Het betrekken van vermogen in de armoedebepaling

Een groot vermogen verkleint de kans op armoede, onder meer vanwege het inkomen uit dit vermogen dat onderdeel is van het besteedbaar inkomen. Een logisch gevolg is daarom dat bij de bepaling van de beschikbare financiële middelen ook rekening kan worden gehouden met het vrij opneembare vermogen, zoals contant geld, spaarrekeningen, obligaties en aandelen. Vermogen is echter een voorraadvariabele (het wordt op een specifiek moment gemeten), terwijl inkomen een stroomvariabele is (het wordt over een specifieke periode gemeten). Daarom is het geen eenvoudige afweging of en op welke wijze het vrij opneembare vermogen wordt meegenomen in een armoedemeting.

Een keuze kan zijn om het vermogen buiten beschouwing te laten, behalve waar het gaat om het inkomen uit vermogen. Dit heeft als voordeel dat de stroomvariabele inkomen niet hoeft te worden gecombineerd met de voorraadvariabele vermogen. Het nadeel is dat in voorkomende gevallen mensen als arm worden aangemerkt, terwijl zij op basis van hun vermogen niet in armoede leven. Dit kan de geloofwaardigheid van de armoedemaatstaf en -cijfers ondermijnen. In de nieuwe armoedemethode wordt vermogen daarom meegenomen.

1.1 Vermogensgrens

Bij de armoedemeting kan het vrij besteedbare vermogen op verschillende manieren worden meegenomen. Het vermogen kan bijvoorbeeld worden vertaald in een annuïteit en de waarde hiervan wordt dan opgeteld bij het besteedbaar inkomen (Citro en Michael, 1995). Deze annuïteitenmethode heeft als voordeel dat rekening wordt gehouden met het inkomenstekort ten opzichte van de armoedegrens, en dat variatie in het vrij besteedbare vermogen niet wordt gereduceerd tot de indicatie of dit vermogen onder een vermogensgrens is. De annuïteitenmethode heeft als nadeel dat het voor sommigen (zoals arme jongeren) een minder realistisch beeld geeft, omdat het onwaarschijnlijk is dat het vermogen door hen geheel wordt gespreid over hun nog lange verwachte resterende leven. Een ander nadeel is dat de hoogte van de annuïteit niet eenvoudig is te bepalen omdat deze afhangt van iemands resterende levensverwachting en verwachte (reële) rendement.

Er is gekozen voor de veelgebruikte pragmatische methode waarbij vermogen wordt vergeleken met een vermogensgrens (zie bijv. Tabel 1 in Kuypers & Marx 2021). Iemand wordt als niet-arm aangemerkt als het huishouden een vrij besteedbaar vermogen heeft dat boven deze grens ligt, ongeacht het inkomen. Voordelen van deze methode zijn dat het inkomensbegrip niet hoeft te worden aangepast en minder aannames nodig zijn dan bij de annuïteitenmethode. Het heeft als nadeel dat de hoogte van de vermogensgrens een enigszins willekeurige keuze is. Een ander nadeel is dat de hoogte van inkomenstekorten er niet toe doen, terwijl personen met een klein inkomenstekort ook met weinig vermogen lange tijd in hun behoeften kunnen voorzien. Het hanteren van één uniforme vermogensgrens negeert dit. Laatstgenoemde nadelen van het hanteren van een vermogensgrens zijn minder zwaar gewogen dan de genoemde voordelen.

Er zijn conceptuele verbanden tussen inkomensarmoede en vermogensarmoede. Vermogen wordt op huishoudensniveau gemeten, waardoor de vermogensarmoedestatus van een persoon – net als de inkomensarmoedestatus – is gebaseerd op het huishouden waartoe deze persoon op 1 januari behoorde. De vermogensarmoedegrens is – net als de inkomensarmoedegrens – hoger voor grotere huishoudens.

1.2 Inkomen uit vermogen

Er is enige afhankelijkheid tussen inkomens- en vermogensarmoede, omdat zoals gebruikelijk inkomen uit vermogen onderdeel is van het besteedbaar inkomen. Meer vermogen verkleint de kans op inkomensarmoede (via ‘inkomen uit vermogen’) en vermogensarmoede. Andersom kan een daling van vermogen (bijvoorbeeld door opsouperen van vermogen) ertoe leiden dat iemand onder de inkomensgrens komt.

