3. Resultaten
Aan de hand van de figuren die volgen uit de sequentieanalyses worden de resultaten van vier groepen personen besproken in dit hoofdstuk:
- Personen waarbij de LKSP gestart is in de verslagperiode (paragraaf 3.2)
- Personen waarbij de LKSP beëindigd is in de verslagperiode (paragraaf 3.3)
- Personen waarbij de LKSP gedurende de hele verslagperiode liep(paragraaf 3.4)
- Personen waarbij de LKSF beëindigd is in de verslagperiode (paragraaf 3.5)
In de figuren stelt elke lijn een individu voor. Het figuur geeft direct een overzicht van de verscheidenheid aan verschillende patronen die er binnen de hele populatie voorkomen en welke patronen vaker voorkomen dan anderen. In het figuur wordt de situatie van het individu maandelijks vastgesteld. Daarbij zijn de personen gesorteerd op het peilmoment, dat is weergeven met een nul op de horizontale as. Voor de figuren over startende LKSP zijn de personen vervolgens gesorteerd op de maanden ervoor (dus van relatief peilmoment -1 naar -12) en dan op de achtereenvolgende maanden (dus van relatief peilmoment 1 naar 12). Bij alle andere figuren, dus over beëindigde LKSP en LKSF en lopende LKSP, is na de sortering op peilmoment 0 gesorteerd op de achtereenvolgende maanden en daarna pas op de maanden ervoor. De sortering maakt uit voor hoe de figuren er uit uiteindelijk uitzien. Een goede sortering maakt interpretatie van het figuur makkelijker en hangt af van waar de focus bij het bekijken van het figuur op ligt. Bij de startende LKSP is dat op de maanden voor de start, bij de andere figuren voornamelijk op de maanden na het peilmoment.
In paragraaf 3.1 worden eerst de resultaten van het kwaliteitsonderzoek besproken. Dit onderzoek is uitgevoerd op basis van eerdere bevindingen bij het maken van de tabellenset die ook onder SRG-I valt. In het vervolg van de analyses (dus vanaf paragraaf 3.2) zijn enkele filteringen gedaan op basis van het kwaliteitsonderzoek. De sequentieanalyses zijn vervolgens opnieuw uitgevoerd.
3.1 Kwaliteitsonderzoek
Begin oktober 2023 is de tabellenset opgeleverd die hoort bij dit SRG-I onderzoek3). In deze tabellen viel op dat voorafgaand aan de start van de LKSP of na beëindiging van de LKSP veel personen een gevulde loonwaarde hadden. De loonwaarde kan alleen gevuld zijn indien de persoon een loonkostensubsidie (op grond van de Participatiewet of forfaitair) ontvangt. Het aandeel personen met een forfaitaire loonkostensubsidie was echter niet hoog genoeg om te kunnen verklaren waarom zoveel mensen een gevulde loonwaarde hadden terwijl de LKSP nog niet gestart of al beëindigd was. Dit deed vermoeden dat personen direct voorafgaand aan een startende of direct na een beëindigde LKSP nog een LKSP hadden. Bij het analyseren van de resultaten van de sequentieanalyses is daarom extra aandacht besteed aan dit fenomeen.
Het volgende figuur toont de situatie van personen met een startende LKSP. Te zien is dat ruim de helft (57 procent) van de personen in de maand direct voorafgaand aan de start van de LKSP (relatief peilmoment -1), ook al LKSP ontving, die vaak al meerdere maanden – zelfs tot een jaar – liep. Dit komt dus overeen met de eerste signaleringen die bij de tabellenset zijn waargenomen.
