Arbeidspotentieel van niet-werkenden

De krapte op de arbeidsmarkt in Nederland is in het afgelopen jaar tot ongekende hoogte gestegen. Stonden er in het eerste kwartaal van 2021 nog 56 vacatures tegenover elke 100 werklozen, een jaar later is dat opgelopen tot 133 per 100 (CBS 2022). Deze toegenomen krapte doet de vraag rijzen in hoeverre er binnen de Nederlandse bevolking nog arbeidspotentieel bestaat om te kunnen voorzien in het toegenomen tekort aan personeel.

Het werkloosheidscijfer dat het CBS publiceert op basis van richtlijnen van de International Labour Organization (ILO), omvat alle personen van 15 tot 75 jaar die in de afgelopen 4 weken naar werk hebben gezocht én aangeven binnen 2 weken aan de slag te kunnen (de zogenoemde werklozen). Dit cijfer omvat echter niet álle mensen zonder werk die recent naar werk hebben gezocht of die direct zouden kunnen beginnen. De eerste groep zijn mensen die wel recent hebben gezocht, maar niet direct kunnen starten. En de tweede groep zijn mensen die snel aan de slag zouden kunnen gaan, maar die niet recent op zoek waren. Deze twee groepen worden ook wel de semiwerklozen genoemd. Een derde groep die buiten beschouwing blijft van het werkloosheidscijfer, zijn deeltijdwerkers die meer uren willen werken en daarmee ook direct kunnen starten. Werklozen, semiwerklozen en onderbenutte deeltijders vormen samen het zogenoemde onbenut arbeidspotentieel ¹⁾ (zie 3.1).

De afbakening van het onbenut arbeidspotentieel door het CBS sluit aan bij internationale richtlijnen van Eurostat en ILO over aanvullende maatstaven voor werkloosheid.²⁾  Zo wordt uitgegaan van de zoek- en beschikbaarsheidscriteria die ook worden gehanteerd bij het vaststellen van werkloosheid en zijn statistieken over het onbenut potentieel gebaseerd op dezelfde gegevensbron, namelijk de Labour Force Survey (in Nederland is dat de Enquête beroepsbevolking). Hierdoor zijn cijfers over werkloosheid en onbenut arbeidspotentieel internationaal goed vergelijkbaar, maar het betekent ook dat de focus vooral ligt op het actuele potentieel. De referentieperiode van het zoekcriterium betreft immers de afgelopen vier weken en de referentieperiode van het beschikbaarheidscriterium de komende twee weken.

Het (actuele) onbenut arbeidspotentieel geeft hierdoor geen totaalbeeld van alle personen die enige binding hebben met de arbeidsmarkt. Mensen die op dit moment niet op zoek zijn naar werk en niet direct beschikbaar zijn, hebben wellicht toch behoefte aan betaald werk. Ook kunnen omstandigheden en voorkeuren veranderen waardoor men zich alsnog gaat aanbieden op de arbeidsmarkt. Er is dus arbeidspotentieel dat in statistieken over het (actuele) onbenut arbeidspotentieel buiten beschouwing blijft en dat voor een deel ook niet bij het UWV is geregistreerd, voornamelijk omdat men geen recht heeft op een uitkering.

De hoofdvraag van dit artikel luidt: wat is de omvang en samenstelling van het arbeidspotentieel zonder werk in de Nederlandse bevolking? Het antwoord op deze vraag is van belang voor de discussie over de krapte op de arbeidsmarkt. Weliswaar zijn er momenteel minder werklozen dan vacatures, maar het totale (actuele) onbenut arbeidspotentieel is juist aanzienlijk groter. Daarnaast zijn er mensen die niet tot het onbenut arbeidspotentieel worden gerekend, maar wel binding hebben met de arbeidsmarkt.

Bij de beantwoording van de hoofdvraag van dit artikel wordt onderscheid gemaakt tussen niet-werkenden die op grond van de gangbare internationale afbakeningen tot het (actuele) onbenut arbeidspotentieel worden gerekend en niet-werkenden die niet aan deze afbakeningen voldoen. Ook wordt een onderscheid gemaakt tussen niet-werkenden die zich als werkzoekende hebben geregistreerd bij het UWV en niet-werkenden die dat niet hebben gedaan. Het artikel beperkt zich tot het arbeidspotentieel van niet-werkenden. Onderbenutte deeltijders blijven hier buiten beschouwing.