1.3 Vermogenscomponenten

Vermogen bestaat uit verschillende vermogenscomponenten. De gehanteerde indeling van vermogen naar vermogenscomponenten is te vinden in CBS (2024a)¹⁾. Een aandachtspunt daarbij is dat belastingaangifte in box 3 kan ontbreken als het box 3-vermogen lager is dan het heffingsvrije vermogen²⁾. Bij een ontbrekende box 3-aangifte bepaalt het CBS het vermogen op basis van rente-, dividend- en leengegevens die financiële instellingen verstrekken aan de Belastingdienst³⁾. Voor enkele vermogenscomponenten, zoals overig onroerend goed en overige bezittingen, zijn geen alternatieve bronnen beschikbaar. Het geregistreerde vermogen is dus mogelijk incompleet voor personen met vermogen onder het heffingsvrije vermogen (die bijvoorbeeld voor alleenstaanden circa driemaal groter is dan de vermogensgrens voor armoede)⁴⁾.

Bij het vermogen van een huishouden wordt hier uitgegaan van de zogenoemde ‘betaalreserve’⁵⁾. De betaalreserve is de waarde van alle bezittingen exclusief woningwaarde, negatief gewaardeerde vermogensbestanddelen en pensioenvermogen. Onderdeel van de betaalreserve zijn dus onder andere:⁶⁾

1. Ondernemingsvermogen en aanmerkelijk belang. Bijvoorbeeld worden hierdoor zelfstandigen met een jaarverlies maar veel vermogen in hun onderneming als niet-arm gekwalificeerd. Een pensioenvoorziening kan onderdeel zijn van het ondernemingsvermogen⁷⁾, want een eventuele pensioenvoorziening is niet identificeerbaar in de beschikbare gegevens⁸⁾. Dit pensioenvermogen is normaliter bedoeld als aanvullende uitkering naast de AOW, en niet om armoede na AOW-datum tegen te gaan. Deze pensioenvoorziening van zelfstandigen is – in tegenstelling tot pensioenopbouw in tweede en derde pijler – vrijelijk beschikbaar, en kan daarom direct ingezet worden om armoede tegen te gaan.
2. Overig onroerend goed, zoals een tweede woning. Dit vermogen kan liquide gemaakt worden zonder dat een huishouden dakloos wordt.

Geen onderdeel van de betaalreserve:

1. Eigenwoningbezit waaronder eventuele overwaarde⁹⁾. Ook de eventuele overwaarde is niet eenvoudig te gelde te maken met een inkomen onder de (inkomens)armoedegrens, vanwege leennormen en omdat een hypotheek voor consumptieve doeleinden niet in aanmerking komt voor hypotheekrenteaftrek.
2. Pensioenvermogen (in de tweede en derde pijler). Dit pensioenvermogen is geen onderdeel van de betaalreserve, want het is niet vrijelijk beschikbaar en overdraagbaar. Ook in de reguliere CBS-statistieken telt dit niet mee als vermogen¹⁰⁾.
3. Alle drie schuldtypen die het CBS registreert:¹¹⁾
   a. Hypotheekschuld: Omdat eigenwoningbezit buiten beschouwing blijft, geldt
   hetzelfde voor de hypotheekschuld. 
   b. Studieschuld: In de aflossingsvoorwaarden wordt rekening gehouden met een
   draagkrachtbeginsel waardoor er op minimumniveau in beginsel geen sprake is
   van terugbetaling.
   c. Overige schulden:¹²⁾ De beschikbaarheid van overige schulden is te beperkt om
   een goed beeld te krijgen. Dit kunnen bijvoorbeeld omvangrijke schulden van
   zelfstandigen en directeur-grootaandeelhouders zijn. Niet altijd is voldoende
   duidelijk in hoeverre deze schulden voortkomen uit fiscale voordelen of gunstige
   groeivooruitzichten representeren. Overigens kunnen ook de geregistreerde
   bezittingen incompleet zijn.