Voor de beëindigde LKSP is een vergelijkbaar patroon te zien, zie figuur 3.1.2. In de maand na de beëindiging van de LKSP heeft ongeveer de helft van de personen (53 procent) nog steeds een LKSP. Hoewel er wel een afnemende trend te zien is in de maanden volgend op de beëindiging van de LKSP, behoudt toch een groot deel van de personen de LKSP tot een jaar na beëindiging van de initiële voorziening. Het is dus niet waarschijnlijk dat hier sprake is van administratieve vertraging waardoor de LKSP per ongeluk een maand later nog steeds wordt aangeleverd terwijl het eigenlijk beëindigd is. Op basis van dit figuur rijst het vermoeden dat gemeenten in een substantieel deel van de gevallen direct na het einde van de LKSP een nieuwe LKSP starten.
Het is mogelijk dat de personen waarbij twee LKSP voorzieningen elkaar opvolgen bij een andere werkgever aan de slag zijn gegaan. Echter roept het hoge aantal de vraag of op het aantal gestarte en beëindigde loonkostensubsidies op grond van de Participatiewet wel juist is. De verwachting is namelijk dat het niet zó vaak zal voorkomen dat twee LKSP voorziening elkaar opvolgen.
Kwaliteitsonderzoek naar de oorzaak van hoge aantallen gestarte en beëindigde LKS
Gegeven de observatie dat bij een startende LKSP voorziening er voorafgaand al LKSP is en bij beëindigde LKSP er opvolgend een LKSP voorziening is, is er een kwaliteitsonderzoek gedaan. De resultaten en conclusies worden in de huidige sectie besproken.
Er zijn 3 045 personen met een startende LKSP die de maand ervoor ook LKSP hadden en 2 389 personen met een beëindigde LKSP die de maand erna ook LKSP hadden. Gekeken naar de berichtgevers heeft 90 procent van alle berichtgevers minimaal één startende LKSP met voorafgaande LKSP of beëindigde LKSP met opvolgende LKSP. Voor 65 procent van alle berichtgevers geldt dat minimaal de helft van de gestarte of beëindigde voorzieningen aangeleverd is met respectievelijk een voorafgaande of opvolgende LKSP. Het was in dit onderzoek niet mogelijk om te kijken of er een wijziging van berichtgever of gemeente heeft plaatsgevonden rondom de start of het einde van de LKSP. In een vervolgonderzoek is het interessant om hier naar te kijken, want dit zou een mogelijke verklaring kunnen zijn voor het direct opvolgen van twee loonkostensubsidies.
De loonwaarde van de 3 045 personen met een startende LKSP die de maand ervoor ook LKSP hadden, blijft in 92 procent van de gevallen gelijk. Er zijn 246 personen waarbij de loonwaarde wel wijzigt. Als er een verschil is, dan was de loonwaarde bij de start in de meeste gevallen hoger dan de maand ervoor. Bij bijna de helft van de gevallen gaat het om een verschil in loonwaarde tot en met tien procentpunten. Daarnaast had 11 procent eerst geen loonwaarde en de maand erna wel, of andersom.
Van de 2 389 personen met een beëindigde LKSP die de maand erna ook LKSP hebben blijft de loonwaarde voor 91 procent van de personen gelijk. Er zijn er 208 personen waarbij de loonwaarde wijzigt. Bij iets meer dan de helft lag de loonwaarde in de maand van beëindiging lager dan in de maand erna. Bij bijna 40 procent van de gevallen gaat het om een verschil in loonwaarde tot en met tien procentpunten. Bij 12 procent was er in een van de twee maanden geen loonwaarde.
Het CBS heeft al eerder contact met berichtgevers gehad over de loonkostensubsidie op grond van de Participatiewet en naar aanleiding van dit kwaliteitsonderzoek is er opnieuw met enkele gemeenten gesproken. Uit deze contacten bleek dat sommige gemeenten de LKSP beëindigen en weer opnieuw starten wanneer de hoogte van de loonkostensubsidie wijzigt als gevolg van de indexatie van het tarief. Dit betekent dat er in die gevallen in werkelijkheid geen sprake is van twee opeenvolgende loonkostensubsidies op grond van de Participatiewet, maar van dezelfde voorziening die tussentijds wordt beëindigd en weer opnieuw wordt opgestart. De beëindigde LKS en daarop volgende startende LKS worden niet onder hetzelfde registratienummer aangeleverd aan het CBS. Daarom lijken het in de registratie twee afzonderlijke, unieke voorzieningen. Om deze reden zijn de ‘twee’ voorzieningen (die dus eigenlijk één voorziening zijn) in de sequentiefiguren opgenomen als beëindigde en startende voorzieningen.
