Uitkomsten EMU-enquête 2023

Deze nota geeft de verwachtingen van gemeenten, provincies, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen over de ontwikkeling van hun EMU-saldo in de jaren 2022, 2023 en 2024 weer. De EMU-saldi van gemeenten, provincies en gemeenschappelijke regelingen waarover in deze nota wordt bericht zijn gebaseerd op de EMU-saldi zoals deze door overheidsinstellingen zelf zijn opgegeven in de EMU-enquête 2023. De EMU-enquête wordt jaarlijks uitgevraagd door het CBS. De EMU-saldi van de waterschappen zijn gebaseerd op een soortgelijke enquête die de Unie van Waterschappen jaarlijks afneemt als onderdeel van een uitgebreidere uitvraag naar waterschapsbegrotingen. Het CBS neemt de door de berichtgevers ingevulde cijfers voor alle overheidslagen één-op-één over, zonder hier een inhoudelijke analyse of bewerking op uit te voeren. Een uitzondering hierop zijn gesignaleerde duizendfouten die worden wel gecorrigeerd of een afwijking met de opgave van het vorig jaar, dan wordt de opgave vergeleken met de begroting van de berichtgever en zo nodig aangepast. Daarnaast hoogt het CBS de gegevens  op voor non-respons indien daar sprake van is.

Met het Rijk is een tekortnorm voor het EMU-saldo van decentrale overheden afgesproken.  Deze bedraagt voor 2019 tot en met 2023 per jaar -0,4 procent van het bruto binnenlands product (bbp). Deze tekortnorm wordt vanaf 2019 weer verdeeld over de decentrale overheidslagen inclusief hun gemeenschappelijke regelingen. Het aandeel voor de gemeenten betreft -0,27 procent van het bbp. Voor de provincies en de waterschappen betreft het aandeel respectievelijk -0,08 procent en -0,05 procent van het bbp.

De nota is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 2 geeft een beschrijving van de EMU-enquête 2023. Hoofdstuk 3 omvat de populatie en de wijze van ophogen voor non-respons. Vervolgens worden in hoofdstuk 4 de uitkomsten uitgelijnd, beginnende met een totaaloverzicht met de uitkomsten voor de specifieke overheidslagen.

Jaarlijks ontvangen provincies, gemeenten en gemeenschappelijke regelingen de zogenaamde EMU-enquête waarin het EMU-saldo van de desbetreffende overheidsinstelling voor drie opeenvolgende jaren wordt waargenomen aan de hand van een vragenformulier. De EMU-enquête 2023 heeft betrekking op de verslagjaren 2022, 2023 en 2024. Het vragenformulier van de EMU-enquête bestaat sinds de uitvraag van 2019 uit 5 vragen, het model van de uitvraag 2018 en eerder bestond nog uit 11 vragen.

De EMU-saldi van de waterschappen worden niet middels de EMU-enquête van het CBS waargenomen, maar worden door middel van een soortgelijke enquête afgenomen door de Unie van Waterschappen. Derhalve is dit hoofdstuk niet op de waterschappen van toepassing.

2.1 Het EMU-saldo versus het exploitatiesaldo

Het EMU-saldo wijkt af van het begrip exploitatiesaldo, waar de decentrale overheden zelf mee werken. Bij de baten-lastensystematiek, waarvan de decentrale overheden gebruikmaken, is het moment van gebruik bepalend voor het moment waarop en de mate waarin de exploitatiebegroting wordt belast, terwijl voor de bepaling van het EMU-saldo het transactiemoment met derden bepalend is. Dit betekent dat inkomsten en uitgaven worden geboekt in het jaar dat economische waarde gecreëerd wordt of wanneer een recht dan wel verplichting ontstaat. Het EMU-saldo omvat daarmee dus ook kapitaaltransacties zoals investeringen, terwijl het exploitatiesaldo van de decentrale overheden alleen betrekking heeft op de baten en lasten van de exploitatierekening. Omdat het EMU-saldo transacties met derden omvat, dienen interne boekingen niet te worden meegenomen bij de bepaling ervan. Dit wijkt af van de behandeling van interne boekingen bij de bepaling van het exploitatiesaldo. Zo wordt een toevoeging aan een voorziening — wat een interne boeking betreft — volgens de BBV-voorschriften als last op de exploitatie geboekt. Dit geldt ook voor de afschrijvingen op (im)materiële vaste activa. Hiermee omvat het exploitatiesaldo in tegenstelling tot het EMU-saldo wel interne boekingen. Boekwinst en –verlies worden verantwoord op de exploitatie. Dergelijke financiële transacties en herwaarderingen hebben echter geen invloed op het EMU-saldo. Daarom wordt hier ook een correctie voor gemaakt.