Het CBS registreert of een huishouden een problematische schuld heeft bij instanties zoals het BKR of de Belastingdienst¹³⁾. De gegevens over problematische schulden zijn echter (nog) niet volledig beschikbaar en de afbakening varieerde in de afgelopen jaren. In de toekomst is te overwegen om iemand met problematische schulden aan te duiden als vermogensarm, ongeacht de omvang van de betaalreserve.

2.1 Indicaties

Een aantal indicaties voor de te kiezen vermogensgrens:

1. BufferBerekenaar van het Nibud¹⁴⁾. De buffer is primair bedoeld om bepaalde onvoorziene uitgaven te kunnen betalen en wordt berekend aan de hand van het huishoudtype, netto huishoudensinkomen, eigenwoningbezit en autobezit. Voor een huishouden rond het bestaansminimum is deze buffer tussen de 3000 en 8500 euro. De buffer voorziet niet in het (langdurig) opvangen van een inkomenstekort.
2. Het minimale spaarbedrag waaruit een gezin dat onder het bestaansminimum leeft zou moeten putten om rond te komen. Naar dit bedrag is gevraagd in het CBS-steekproefonderzoek “Wat is genoeg om van te leven” (CBS, 2024b). Van de mensen die stelden dat zulke gezinnen om rond te komen hun spaargeld moeten aanspreken, gaf ruim 60 procent aan dat het spaargeld dan tussen 2000 en 5000 euro zou moeten liggen. Dit bedrag kan worden geïnterpreteerd als een ondergrens voor de te bepalen vermogensgrens (die geldt als het gehele inkomen zou wegvallen). Ten eerste omdat respondenten het spaarbedrag geïnterpreteerd kunnen hebben als aanvulling bovenop een laag inkomen, waardoor het spaarbedrag afhangt van het veronderstelde inkomenstekort. De vermogensgrens veronderstelt dat er geen inkomen is, en dus relatief veel vermogen nodig is om armoede te voorkomen. Ten tweede kunnen respondenten het spaarvermogen geïnterpreteerd hebben als dekking voor reserveringsuitgaven, dus als de BufferBerekenaar van Nibud. Ten derde is bij de uitvraag geen onderscheid gemaakt naar huishoudenstype, waardoor de inschatting van de respondenten buiten gezinnen minder nauwkeurig zou kunnen zijn.
3. De vermogensvrijlatingsgrens in de Participatiewet (2024: 7575 euro voor een alleenstaande¹⁵⁾) geeft weer vanaf welk vermogen er geen wettelijk recht is op inkomensondersteuning vanuit de gemeente, omdat het vermogen volgens de huidige wetgeving toereikend zou moeten zijn. Verschillende vermogenssoorten zijn daarbij vrijgesteld, zoals smartengeld. Deze vermogensgrens is beleidsafhankelijk.
4. Vermogensgrenzen voor toeslagen. In 2024 zijn deze grenzen zonder partner 36.952 euro (huurtoeslag) en 140.213 euro (zorgtoeslag en kindgebonden budget). Met partner zijn deze bedragen resp. 73.904 euro en 177.301 euro. Ook daarbij zijn verschillende vermogenssoorten vrijgesteld, zoals smartengeld. Omdat toeslagen zijn bedoeld als een tegemoetkoming in bepaalde kosten (‘gebonden overdracht’) is niet het hoofddoel om armoede tegen te gaan. Daarnaast zijn ook deze vermogensgrenzen beleidsafhankelijk.

2.2 Vaststelling hoogte

In de internationale literatuur is de vermogensgrens gebaseerd op het vermogen dat nodig is om bij wegvallen van inkomen gedurende d periodes het bedrag g per periode te kunnen uitgeven (Brandolini et al., 2010, p.271; OESO, 2013; Balestra & Tonkin, 2018)¹⁶⁾. Deze vermogensgrens houdt echter geen rekening met een buffer V₀ voor bijvoorbeeld reserveringskosten voor terugkerende onverwachte noodzakelijke uitgaven of vermogen waar een schuld tegenover staat. Daarom hanteren we voor de vermogensgrens een bedrag – onafhankelijk van beleid en wetgeving – gebaseerd op

vermogensgrens = d × g + V₀,

waarbij d = duur, g = grondslag, en V₀ = wenselijke voorziening voor toekomstige uitgaven. Hieronder gaan we nader in op deze drie componenten.