Op basis van de analyses van dit onderzoek kan niet met zekerheid gezegd worden welk aandeel van de beëindigde en gestarte LKS-voorzieningen onterecht beëindigd en gestart zijn vanwege indexering. Door de manier waarop de data is opgebouwd voor de sequentieanalyse was in dit onderzoek niet mogelijk om te kijken naar de exacte begin- en einddatum van de voorzieningen. Het zou dus kunnen dat er personen zijn waarbij er enkele dagen tussen de twee voorzieningen zitten. Dit zou dan waarschijnlijk een daadwerkelijk nieuw gestarte LKSP zijn en niet een nieuw gestarte LKSP omdat de gemeente de indexering moet verwerken. De verwachting is dat als het gaat om een wijziging vanwege indexering dat het gemeentenummer hetzelfde blijft, net als de loonwaarde.
Gegeven het feit dat het gemeentenummer in geen van de gevallen wijzigt en de loonwaarde slechts beperkt wijzigt in de onderzochte groepen, suggereert dat een belangrijk deel van de beëindigde LKSP die in de maand erna gevolgd worden door een startende LKSP onterecht beëindigd en opnieuw gestart wordt. In het vervolg van de analyses en figuren worden de twee groepen daarom niet meegenomen, omdat deze groepen de resultaten sterk vertekenen. Dit betekent dat personen met een startende LKSP waarbij er ook LKSP is in de maand ervoor en personen met een beëindigde LKSP met een LKSP in de maand erna in de rest van de analyses buiten beschouwing zijn gelaten.
3.2 Gestarte LKSP zonder voorafgaande LKSP
Personen die een LKSP starten maar de maand ervoor óók een LKSP hadden zijn niet meegenomen in de volgende analyses, omdat de verwachting is dat de voorzieningen van die personen grotendeels beëindigd en opnieuw gestart zijn in verband met wijzigingen rondom de indexering van de LKSP. Na filtering zijn er 2306 personen met een gestarte LKSP in het tweede halfjaar van 2021.
Figuur 3.2.1 toont de sequentieanalyse voor personen met een gestarte LKSP waar er één maand voor de start nog geen LKSP was. De verwachting was dat veel loonkostensubsidies op grond van de Participatiewet (LKSP) starten vanuit een forfaitaire loonkostensubsidie (LKSF) omdat er tijd nodig is om de loonwaarde te bepalen. Het meest voorkomende patroon blijkt echter te zijn dat er een LKSP wordt gestart zonder voorafgaande LKS (dus geen LKSP én geen LKSF, oranje stromen in de figuur). In ongeveer een derde van de gevallen wordt de LKSP gestart vanuit LKSF. Zoals verwacht duurt de LKSF in de meeste gevallen maximaal zes maanden, hoewel het ook wel soms voorkomt dat er nog langer sprake was van LKSF. Mogelijk zijn dit twee LKSF voorzieningen die elkaar opvolgen. In sommige gevallen was er in een van de eerdere maanden ook al een LKSP, maar dit komt niet vaak voor.