2.2 Beschrijving vragenformulier

Het EMU-saldo kan worden afgeleid uit het exploitatiesaldo door op het laatstgenoemde verschillende correcties en aanvullingen te maken. In de EMU-enquête worden deze aanvullingen en correcties op het exploitatiesaldo dan ook gemaakt middels een aantal stappen. Toevoegingen aan reserves dienen buiten het EMU-saldo te worden gehouden, omdat dit een interne boeking betreft en dus geen transactie met derden. Om deze reden wordt het exploitatiesaldo vóór  toevoeging aan c.q. onttrekking uit reserves uitgevraagd. Verder moet het exploitatiesaldo onder andere worden gecorrigeerd voor lasten en baten die geen transacties met derden betreffen. Daarnaast moet het exploitatiesaldo worden gecorrigeerd voor transacties met derden die niet in de exploitatie zijn opgenomen, zoals investeringen in de (im)materiële vaste activa. Een ander voorbeeld zijn de onttrekkingen aan een voorzieningen, voor zover betrekking hebbende op een transactie met derden.

In tabel 2.2.1 worden de vragen van de EMU-enquête 2023 weergegeven. De vragen bestaan met name uit bekende balansmutaties, zoals de mutatie (im)materiële vaste activa. Deze vragen omvatten zowel indirect als interne boekingen die door het meenemen van de mutatie worden geëlimineerd als transacties met derden die niet in het exploitatiesaldo zijn opgenomen. Door het invullen van alle vragen van de EMU-enquête worden alle benodigde correcties en aanvullingen gemaakt om van het exploitatiesaldo tot het EMU-saldo te komen. Er volgt daarmee een raming voor het EMU-saldo uit de EMU-enquête. In de derde kolom van tabel 2.2.1 is per post aangegeven of deze correctie/aanvulling op het exploitatiesaldo positief of negatief wordt meegenomen om tot het geraamde EMU-saldo te komen. Of de correctie/aanvulling uiteindelijk positief of negatief bijdraagt ligt eraan of de waarde die bij de vraag wordt ingevuld negatief of positief is.

3.1 Populatie enquête

Voor de EMU-enquête 2023 worden de 12 provincies en 342 gemeenten integraal waargenomen. Bij de gemeenschappelijke regelingen wordt een steekproef genomen. Een gemeenschappelijke regeling valt binnen de steekproef indien het totaal aan baten of lasten op de exploitatierekening groter is dan 20 miljoen euro. Van de 342 bij het CBS bekende gemeenschappelijke regelingen kregen derhalve 146 berichtgevers het verzoek de EMU-enquête in te sturen. De waterschappen worden integraal waargenomen door de Unie van Waterschappen middels de jaarlijkse enquête voor de begrotingen van waterschappen. In 2023 zijn er 21 waterschappen.

3.2 Bijraming van non-respons

Niet alle berichtgevers uit de eerder genoemde populaties responderen. Ook kan het voorkomen dat respons deels onbruikbaar is, bijvoorbeeld omdat er voor één of meer jaren geen EMU-saldo wordt opgegeven. Niet alleen de niet binnengekomen vragenformulieren, maar ook deze deels onbruikbare vragenformulieren worden non-respons genoemd. Voor non-respons wordt bijgeraamd om te komen tot populatieramingen. Bij deels onbruikbare vragenformulieren wordt enkel bijgeraamd voor de jaren die niet zijn ingevuld door de berichtgever. Voor niet binnengekomen vragenformulieren worden alle jaren bijgeraamd.