2.2.1 Grondslag

De grondslag g geeft weer waarmee de vermogensgrens meebeweegt. Drie mogelijke keuzes:

1. Inkomensgrens voor inkomensarmoede. Dit is de standaardgrondslag in de academische literatuur¹⁷⁾. De duur geeft dan aan hoeveel periodes iemand minimaal uit de armoede moet kunnen blijven door opsouperen van vermogen als het gehele inkomen wegvalt. Aanname daarbij is dat het gehele inkomen wegvalt, wat zich minder goed verhoudt tot het ruimere sociale vangnet in Nederland vergeleken met de VS.
2. Inkomenstekort op bijstandsniveau (in euro¹⁸⁾). Hier valt niet het gehele inkomen weg, maar valt het besteedbaar inkomen terug naar bijstandsniveau, zoals te verwachten bij wegvallen van andere inkomensbronnen¹⁹⁾. Het vermogen wordt aangewend om het resterende inkomenstekort te compenseren en daarmee inkomens-armoede te voorkomen.
3. Mediane inkomenstekort van inkomensarmen (in euro). Het besteedbaar inkomen valt hierbij terug tot het mediane inkomen van inkomensarmen. Ook hier vult het vermogen vervolgens aan tot de inkomens-armoedegrens. Dit mediane inkomenstekort is gebruikt als onderbouwing van de duur van zes maanden in CBS (2019). Dikwijls zal het mediane inkomenstekort samenvallen met het tekort voor een bijstandsontvanger, en is dit mediane inkomenstekort dus beleidsafhankelijk.

Bovenstaande mogelijke grondslagen zijn per definitie gekoppeld aan de inkomensarmoedegrens en dus de minimaal noodzakelijke uitgaven. Er is gekozen voor grondslag 1, want deze is beleidsneutraal en standaard in de academische literatuur. We houden rekening met prijsontwikkelingen gedurende een jaar door het gemiddelde nominale maandbedrag te gebruiken.

2.2.2 Duur

Gedurende een te bepalen minimale duur d wordt het vermogen aangewend om te voorzien in het levensonderhoud van het huishouden. Bij de keuze van deze duur is enige willekeur onvermijdelijk. Niettemin is er wel een aantal indicaties:

1. De gehanteerde duur in eerdere CBS-rapporten is zes maanden²⁰⁾. Deze keuze was mede gebaseerd op het mediane inkomenstekort, waarbij dus wel een inkomen wordt ontvangen, wat niet consistent zou zijn met de keuze voor de inkomensgrens als grondslag.
2. De internationale literatuur hanteert drie maanden²¹⁾. De oorspronkelijke onderbouwing daarbij was dat de gemiddelde werkloosheidsduur in de Verenigde Staten (VS) circa drie maanden bedraagt (Caner & Wolff 2004, Kuypers & Marx 2018). In Nederland is – in vergelijking met de VS – de gemiddelde werkloosheidsduur langer en het sociaal vangnet ruimhartiger. Vergeleken met de VS wordt in Nederland het vermogen dus doorgaans minder snel uitgegeven gedurende een werkloosheidsperiode, maar duurt de werkloosheidsperiode wel langer.
3. Werkloosheidsduur. De internationale literatuur suggereert dat de gemiddelde werkloosheidsduur in Nederland een geschikte maatstaf kan zijn voor de duur (punt 2). Het CBS publiceert cijfers over het aantal werklozen gegroepeerd naar de lopende werkloosheidsduur²³⁾.  Hieruit volgt dat de mediane werkloosheidsduur van huidige werklozen is gedaald van ca. zes maanden in 2013 naar minder dan drie maanden in 2023. Mogelijke verklaringen zijn de toegenomen krapte op de arbeidsmarkt en de stapsgewijze inkorting van de maximale WW-duur. Deze cijfers geven de lopende werkloosheidsduur vanaf instroom in werkloosheid weer, en dus niet de uiteindelijke duur tussen in- en uitstroom waarop de internationale literatuur is gebaseerd.

