker bij het CBS en bijzonder hoogleraar Registeranalyses van Levensloopdynamiek  aan de Universiteit van Amsterdam, Faculteit Maatschappij- en Gedragswetenschappen (Sociologie).
• Ellen van Berkel (CBS), secretaris
  Directeur Demografische en Sociaal-economische Statistieken.
• Hanneke Imbens (CBS), voorzitter
  Hoofddirecteur Sociaal-economische en Ruimtelijke Statistieken.

B. Overige gesprekspartners in december 2020 en januari 2021 (op basis van het concept afwegingskader na de consultatieronde met de expertgroep)

• Naima Azough (voorzitter RvA Kennisplatform Integratie & Samenleving (KIS))
  Moderator, documentairemaker en beleidsadviseur werkzaam geweest op verschillende sociaal-maatschappelijke vraagstukken.
• Halleh Ghorashi (VU)
  Hoogleraar Diversiteit en Integratie bij de afdeling Sociologie aan de Vrije Universiteit in Amsterdam. Sinds 2018 Kroonlid van de SER.
• Saskia Keuzenkamp (Movisie)
  Directeur Kennis en innovatie bij Movisie en bijzonder hoogleraar Participatie en effectiviteit aan de Vrije Universiteit in Amsterdam.
• Hans Bellaart (Verweij Jonker Instituut)
  Coördinator vraagbaak- en portaalfunctie van Kennisplatform Integratie & Samenleving, een programma van Verweij Jonker Instituut en Movisie.

Denemarken

Migratieachtergrond
Er wordt onderscheid gemaakt tussen “immigrants” en “Nakomelingen”¹⁾.
Immigrant: Een immigrant wordt gedefinieerd als een persoon die in het buitenland is geboren en wiens ouders beide (of een van hen als er geen informatie beschikbaar is over de andere ouder) buitenlandse staatsburgers zijn of beiden in het buitenland zijn geboren.

Tweede generatie
Nakomelingen: gedefinieerd als een persoon geboren in Denemarken wiens ouders (of een van hen als er geen informatie beschikbaar is over de andere ouder) ofwel immigranten ofwel nakomelingen ervan zijn met een buitenlands staatsburgerschap. Als er geen informatie beschikbaar is over beide ouders en de persoon in kwestie een buitenlandse staatsburger is, wordt de persoon ook gedefinieerd als een nakomeling.

Finland

Noorwegen

Zweden

Duitsland

Frankrijk

België

Verenigd Koninkrijk

Migratieachtergrond
Werkt niet met het concept “migratieachtergrond”, maar een immigrant wordt gedefinieerd als iemand die arriveert of terugkomt vanuit het buitenland⁴⁾. Verder wordt een onderscheid gemaakt tussen geboorteland en nationaliteit en wordt gesproken van een “non-UK population”. Deze bestaat uit de in het buitenland geboren personen en personen met een niet-Britse nationaliteit.

Tweede generatie
-

Eurostat⁵⁾

(incidentele publicatie, laatste is van 2014; hangt sterk af van wat aangeleverd wordt)

Migratieachtergrond
Een persoon die:
(a) is gemigreerd naar hun huidige land van verblijf; en/of
(b) voorheen een andere nationaliteit hadden dan hun huidige land van verblijf; en/of
(c) ten minste één van hun ouders is eerder als migrant het land van verblijf binnengekomen.

Tweede generatie
Immigranten van de tweede generatie verwijzen naar twee verschillende groepen directe afstammelingen van immigranten. De eerste groep, met een gemengde achtergrond, wordt gedefinieerd als personen die zijn geboren in het land van interview (‘native geboren) en die één in het buitenland geboren ouder hebben. De tweede groep, met een buitenlandse achtergrond, wordt gedefinieerd als ‘native’ personen, waarbij beide ouders in het buitenland zijn geboren.

Denemarken

Expliciet afwegingskader aanwezig voor het gebruik van migratieachtergrond?
Nee, aantallen spelen een rol bij publicatie.
Zo niet, zijn er impliciet wel regels voor het gebruik?
Op welk niveau wordt er gepubliceerd (1e, 2e, 3e generatie)?
Denemarken heeft geen formeel framework waarin staat wanneer migrant background gebruikt moet worden in officiële statistieken. Ze hebben een vraag-gedreven aanpak wat dit betreft. Ze vinden dat ze gegevens moeten publiceren voor gebruik in openbare debatten. Daarom publiceren ze standaard veel gegevens over migratie en migratieachtergrond. Ze zijn terughoudend met publiceren als de aantallen te klein worden (ze geven niet aan wanneer een aantal ‘te klein’ is). 