Deelvragen die aan de orde komen, betreffen de wens van niet-werkenden om al dan niet te werken, de redenen waarom men niet op zoek is naar werk of daarmee niet op korte termijn kan beginnen en de gezondheidsbelemmeringen die niet-werkenden ervaren. Ook wordt in beeld gebracht in hoeverre niet-werkenden die actueel niet op zoek of niet beschikbaar zijn, zich op een later moment toch aanbieden op de arbeidsmarkt. De uitkomsten in dit artikel hebben betrekking op het verslagjaar 2021.

3.1 Binding met de arbeidsmarkt en registratie als werkzoekende bij UWV

Figuur 3.1.1 geeft een schematisch overzicht van de verschillende groepen die in de bevolking kunnen worden onderscheiden naar hun binding met de arbeidsmarkt. In 2021 omvatte het totale onbenut arbeidspotentieel, dat bestaat uit onderbenutte deeltijders, werklozen en semiwerklozen, ruim 1,3 miljoen personen. Lang niet iedereen die tot het onbenut arbeidspotentieel wordt gerekend, staat als werkzoekende ingeschreven bij het UWV. Het ging om 301 duizend personen, 23 procent van het totale onbenut arbeidspotentieel. Vooral onderbenutte deeltijders staan relatief weinig ingeschreven. Van het onbenut potentieel zonder werk (i.c. de werklozen en semiwerklozen) stond 33 procent (249 duizend personen) geregistreerd bij het UWV.

Ruim 3,1 miljoen personen zochten niet recent naar werk en waren daarvoor ook niet direct beschikbaar. Zij worden niet tot het onbenut arbeidspotentieel gerekend, maar dat betekent niet per se dat zij geen enkele binding met de arbeidsmarkt hebben. Zo stonden 430 duizend personen onder hen wel geregistreerd bij het UWV. Het ging daarbij merendeels om mensen die ziekte of arbeidsongeschiktheid als voornaamste reden noemden waarom zijn niet recent op zoek waren geweest naar werk en ook niet direct konden beginnen.



In 2021 hadden 3,9 miljoen personen geen betaald werk (zie 3.1.2). De grootste groep onder hen (1,6 miljoen) bestond uit personen die pensioen of hoge leeftijd noemden als belangrijkste reden om niet te werken. Ook de groep personen die niet kunnen werken vanwege ziekte of arbeidsongeschiktheid, was relatief groot (759 duizend).

Het percentage niet-werkenden dat stond ingeschreven bij het UWV, varieerde aanzienlijk tussen de onderscheiden deelgroepen. Van werklozen, personen die wel gezocht hebben maar niet direct beschikbaar waren en personen die vanwege ziekte niet zochten en niet beschikbaar waren, was ongeveer 40 procent geregistreerd als werkzoekend. Van personen voor wie opleiding of ouderdom de belangrijkste reden was, was dat respectievelijk 9 procent en 2 procent.

Van de 3,9 miljoen niet-werkenden in 2021 waren 3,1 miljoen personen niet recent op zoek naar werk en konden ook niet per direct aan de slag. De meerderheid van hen (2,3 miljoen) zei desgevraagd niet te willen werken, terwijl 718 duizend personen zeiden wel te willen werken, maar het niet te kunnen. Vooral onder mensen die naar eigen zeggen vanwege ziekte of arbeidsongeschiktheid niet zoeken en niet beschikbaar zijn, is het totale aantal dat wel zou willen werken relatief groot: 522 duizend personen, twee derde van deze groep.