De vraag is of er (ver) voor de start van de LKSP al een baan was en of de startende personen een bijstandsuitkering hadden. In figuur 3.2.2 is de uitkeringspositie opgenomen. Dit is de unieke combinatie van het al dan niet hebben van een baan en bijstandsuitkering. Op het moment van de start van de LKSP hebben de meeste personen een baan, waarvan een groot deel tevens zonder bijstandsuitkering. Dit is volgens de verwachting bij een startende loonkostensubsidie. De kleine groep personen die bij de start nog geen baan hebben, hebben dat over het algemeen in de maanden erna wel (te zien aan de licht- en donkerblauwe stromen vanaf peilmoment 1 voor de personen die op peilmoment 0 niet werkend zijn). Dat er op het startmoment nog geen baan is, komt daarom waarschijnlijk door administratieve vertraging. De loonkostensubsidie is dan wel al door de gemeente geregistreerd, maar de bijbehorende baan is nog niet in de registers opgenomen. Een maand voor de start van de LKSP heeft ongeveer de helft al een baan (licht- en donkerblauw), maar deze mensen komen wel veelal uit een niet-werkzame situatie. De rest van de personen is tot een maand voor de start van de LKSP nog niet werkzaam (oranje en groene stromen in de maanden voor de start (dus -12 tot en met -1).
3.3 Beëindigde LKSP zonder opvolgende LKSP
Personen met een beëindigde LKSP die opgevolgd werd door nog een LKSP, zijn niet meegenomen in de volgende analyses, omdat de verwachting is dat de voorzieningen van die personen grotendeels beëindigd en opnieuw gestart zijn in verband met wijzigingen rondom de indexering van de LKSP. Na filtering zijn er 2157 personen met een beëindigde LKSP in het tweede halfjaar van 2021.
Er zijn 2157 personen die een LKSP hebben beëindigd en de maand erna geen LKSP meer hebben. Figuur 3.3.1 toont dat een klein deel direct na beëindiging van de LKSP een LKSF ontvangt. Deze duurt tot zes maanden en mensen stromen dan terug naar de LKSP. Mogelijk wordt er een LKSF opgestart omdat de persoon een andere baan is gestart of de mogelijkheden van de persoon zijn veranderd, wat in beide gevallen zal leiden tot een nieuwe inschatting van de loonwaarde. Na de inschatting wordt er in veel gevallen weer een LKSP gestart, waarbij het kan zijn dat de persoon een andere loonwaarde heeft. Bij de grootste groep, die direct na einde van de LKSP geen LKSP of LKSF heeft, neemt het aantal met een LKS toe in de loop van de maanden. In de meeste gevallen is dit opnieuw een LKSP, maar ook LKSF komt voor.
Figuur 3.3.2 toont dat op het moment van de beëindiging van de LKSP een groot deel van de personen werkzaam is en werkzaam blijft. Een kleinere groep heeft op het moment van beëindiging of de maand na beëindiging van de LKSP geen baan meer, maar had dat de maanden ervoor nog wel. Waarschijnlijk komt dit verschil doordat in de administratie de baan al opgezegd is, maar de voorziening nog niet.
Figuur 3.3.3 toont de contractstatus bij beëindiging van de LKSP. Mensen kunnen een contract voor bepaalde of onbepaalde tijd hebben, of geen contract hebben als zij alsnog het werk verliezen. Op het moment van beëindiging van LKSP heeft het grootste deel van de mensen een contract voor bepaalde tijd en een kleiner deel een contract voor onbepaalde tijd. Het kleinste deel heeft op moment van beëindiging geen contract meer maar voor beëindiging meestal wel een contract. Dit komt waarschijnlijk doordat de administraties van beëindigen van werk en LKSP niet volledig op elkaar aansluiten, want het is logischer dat de LKSP eindigt in dezelfde maand als dat de baan eindigt. Een maand na beëindiging van LKSP heeft ongeveer een kwart van de mensen geen werk meer. Het grootste deel daarvan had bij beëindiging van de LKSP een contract voor bepaalde tijd. Na beëindiging van LKSP neemt bij de mensen met een contract voor bepaalde tijd het aandeel met een contract voor onbepaalde tijd toe. Bij een kleiner deel verandert bij beëindiging van LKSP het contract voor onbepaalde tijd naar een contract voor bepaalde tijd. Bij de personen die op moment van beëindiging geen contract hadden is te zien dat een aantal van deze personen na het peilmoment weer werk hebben en dan met name met een contract voor bepaalde tijd.