Onlangs hebben ze een discussie gehad over hun definities van migranten en kinderen van migranten. De discussie had ook een politieke lading. Citaat:
“We publiceren statistieken volgens onze officiële definities - dat zijn de definities van migranten, nakomelingen en kinderen van nakomelingen. Onlangs is er een publieke discussie geweest of deze definitie klopt. Het debat werd op gang gebracht door een analyse waaruit bleek dat de immigrantenbevolking veel groter was bij gebruik van een van de Duitse immigrantendefinities in Denemarken. Als gevolg daarvan heeft het Deense parlement een werkgroep opgericht die tot doel had nieuwe definities te onderzoeken en suggesties voor te doen. De werkgroep concludeerde echter dat de officiële definities van Denemarken een goed beeld gaven van de migrantenbevolking in Denemarken. Het belangrijkste argument is dat niet kan worden aangetoond dat de "nieuwe extra migranten" volgens de Duitse definitie problemen met integratie hebben. Daarom zou het niet logisch zijn om de Duitse definitie in Denemarken te gebruiken, aangezien de definitie de statistische resultaten zou vertekenen. Er is dus ook een integratieaspect ingebed bij de beslissing om een persoon met een migratieachtergrond te labelen. De werkgroep kijkt ook naar de definitie die in Nederland wordt gehanteerd.
Kortom: we publiceren een breed scala aan migratiestatistieken omdat we denken dat we de plicht hebben om licht te werpen op het onderwerp. Maar we hebben ook duidelijke definities over hoe wordt geëtiketteerd met een migrantenachtergrond.”

Noorwegen

Expliciet afwegingskader aanwezig voor het gebruik van migratieachtergrond?
Geen officieel kader, aantallen spelen wel een rol bij publicatie.
Zo niet, zijn er impliciet wel regels voor het gebruik?
Op welk niveau wordt er gepubliceerd (1e, 2e, 3e generatie)?
Het gebruik van informatie over migration background in officiële statistieken is gebaseerd op de statistische standaard voor classificatie van personen naar migratieachtergrond, ontwikkeld in 1994.
Deze standard-classificatie ziet er als volgt uit:

1. Geboren in Noorwegen voor in Noorwegen geboren ouders
2. Immigranten (1e generatie)
3. In Noorwegen geboren uit ‘non-native’ ouders (2e generatie)
4. In het buitenland geboren met één in Noorwegen geboren ouder
5. In Noorwegen geboren met één in het buitenland geboren ouder
6. In het buitenland geboren uit in Noorwegen geboren ouders

De groep die de categorieën B en C omvat, wordt aangeduid als "immigranten en in Noorwegen geboren immigrantenouders" (1e en 2e generatie). De groep die de categorieën A, E, F en G omvat, wordt "de rest van de bevolking" genoemd.
Statistics Norway publiceert over de 1e en 2e generatie en over de rest van de bevolking, niet over de 3e generatie hoewel ze dat wel zouden kunnen. De 3e generatie is simpelweg nog te klein om er iets zinnigs over te kunnen zeggen (bijna 1700 personen op 1-1-2020, tweederde is jonger dan 4 jaar). Statistics Norway zegt hierover:
“Zelfs over twintig jaar zal het te vroeg zijn om een gedetailleerde statistische analyse te maken. En misschien wel het belangrijkste: de belangrijkste overweging van Statistics Norway moet zijn om een statistisch correcte beschrijving te geven van belangrijke sociale verschijnselen volgens de dimensies die een beoordeling door een expert als relevant zou beschouwen. Hoewel het mogelijk is om statistieken over een groep te genereren, is het niet voldoende - er moet ook een gerechtvaardigde reden zijn om deze statistieken te maken ”.

Zweden

Expliciet afwegingskader aanwezig voor het gebruik van migratieachtergrond?
Nee.
Zo niet, zijn er impliciet wel regels voor het gebruik?
Op welk niveau wordt er gepubliceerd (1e, 2e, 3e generatie)?
Ook Statistics Sweden heeft geen formeel framework waarin staat wanneer migrant background gebruikt moet worden in officiële statistieken. Men denkt dat het wel wenselijk is om zo’n framework te hebben en ‘the question is now raised’.
Statistics Sweden publiceert in officiële statistieken over migrant background over het algemeen naar:

• nationaliteit;
• geboren in Zweden/geboren in het buitenland;
• Zweedse of buitenlandse achtergrond. Het type migration background varieert in hun diverse onderzoeken/surveys.