3.2 Arbeidspotentieel buiten beeld?

In deze paragraaf wordt in kaart gebracht in hoeverre er aanwijzingen zijn voor ‘ongezien’ of ‘onbekend’ arbeidspotentieel bij niet-werkenden, die niet worden gerekend tot het (actuele) onbenut arbeidspotentieel. Het gaat dan om personen zonder betaald werk die niet recent naar werk hebben gezocht én die daarvoor ook niet direct beschikbaar zijn. In 2021 waren dat 3,1 miljoen personen van 15 tot 75 jaar. Van hen stonden 0,4 miljoen personen geregistreerd als werkzoekende. Zij vallen buiten de afbakening van het onbenut arbeidspotentieel, maar zijn wel in beeld van het UWV. De overige 2,7 miljoen 15- tot 75-jarigen die niet tot het onbenut arbeidspotentieel worden gerekend en die ook niet als werkzoekende bij het UWV zijn geregistreerd, staan centraal in deze paragraaf.

Deze groep wordt vergeleken met die van het (actuele) onbenut arbeidspotentieel. Daartoe worden de uitkomsten gedetailleerd naar de voornaamste reden waarom men niet recent naar werk heeft gezocht en/of niet direct beschikbaar is. Vervolgens wordt in beeld gebracht hoe deze groep is samengesteld naar geslacht, leeftijd, onderwijsniveau en -richting. Ook wordt getoond hoe zij hun gezondheid beoordelen en in hoeverre zij beperkingen ervaren door gezondheidsproblemen. Tot slot komt aan de orde welk deel van hen doorstroomt naar (semi)werkloosheid en/of naar betaald werk.

Geslacht en leeftijd

Meer vrouwen dan mannen zijn niet op zoek, niet beschikbaar en ook niet ingeschreven bij het UWV. In 2021 betrof het 1,6 miljoen vrouwen en 1,1 miljoen mannen. Bij vrouwen zijn zorgtaken relatief vaak een reden om niet te werken: in 2021 gaven 212 duizend vrouwen (14 procent) die niet zochten, niet direct beschikbaar waren en zich ook niet bij het UWV hadden ingeschreven zorg op als reden. Bij de mannen uit deze groep was dat 1 procent.

Naar leeftijd wordt het beeld gedomineerd door 65- tot 75-jarigen: van alle personen die niet op zoek, niet direct beschikbaar én niet geregistreerd zijn als werkzoekende, waren 1,6 miljoen personen 65 jaar of ouder. Bijna allemaal gaven zij aan vanwege pensioen of hoge leeftijd niet te willen werken. In de leeftijdsgroepen 45 tot 55 jaar en 55 tot 65 jaar was ziekte of arbeidsongeschiktheid de voornaamste reden om niet te werken. Voor het overgrote deel van de jongeren van 15 tot 25 jaar was onderwijs de reden waarom zij niet naar werk zochten.

Het (actuele) onbenut arbeidspotentieel zonder werk is vooral naar leeftijd anders samengesteld dan de groep die niet op zoek, niet beschikbaar en niet geregistreerd is. Van het onbenut arbeidspotentieel was ruim 1 op 3 (281 duizend personen) een jongere van 15 tot 25 jaar, meestal onderwijsvolgend (zie ook CBS 2021b). Ook zijn zij relatief vaak niet geregistreerd als werkzoekende bij het UWV, omdat zij doorgaans geen of maar kort recht hebben op een uitkering. Met ruim 50 duizend vormden de 65-plussers een relatief kleine groep in het onbenut potentieel zonder werk. De meeste van hen zijn semiwerkloos.

Onderwijsniveau en –richting

Van de personen die niet zoeken, niet beschikbaar zijn en niet als werkzoekende bij het UWV zijn geregistreerd, volgden in 2021 bijna 9 op de 10 geen onderwijs. Van de personen die geen onderwijs volgden, waren de laagopgeleiden met bijna 1 miljoen de grootste groep. Naar onderwijsrichting overheerst het algemene onderwijs: het gaat dan vooral om basisonderwijs en algemeen voortgezet onderwijs. Daarnaast zijn de richtingen Recht, administratie, handel en zakelijke dienstverlening, Techniek, industrie en bouwkunde en Gezondheidszorg en welzijn relatief omvangrijk. Op alle onderwijsniveaus en in alle onderwijsrichtingen is pensioen of hoge leeftijd verreweg de meest genoemde reden waarom men niet naar werk zoekt.