Alle provincies hebben gerespondeerd, waardoor er voor de provincies niet bijgeraamd is. Voor gemeenschappelijke regelingen is het EMU-saldo bijgeraamd aan de hand van de digitale begroting en aangeleverde IV3-enquête formulieren. Bij het bijramen van gemeenten wordt dezelfde methode gebruikt als bij de gemeenschappelijke regelingen. Voor het jaar 2023 zijn uiteindelijk drie gemeenten en vier gemeenschappelijke regelingen bijgeraamd.

Als er een helemaal geen bronnen zijn, dan wordt er  voor alle jaren uitgegaan van de (som van de) gerespondeerde EMU-saldi per grootteklasse. Vervolgens wordt ieder jaar bijgeraamd op de volgende wijze: het totaal van de respons wordt per grootteklasse opgehoogd naar rato van de Algemene Uitkering van alle responderende gemeenten binnen de desbetreffende grootteklasse. Grootteklassen zijn vastgesteld aan de hand van de inwoneraantallen.

Uit tabel 3.2.1 blijkt welke inwoneraantallen behoren bij de gehanteerde grootteklassen. Grootteklasse 4 en 5, indien geen bronnen beschikbaar, worden voor de ophoging nog verder gesplitst naar Noord-, Oost-, Zuid- en West-Nederland.

In tabel 3.2.2 is de respons weergegeven voor gemeenten, provincies, gemeenschappelijke regelingen en waterschappen.

 Zoals beschreven in hoofdstuk 3 wordt met respons gedoeld op berichtgevers die een bruikbare dataset hebben ingestuurd. Alleen alle provincies hebben een bruikbare dataset ingestuurd. De respons voor gemeenten betreft 99 procent. Dit is gelijk aan 2022 en 2021. Van de 146 gemeenschappelijke regelingen die in de steekproef zijn opgenomen hebben 142 gemeenschappelijke regelingen een bruikbare dataset ingestuurd. Het responspercentage ligt hiermee lager dan het percentage van voorgaande jaar maar hoger dan het jaar 2021. De respons van de waterschappen zijn in tegenstelling tot voorgaande jaren aanzienlijk lager. Dit betroffen dan wel de jaren 2022 en 2024 welke ook worden opgevraagd bij de enquête 2023. Voor het jaar 2023 hebben wel alle waterschappen gerespondeerd.

In dit hoofdstuk worden de uitkomsten van de EMU-enquête uiteengezet. Het EMU-saldo is samengesteld op basis van de gegevens die door de berichtgevers zijn aangeleverd. Zoals eerder vermeld voert het CBS geen plausibiliteitstoetsen en inhoudelijke analyses op de aangeleverde gegevens uit. Wel heeft het CBS gecorrigeerd voor gesignaleerde duizendfouten. Ook is er opgehoogd voor non-respons.

4.1 Totaaloverzicht

In tabel 4.1.1 is een totaaloverzicht opgenomen van de EMU-saldi van de decentrale overheden voor 2023. Op basis van de door de decentrale overheden aangeleverde gegevens blijkt dat de macro-waarde van het EMU-saldo uitkomt op -6,4 miljard euro, dit is -0,64 procent van het bbp. Voor de berekening van dit percentage is het bbp uit de macro economische verkenning van 2023 van het CPB gebruikt. De berekende norm voor 2023 overschrijdt de macronorm van 2022 (-0,4 procent van het bbp) die het Rijk heeft afgesproken met de decentrale overheden tezamen. Dit valt met name te wijten aan gemeenten (-4,5 miljard euro), waar de geraamde EMU-saldi voor 2023 de macronorm overschrijden. Aan de gemeenschappelijke regelingen wordt geen aparte macronorm toegekend: zij zitten inbegrepen in de macronorm van ofwel de provincies, gemeenten of waterschappen. Hoewel het CBS de EMU-saldi van gemeenschappelijke regelingen dus apart waarneemt, valt niet te bepalen of deze een macronorm overschrijden. Het geraamde EMU-saldo van de gemeenschappelijke regelingen voor verslagjaar 2023 draagt -0,02 procent bij aan de norm van alle decentrale overheden tezamen.