Er is een periode van zes maanden gekozen om een geheel weggevallen inkomen te kunnen compenseren.

2.2.3 Wenselijke vermogensbuffer voor toekomstige uitgaven

Bovenop de vermogensbuffer om het wegvallen van inkomen op te vangen wordt een extra vermogensbuffer V₀ wenselijk geacht voor de volgende doeleinden:

1. Reservering voor terugkerende onverwachte noodzakelijke uitgaven²⁴⁾, zoals kleding, inboedel, onderhoud huis en tuin (i.h.b. voor woningen zonder vereniging van eigenaren), zelfzorgmiddelen, eigen risico van de zorgverzekering, en vrijetijdsbesteding. Deze reserveringsuitgaven zijn ook onderdeel van de minimumvoorbeeldbegrotingen.
2. Voorzieningen die in specifieke situaties wenselijk zijn. Bijvoorbeeld een vrij beschikbare pensioenvoorziening (evt. als ondernemingsvermogen) bij een onvolledige AOW of voor zelfstandigen met een zwaar beroep en zonder arbeidsongeschiktheidsverzekering.
3. Vrijgelaten vermogen overeenkomstig Art. 34 Participatiewet, zoals smartengeld.
4. Als tegenpost bij openstaande schulden. Schulden zijn niet in mindering gebracht op het vermogen.

Voor de omvang van de buffer V₀ is enige willekeur onvermijdelijk. Er is gekozen voor V₀ = d₀ × g = 6 × g, zodat de vermogensgrens V gelijk is aan de inkomensarmoedegrens per jaar:

V = d × g + V₀ = (d + d₀) × g = 12 maanden × (inkomens)armoedegrens per maand.

De argumenten daarbij zijn:

1. Uniformiteit in de vermogensgrens is wenselijk. Met V₀ = d₀ × g geldt dezelfde vermogensgrens V = (d + d₀) × g voor alle huishoudens van een bepaald huishoudenstype, net als de inkomensarmoedegrens. Er is bijvoorbeeld geen onderscheid naar belangrijkste inkomensbron.
2. Omdat armoedecijfers op basis van jaarinkomens zijn, kan het eenvoudiger uitlegbaar zijn als de vermogensgrens gelijk is aan de inkomensgrens voor een jaarinkomen (d + d₀ = 12). Het armoedecijfer is daarbij niet heel gevoelig voor de keuze van d₀. Het armoedepercentage van 2021 verschilt ongeveer een half procentpunt (tien procent meer armen) met d₀ = 0 in plaats van d₀ = 6 maanden. Mogelijk speelt bij deze ongevoeligheid een rol dat aangifte in box 3 kan ontbreken bij een vermogen onder het heffingsvrije vermogen.
3. Belastingaangifte in box 3 kan ontbreken bij huishoudens met een vermogen onder het heffingsvrije vermogen. Daardoor kan het geregistreerde vermogen van deze huishoudens lager uitvallen dan in werkelijkheid het geval. Huishoudens kunnen daardoor ten onterechte als arm worden aangemerkt met (i) een (geregistreerd) vermogen tussen de vermogensgrens voor armoede en het heffingsvrije vermogen en (ii) inkomen onder de (inkomens)armoedegrens. Een hogere vermogensgrens voor armoede verkleint deze groep huishoudens die mogelijk ten onrechte als vermogensarm worden aangemerkt, wat het beeld van vermogensarmoede dus nauwkeuriger maakt.
4. Het is wenselijk als V₀ zodanig is gekozen dat een huishouden met vermogen exact gelijk aan de vermogensgrens V = d × g + V₀ na wegvallen van het gehele inkomen hoogstwaarschijnlijk over voldoende vermogen beschikt om d maanden te kunnen rondkomen:
   a. Beleidsmatig heeft het de voorkeur om een niet-arm huishouden als arm aan te
   merken (type 1-fout) boven – andersom – een arm huishouden als niet-arm
   (type 2-fout). In laatstgenoemde geval kunnen schrijnende situaties ontstaan.
   b. Mogelijk is op peildatum 1 januari extra vermogen aanwezig, omdat
   arbeidsinkomen en toeslagen doorgaans in de tweede helft van de maand
   worden uitbetaald, terwijl periodieke maandelijkse uitgaven veelal in de eerste
   helft van de maand worden afgeschreven. Aan de andere kant zijn consumptieve
   bestedingen gemiddeld hoger tijdens feestdagen²⁵⁾, waardoor het vermogen
   juist lager zou kunnen uitvallen op 1 januari.
   c. In de standaard-armoedecijfers van CBS en SCP werd voorheen geen
   vermogensgrens toegepast. Een gevolg was dat personen met weinig inkomen
   maar veel vermogen toch als arm werden aangemerkt. Met een relatief hoge
   vermogensgrens vallen in ieder geval voortaan buiten de armoedepopulatie de
   vermogenden waarvan zeer aannemelijk is dat zij in werkelijkheid niet in
   armoede leven.