In 2002 introduceerden Statistics Sweden, the Swedish Integration Board and the Swedish Migration Board richtlijnen voor het publiceren van statistieken over personen met een buitenlandse achtergrond én een definitie van foreign / Swedish background, zie: https://www.scb.se/contentassets/60768c27d88c434a8036d1fdb595bf65/mis-2002-3.pdf

(in het Zweeds met een zeer korte Engelse samenvatting. Interessant hierin is hun definitie van een ’foreign household’: hierin moeten alle personen een foreign background hebben. Verder ’valt op’ dat Zweden bij de indeling van landen Turkije onder Azië rubriceert (CBS onder Europa) en de diverse landen van de voormalige Sovjet-Unie onderverdelen in Europese en Aziatische landen (bij CBS valt de volledige voormalige Sovjet-Unie onder Europa)).

Deze definitie van foreign / Swedish background (die sinds 2003 van kracht is) verdeelt de Zweedse bevolking in vier groepen. De eerste twee groepen vormen de personen met een foreign background:
Code Description
11 Foreign-Born (1st generation) 
12 Born in Sweden with two foreign-born parents (2nd generation)
21 Born in Sweden with one Swedish born and one foreign born parent
22 Born in Sweden with two Swedish born parents
Bij code 11 (1e generatie) wordt niet naar het geboorteland van de ouders gekeken. In het buitenland geboren kinderen met twee in Zweden geboren ouders behoren in Zweden tot de 1e generatie (anders dan in NL dus).
Statistics Sweden publiceert twee soorten tabellen: één met een indeling in Swedish / foreign background en één met de indeling in de hierboven genoemde vier groepen.
Zie hieronder twee voorbeelden:
https://www.statistikdatabasen.scb.se/pxweb/en/ssd/START__BE__BE0101__BE0101Q/UtlSvBakgGrov/
https://www.statistikdatabasen.scb.se/pxweb/en/ssd/START__BE__BE0101__BE0101Q/UtlSvBakgFin/
Hieronder een voorbeeld-tabel van hun huishoudensstatistiek: https://www.statistikdatabasen.scb.se/pxweb/en/ssd/START__BE__BE0101__BE0101S/HushallT06/
In de officiële statistieken over integratie publiceert Statistics Sweden over het algemeen over: geslacht, geboorteregio, soort verblijfsvergunning (vergelijkbaar met migratiemotieven die het CBS hanteert, grotendeels op basis van wat de IND registreert) en verblijfsduur in Zweden.

Duitsland

Expliciet afwegingskader aanwezig voor het gebruik van migratieachtergrond?
Nee.
Zo niet, zijn er impliciet wel regels voor het gebruik?
Op welk niveau wordt er gepubliceerd (1e, 2e, 3e generatie)?
Gegevens over migration background worden verzameld in de Microcensus, school statistics en in de statistics of Public Children and Youth Welfare. Ze gebruiken allemaal een andere definitie en er is geen gezamenlijke standaard welke informatie er verzameld of gebruikt moet worden.
Duitsland heeft informatie over de 3e generatie maar ze publiceren het niet omdat ze het te complex vinden om onderscheid te maken tussen de 2e en 3e generatie.

Frankrijk

Expliciet afwegingskader aanwezig voor het gebruik van migratieachtergrond?
Nee.
Zo niet, zijn er impliciet wel regels voor het gebruik?
Op welk niveau wordt er gepubliceerd (1e, 2e, 3e generatie)?
Doel van het statistische bureau is om het publieke debat te voorzien van de juiste cijfers, de feiten, zodat discussies gevoerd kunnen worden op basis van objectiviteit en niet op basis van ervaringen en gevoel.
De taak voor INS (het Franse statistische bureau) is om een raamwerk te creëren met bijpassende regels waarbinnen het mogelijk is om statistieken over migratie te publiceren. Franse wetgeving verbiedt INS bijvoorbeeld om ‘ethnical statistics according to a predefined “ethno-racial” reference frame’ te produceren. Vragen over skin color en of een persoon ‘Arab’, ‘black’ etc. is zijn dus niet toegestaan. 