Figuur 3.3.4 toont het gemiddeld aantal gewerkte uren van de mensen met een beëindigd LKSP. Een kleine meerderheid van de mensen bij wie LKSP eindigt werkt meer dan 25 uur op het moment dat LKSP eindigt. De eerste maand na beëindiging verliest een kwart van de mensen het werk. Mensen die bij beëindiging van de LKSP geen werk meer hebben, werkten relatief minder uren. Mensen bij wie de LKSP, maar niet het werk eindigt, werkten relatief meer uren voor en na beëindiging van LKSP. Bij de groep die geen werk heeft bij de beëindiging van de LKSP loopt het aantal mensen met een baan en gewerkte uren in de maanden na beëindiging weer langzaam op.
In figuur 3.3.5 zijn de personen met een beëindigde LKSP weergegeven naar loonwaarde. Na de beëindiging heeft een groot deel geen loonwaarde meer. Dit is logisch aangezien zij dan geen loonkostensubsidie meer hebben. Wanneer personen weer een LKSP hebben wordt ook de loonwaarde weer gevuld. De meeste personen gaan dan terug naar de loonwaarde die zij bij beëindiging ook hadden. Er lijken weinig grote wijzigingen te zijn in loonwaarde voorafgaand aan de beëindiging.
3.4 Lopende LKSP
Er zijn 17315 personen die een lopende LKSP hebben in de verslagperiode, dus van 1 juli 2021 tot en met 31 december 2021. Voor deze personen ligt peilmoment 0 op 30 september 2021. In figuur 3.4.1 zijn de personen met een lopende LKSP weergegeven naar type loonkostensubsidie. Er is weinig variatie. De meeste personen hebben zowel een jaar voor als een jaar na het peilmoment een LKSP. Wanneer de voorziening loopt na een LKSF blijft de LKSP bijna altijd doorlopen.
Opvallend in het figuur zijn de personen zonder LKS tussen peilmoment -3 en +2. Dit is opvallend omdat de voorziening een begindatum moet hebben voor juli 2021 en einddatum na december 2021. Dit zou inhouden dat de voorziening tussen peilmoment -3 en +3 altijd moet lopen. Echter is er naast de selectie op begin- en einddatum nog een tweede voorwaarde gebruikt die stelt dat de voorziening in de laatste maand van de verslagperiode aangeleverd moet zijn (december 2021, peilmoment +3). Dan kan het gebeuren dat door vertraging van aanleveren er voorzieningen zijn die voor het eerst in december 2021 zijn aangeleverd, maar die volgens de begin- en einddatum lopend zijn in de hele verslagperiode van het onderzoek. Echter, deze begin- en einddatum worden niet meer verwerkt in de gegevens over eerdere maanden. Zodra gebruik wordt gemaakt van transactiebestanden die vanaf verslagjaar 2023 beschikbaar zijn, zal dit mogelijk niet of in veel mindere mate voorkomen.
Uit figuur 3.4.2 blijkt dat dat de meeste personen met een lopende LKSP werkend zijn zonder bijstand. Dit is voor het grootste deel gedurende de hele periode zo. Het deel dat een jaar voor het peilmoment, dus op 30 september 2020, niet werkzaam was met bijstand, is een jaar later wel werkend en ontvangt geen bijstandsuitkering meer. De personen die bijstand ontvangen naast de baan blijven dat over het algemeen de hele periode ontvangen. Daarnaast is te zien dat na het peilmoment 30 september 2021 de groep die niet werkt en geen bijstand ontvangt toeneemt. Er is ook nog een heel klein deel dat op het peilmoment geen werk heeft, terwijl dat niet de verwachting is indien er een lopende LKSP voorziening is. Dit kan duiden op een kwaliteitsissue in de SRG. Soms blijven gemeenten voorziening aanleveren die eigenlijk langer geleden al beëindigd zijn. Zodra gebruik wordt gemaakt van de transactiebestanden die vanaf verslagjaar 2023 beschikbaar zijn, zal dit mogelijk niet of in veel mindere mate voorkomen.