2.2.4 Bedrag vermogensgrens

Voor 2023 geeft dit voor een alleenstaande een vermogensgrens van 12 maanden × 1512 euro per maand = 18.141 euro²⁶⁾. Deze vermogensgrens ligt ruim boven de Nibudbuffer, de grens die volgt uit het steekproefonderzoek, en de beleidsmatige vermogensgrens in de Participatiewet. Bij deze grenzen is echter niet verondersteld dat het gehele inkomen wegvalt.

Azpitarte, F., & Yalonetzky, G. (2023). The measurement of asset and wealth poverty, In: Research Handbook on Measuring Poverty and Deprivation, Chapter 38, p.410-419.

Balestra, C., & F. Oehler (2023). Measuring the joint distribution of household income, consumption and wealth at the micro level. OECD Papers on Well-being and Inequalities, No. 1, Box 4.1.

Balestra, C., & R. Tonkin (2018). Inequalities in household wealth across OECD countries: Evidence from the OECD Wealth Distribution Database. OECD Statistics Working Papers.

Brandolini, A., Magri, S., & Smeeding, T. M. (2010). Journal of Policy Analysis and Management 29(2). Asset‐based measurement of poverty, p.267-284.

Caner, A., & Wolff, E. N. (2004). Asset poverty in the United States, 1984–99: Evidence from the panel study of income dynamics. Review of income and Wealth, 50(4), 493-518.

CBS (2019). Hoe is de financiële welvaart verdeeld? Centraal Bureau van de Statistiek.

CBS (2023). Armoede en sociale uitsluiting 2023. Centraal Bureau van de Statistiek.

CBS (2024a). Materiële Welvaart in Nederland 2024. Centraal Bureau van de Statistiek.

CBS (2024b). Wat is genoeg om van te leven? CBS-longread.

CBS, Nibud en SCP (2024). Een nieuwe methode om armoede in Nederland te meten. Verantwoording en toelichting.

Commissie Sociaal Minimum (2023a). Een zeker bestaan. Naar een toekomstbestendig stelsel van het sociaal minimum. Rapport I.

Commissie Sociaal Minimum (2023b). Een zeker bestaan. Naar een toekomstbestendig stelsel van het sociaal minimum. Rapport II.

Eurostat (2023). Interaction of household income, consumption and wealth - statistics on main results.
Geraadpleegd 18 september 2024.
Cijfers: Statistics | Eurostat (europa.eu)
Definitie: https://ec.europa.eu/eurostat/cache/metadata/en/icw_esms.htm, par 3.4.

Kuypers, S., & Marx, I. (2018). Estimation of joint income-wealth poverty: A sensitivity analysis, Social Indicators Research, 136, p.117-137.
slides: https://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=19264&langId=enhttps://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=19264&langId=en

Kuypers, S., & Marx, I. (2021). Poverty in the EU using augmented measures of financial resources: The role of assets and debt, Journal of European Social Policy, 31(5), p.496-516.

OESO (2013). OECD Framework for statistics on the distribution of household income, Consumption and Wealth. OESO, p.179-183.

SCP (2018). De SCP-methode voor het meten van armoede. Sociaal en Cultureel Planbureau, p.17-20.