Statistieken van INS zijn daarom gebaseerd op objectieve informatie (geboorteland, nationaliteit van een persoon en/of ouders) en niet op subjectieve informatie (‘Ik beschouw mezelf als een ‘black person’): geen zelfdeclaratie dus zoals in de VS. 
Meer informatie hierover is te vinden in dit artikel:  
https://blog.insee.fr/statistique-publique-produit-des-statistiques-ethniques/

De derde generatie: in hun voornaamste Immigration Survey (TeO) zijn in 2020 vragen toegevoegd over de herkomst van grootouders om de 3e generatie te identificeren. Niet alleen om de grootte van deze groep vast te kunnen stellen maar ook om hun integratie in de samenleving te meten en erachter te komen of deze groep enige vorm van dicriminatie ondervindt. INS spreekt tenslotte hun interesse uit in onze resutaten en methodologie wat betreft de 3e generatie.

België

Expliciet afwegingskader aanwezig voor het gebruik van migratieachtergrond?
Nee.
Zo niet, zijn er impliciet wel regels voor het gebruik?
Op welk niveau wordt er gepubliceerd (1e, 2e, 3e generatie)?
Statistics Belgium gaat eind 2020 voor de eerste keer over migration background publiceren na ruim een jaar van discussies over namen en labels voor de verschillende categorieën.
Zij focussen meer op nationaliteit en beperken zich tot 2 generaties maar communiceren niet over het concept generatie.

Vragen over het gebruik van migratieachtergrond zijn in deze tijden zeer relevant en ook België heeft daarmee te maken. Redenen waarom ze zoveel tijd hebben gebruikt zijn:

• gevoeligheid van het onderwerp, maar wat is gevoelig?
• een besluit om over een bepaald onderwerp niet te publiceren is ook een besluit en kan blootstaan aan kritiek.
• de capaciteit en mogelijkheden van veel statistische bureaus gaan veel verder dan het statistische programma: we kunnen alles en iedereen aan elkaar koppelen (“We have linked our road accident database with our demographic database – why not look, indeed, if people of foreign descent cause more accidents?  How to prioritize in a fair, rational way in all of these opportunities?”).
• Het feit dat statistische bureau sommige zaken niet publiceren wil niet zeggen dat anderen dat niet doen (regionale statistische bureaus, academici).

Hoe gaat Statistics Belgium hiermee om?

• Veel overleg, intern en extern.
• Ze nemen meer en meer de rol van data provider op zich en laten verspreiding en communicatie over aan anderen (“We simply don’t have the expertise to deal with all of these subjects for which we produce data now”).
• Streven naar betere internationale coördinatie aangezien Nederland, Duitsland en Frankrijk met dezelfde issues bezig zijn.

Slowakije

Expliciet afwegingskader aanwezig voor het gebruik van migratieachtergrond?
Nee.
Zo niet, zijn er impliciet wel regels voor het gebruik?
Op welk niveau wordt er gepubliceerd (1e, 2e, 3e generatie)?
Gegevens over migratieachtergrond worden alleen verwerkt in speciale ad-hocmodules van de EBB volgens het schema en de aanbevelingen van Eurostat. Deze worden vervolgens gepresenteerd op de website van Eurostat (alleen de eerste en tweede generatie migranten werden ondervraagd in het jaar 2008 en 2014).

Oostenrijk

Expliciet afwegingskader aanwezig voor het gebruik van migratieachtergrond?
Nee.
Zo niet, zijn er impliciet wel regels voor het gebruik?
Op welk niveau wordt er gepubliceerd (1e, 2e, 3e generatie)?
Oostenrijk heeft geen volledige registerinformatie over afkomst/background voor de totale bevolking omdat ze pas 15 jaar geleden zijn begonnen met het opzetten van een register based census. Kwalitatief goede informatie over de afkomst van ouders is slechts beschikbaar tot ongeveer leeftijd 30. Migration background voor de gehele bevolking kan dan alleen verkregen worden uit de LFS waarin naar het geboorteland van de ouders wordt gevraagd. Op dit moment kan Oostenrijk van hooguit twee generaties de migration background bepalen.

Oostenrijk denkt dat het in gedetailleerde en uitgebreide analyses zeker zinvol is om te kijken naar de migratiehistorie bij het verklaren van verschillen in bijvoorbeeld opleiding en arbeidsmarktparticipatie. Maar in tabellen en rapporten zien ze weinig toegevoegde waarde in het publiceren van meer dan 2 generaties (als ze het zouden kunnen).
Bij publicaties kijken ze met name naar wat voor de gebruikers zinvol is of zou kunnen zijn.

Oostenrijk volgt de UNECE/Eurostat definities wat betreft migration background (foreign background) en mixed migration background. Ze publiceren weinig over mixed migration background (waarbij de 2e generatie is gedefinieerd als in het eigen land geboren met één in het buitenland geboren ouder).