Figuur 3.4.3 toont het type contract indien er op het peilmoment (30 september 2021) een lopende voorziening is. Voor deze personen is gekeken wat voor type contract zij hadden in de twaalf maanden voor en na het peilmoment. Het figuur toont dat de verdeling onbepaald/bepaalde tijd contract ongeveer gelijk is op het peilmoment, maar dat er een trend is naar een contract voor onbepaalde tijd. Met name het aantal personen met een contract voor bepaalde tijd neemt af, veel van hen krijgen een contract voor onbepaalde tijd of stoppen met werken. Bijna alle personen met een contract voor onbepaalde tijd houden dit contract ook. Een klein deel heeft na twaalf maanden geen werk meer. Dit zijn bijna alleen personen die al lange tijd aan het werk waren. De personen die op het peilmoment 30 september 2021 geen contract hebben, hebben daarvoor ook geen contract of een contract voor bepaalde tijd. Na het peilmoment is er vaak ook geen contract maar neemt het aantal met een contract over tijd wel toe. Zoals besproken bij figuur 3.4.2, zijn degenen zonder contract op het peilmoment waarschijnlijk veroorzaakt door kwaliteitsissues in de SRG data.
Naast een wijziging in soort contract vindt er na verloop van tijd ook bij een aantal mensen een wijziging in het uurloon plaats (zie figuur 3.4.4). Een deel van de groep die op het peilmoment minder dan 10 euro per uur verdiende gaat de maanden erna geleidelijk aan meer verdienen, namelijk 10 tot 15 euro per uur. De groepen die 15 tot 20 euro of meer dan 20 euro verdienden blijven dit veelal in de maanden erna ook verdienen. Mogelijk heeft deze trend te maken met algemene loonstijgingen die in de loop der tijd zijn doorgevoerd. Ook in deze figuur zijn personen te zien die op peilmoment 30 september 2021 geen baan hebben.
3.5 Beëindigde LKSF
Figuur 3.5.1 toont dat ongeveer de helft van de personen bij wie een LKSF eindigt de maand erna een LKSP heeft. Sommige personen hadden deze voorziening al op het moment van de beëindiging, wat waarschijnlijk betekent dat de LKSP alvast is opgestart. Ongeveer de helft van de loonkostensubsidies op grond van de Participatiewet die na een LKSF gestart wordt, eindigt binnen enkele maanden weer. In sommige gevallen wordt de LKSF gevolgd door nóg een LKSF. Mogelijk is dit gedaan omdat de loonwaardebepaling nog niet uitgevoerd kon worden in de eerste maanden en er extra tijd nodig was om tot een goede bepaling van de loonwaarde te komen. In deze gevallen loopt de LKSF maximaal zes maanden. Er zijn dan ook maar weinig forfaitaire loonkostensubsidies die veel langer dan zes maanden duren. Voor een ander groot deel van de personen is er na de beëindiging van de LKSF voorziening geen LKS voorziening meer, maar over tijd neemt daar het aantal personen met een LKSF of LKSP weer toe. Als er gekeken wordt naar figuur 3.5.2 waar de meesten na beëindiging van de LKSF een baan hebben, wekt dit de suggestie dat een aantal personen na beëindiging LKSF een baan hebben zonder LKS voorziening.
Figuur 3.5.2 toont dat een groot deel van de mensen werkend is als de LKSF eindigt. Ook in de vijf tot zes maanden daarvoor zijn de meesten werkend. Nog verder terug in de tijd hebben de meesten geen baan. Na de LKSF zijn er duidelijk meer mensen aan het werk. Een maand na de beëindiging is het merendeel werkend zonder bijstand. Een jaar later is dit ongeveer de helft.