Bij het (actuele) onbenut arbeidspotentieel zonder werk gaat het relatief vaak om onderwijsvolgenden: 39 procent van hen volgde in 2021 een opleiding. Dit deel heeft het hoogste onderwijsniveau en de uiteindelijke afstudeerrichting dus nog niet afgerond. Degenen die geen onderwijs meer volgen, zijn gemiddeld hoger opgeleid dan personen die niet beschikbaar zijn, niet hebben gezocht en niet ingeschreven staan bij het UWV.

Naar onderwijsrichting loopt de samenstelling van het onbenut arbeidspotentieel zonder werk minder uiteen. Van de niet-onderwijsvolgenden heeft 29 procent een algemene onderwijsrichting afgerond. De richting Recht, administratie, handel en zakelijke dienstverlening is wat sterker vertegenwoordigd dan bij degenen die niet beschikbaar zijn, niet hebben gezocht en niet zijn ingeschreven bij het UWV. De richting Gezondheidszorg en welzijn is juist wat minder sterk vertegenwoordigd.

Ervaren gezondheid en beperkingen

De meeste personen die niet op zoek, niet beschikbaar en niet geregistreerd zijn, beoordeelden in 2021 hun gezondheid als goed of zeer goed. Daarnaast gaf ruim de helft (bijna 1,4 miljoen) aan volstrekt geen beperkingen in activiteiten te ervaren door gezondheidsproblemen. Verder voelden 846 duizend zich enigszins beperkt en 323 duizend ernstig beperkt.

Niet verrassend wordt bij een mindere gezondheid relatief vaak ziekte of arbeidsongeschiktheid genoemd als reden om niet te werken. Bijna 900 duizend personen zonder beperkingen noemden pensioen of hoge leeftijd als reden om niet te werken. Opleiding werd door 251 duizend personen uit deze groep genoemd en zorgtaken door 150 duizend.

Ook personen in het onbenut arbeidspotentieel beoordeelden hun gezondheid veelal als goed of zeer goed. Daarentegen beoordeelden 42 duizend personen van het onbenut arbeidspotentieel de eigen gezondheid als slecht of zeer slecht. Bovendien ervaren zij bij het verrichten van hun dagelijkse activiteiten veelal geen beperkingen door gezondheidsproblemen. Binnen het onbenut arbeidspotentieel gaven 187 duizend personen aan wel beperkt te zijn door gezondheidsproblemen, maar niet ernstig. Het aantal personen met een ernstige beperking was met 31 duizend nog wat kleiner. Vergeleken met personen die niet zoeken, niet beschikbaar zijn en niet zijn geregistreerd als werkzoekende, is de gezondheid van personen uit het onbenut arbeidspotentieel gemiddeld genomen dus wat beter.

Verandering van arbeidspositie

De binding van mensen met de arbeidsmarkt is veelal veranderlijk. Niet-werkenden die op enig moment niet op zoek zijn naar werk, niet per direct beschikbaar zijn en zich niet hebben ingeschreven bij het UWV, kunnen zich op een later moment toch gaan aanbieden op de arbeidsmarkt en vervolgens aan het werk komen.

Zo waren in de periode 2e kwartaal 2021-1e kwartaal 2022 gemiddeld per kwartaal 116 duizend personen die eerder niet zochten, niet beschikbaar en niet geregistreerd waren, op een later moment toch aan het werk. Bovendien kwamen 52 duizend personen per kwartaal de arbeidsmarkt op, maar werden werkloos, omdat ze nog niet direct een baan vonden. Tot slot gingen 54 duizend personen op zoek of kwamen beschikbaar en telden daardoor als semiwerkloos. Bij elkaar genomen betekende deze toestroom naar werkloosheid en semiwerkloosheid, dat er ieder kwartaal 106 duizend personen toetraden tot het onbenut arbeidspotentieel zonder werk.

De doorstroom naar betaald werk en (semi)werkloosheid was verreweg het grootst bij personen die voorheen vanwege opleiding en studie niet wilden werken en niet als werkzoekende geregistreerd waren bij het UWV. Gemiddeld per kwartaal ging het om 126 duizend personen.