In tabel 4.1.2 zijn de EMU-saldi voor de verschillende overheden opgenomen. Ter vergelijking zijn de relevante saldi uit eerdere EMU-enquêtes opgenomen.

Uit tabel 4.1.2 blijkt dat de raming uit de EMU-enquête 2023 met betrekking tot het EMU-saldo (-7,6 miljard euro) van verslagjaar 2022 voor de decentrale overheden verslechterd is ten opzichte van de raming van de voorgaande enquête (-6,6 miljard euro). Dit vindt met name plaats bij de gemeenten.

Voor de raming van het EMU-saldo (-6,4 miljard euro) van verslagjaar 2023 geldt een forse verslechtering ten opzichte van de raming die voorgaand jaar is opgesteld voor 2023 (-3,8 miljard euro). De overheidslagen provincies, gemeenten en gemeenschappelijke regelingen schatten hun EMU-saldo negatiever in. Met name voor de gemeenten is dit een forse verslechtering.

Het EMU-saldo wordt in het algemeen positiever ingeschat naarmate het geschatte jaar verder in de toekomst ligt. Deels komt dit doordat berichtgevers voor latere jaren minder investeringen rapporteren. Dit wordt onder meer veroorzaakt doordat geplande investeringen die formeel nog niet zijn goedgekeurd meestal nog niet worden opgegeven in de enquête. Ook het exploitatiesaldo blijkt minder negatief te worden ingeschat.

In de volgende paragrafen wordt er per overheidslaag in meer detail gekeken naar de respons en de opbouw van het geraamde EMU-saldo.

4.2 Gemeenten

Bij de gemeenten is van 339 berichtgevers een bruikbare enquête ontvangen. De overige 3 gemeenten zijn bijgeraamd. In tabel 4.2.1 is per grootteklasse het aantal berichtgevers en het geraamde saldo weergegeven. Ter vergelijking zijn voor de jaren 2021 en 2022 ook de uitkomsten uit de vorige EMU-enquêtes opgenomen.

Het geraamde EMU-saldo van gemeenten komt volgens de EMU-enquête 2023 uit op -5,5 miljard euro voor verslagjaar 2022. Het geraamde saldo verbetert via -4,5 miljard euro in verslagjaar 2023 tot -1,7 miljard euro in verslagjaar 2024 volgens de EMU- enquête 2023. De verbetering van het saldo in verslagjaar 2023 (-4,5 miljard euro) ten opzichte van verslagjaar 2022 (-5,5 miljard euro) volgens de EMU-enquête 2023 wordt veroorzaakt door een positievere raming in met name grootteklasse 5, grootteklasse 1 laat een verslechtering zien. De uitkomsten voor de verslagjaren 2022 en 2023 zijn volgens de EMU-enquête 2023 negatiever geworden dan volgens EMU-enquête 2022.

Tabel 4.2.2 geeft de verdeling van berichtgevers weer naar grootte van bijstelling in het EMU-saldo voor 2022 en 2023 geraamd in de EMU-enquête 2023 ten opzichte van de EMU-enquête 2022. 56 procent van de gemeenten geeft voor 2022 een slechter saldo op in 2023 dan in 2022. Voor 2023 is dit 65 procent.

Zoals vermeld wordt het EMU-saldo door berichtgevers geraamd vanuit het exploitatiesaldo en een aantal toevoegingen/correcties daarop. In tabel 4.2.3 zijn voor de gemeenten de totale waarden per post te zien, evenals de bijstelling ten opzichte van de uitkomsten uit de EMU-enquête 2022.

Wat in tabel 4.2.3 voor 2022 en 2023 opvalt is de bijstelling in de mutatie im(materiële) vaste activa, deze heeft het meeste invloed op het EMU-saldo.

Uit voorgaande EMU-enquêtes blijkt dat toekomstige investeringen vaak lager worden geraamd. Dit kan bijvoorbeeld komen doordat geplande investeringen nog niet formeel zijn goedgekeurd en daarom niet mee worden genomen bij het invullen van de enquête.

4.3 Provincies

Alle twaalf de provincies hebben een bruikbare EMU-enquête ingestuurd. Het totale geraamde EMU-saldo bedraagt volgens de EMU-enquête 2023 voor 2022 -1,5 miljard euro. Voor 2023 is het EMU-saldo geraamd op -0,9 miljard euro, terwijl de raming voor 2024 op -0,4 miljard uitkomt. Tabel 4.3.1 geeft een overzicht van de uitkomsten per provincie.

Voor verslagjaar 2022 volgt uit de EMU-enquête 2023 (-1,5 miljard euro) vrijwel hetzelfde beeld van het EMU-saldo als uit de EMU-enquête 2022 (-1,5 miljard euro) en een negatiever beeld van het EMU-enquête 2021 (-1,4 miljard euro). Voor het verslagjaar 2023 is de raming volgens de EMU-enquête 2023 (-0,9 miljard euro) onafgerond iets slechter dan volgens de EMU-enquête 2022 (-0,9 miljard euro).

In tabel 4.3.2 zijn de totale waarden per vraag te zien voor 2022, 2023 en 2024. Ook is de bijstelling ten opzichte van de EMU-enquête 2022 zichtbaar. Voor het verslagjaar 2022 verbetert het EMU-saldo volgens de EMU-enquête 2023 met 35 miljoen euro ten opzichte van de EMU-enquête 2022. Het exploitatiesaldo wordt negatiever ingeschat, deels wordt dit gecompenseerd door lagere verwachte investeringen. Voor het verslagjaar 2023 bedraagt de bijstelling -38 miljoen euro met name door de bijstelling van het exploitatiesaldo, de mutatie (im)materiële vaste activa en voorraden.

4.4 Gemeenschappelijke regelingen

Voor de EMU-enquête 2022 zaten 146 van de 342 bij het CBS bekende gemeenschappelijke regelingen in de steekproef. Van deze 146 hebben 142 een bruikbare dataset ingestuurd, wat een responspercentage van 97 procent oplevert. Het EMU-saldo van de ontbrekende gemeenschappelijke regelingen is bijgesteld.

Tabel 4.4.1 geeft een overzicht van de geraamde EMU-saldi van gemeenschappelijke regelingen. Vergeleken met de gemeenten en provincies zijn de saldi relatief klein. Het geraamde EMU-saldo voor het verslagjaar 2022 ligt voor de enquête van 2023 (-169 miljoen euro) lager dan de raming volgens de enquête van 2022 (-118 miljoen euro). Voor het verslagjaar 2023 (-215 miljoen euro) is het saldo 169 miljoen euro negatiever dan de voorgaande raming voor verslagjaar 2023 (-46 miljoen euro). Voor verslag 2024 wordt het EMU-saldo geraamd op -115 miljoen euro.

In tabel 4.4.2 zijn de totale waarden per vraag van de EMU-enquête terug te vinden, alsmede de bijstellingen ten opzichte van de EMU-enquête 2022. De grootste bijstelling ten opzichte van de raming van voorgaand jaar betreft voor zowel het verslagjaar 2022 en 2023 de mutatie (im)materiële activa.

4.5 Waterschappen

Van alle 21 waterschappen is voor alle drie de jaren meerdere non-respons van de ontvangen enquête . (Zie tabel 3.2.2). De ontbrekende gegevens van deze waterschappen zijn bijgesteld. Zoals te zien in tabel 4.5.1 wijkt de opbouw van de enquête af van de EMU-enquête voor de gemeenten, provincies en gemeenschappelijke regelingen. Voor verslagjaar 2022 wordt het EMU-saldo volgens de enquête van 2023 geraamd op -517 miljoen euro. Dit is een verslechtering van 14 miljoen euro ten opzichte van de raming uit 2022.

Volgens de enquête van 2023 is het EMU-saldo voor verslagjaar 2023 geraamd op -761 miljoen euro, deze bijstelling van -246 miljoen euro ten opzichte van de raming uit 2022. Het EMU-saldo voor 2024 wordt geraamd op -783 miljoen euro.