2. Context
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op wat defensie-specifieke uitgaven zijn en welke kenmerken de markt heeft waarop Defensie zijn aankopen doet. Bestedingen van het ministerie van Defensie vinden deels plaats op de internationale defensiemarkt. Deze markt heeft specifieke kenmerken en wijkt daarmee (gedeeltelijk) af van de markt waarop de andere ministeries hun aankopen doen.
2.1 Defensie-specifieke uitgaven
Een deel van de bestedingen van het ministerie van Defensie vindt plaats op de internationale defensiemarkt. Het gaat hierbij om inkoop, onderhoud en verbetering van materieel, wapensystemen en de bijbehorende software, de training van personeel, oefenkosten en dergelijke. Een aanzienlijk deel van het defensiebudget wordt daarnaast besteed op de civiele markt. Denk hierbij aan inkoop van voedsel, kleding, algemene machines en –gereedschap, vastgoed en adviesdiensten. Het onderscheid is niet altijd even strikt. Sommige transportkosten betreffen vervoer van tanks met een C-130, andere betreffen reguliere pakketdiensten. Telefoon- en internetdiensten in Nederland worden op de Nederlandse markt afgenomen, maar satellietcommunicatie voor maritieme doeleinden wordt internationaal ingekocht. Sommige brandstoffen worden in Nederland gekocht voor Nederlandse brandstofprijzen, andere op de internationale markt. De investerings- en consumptie uitgaven van het ministerie van Defensie kunnen grofweg worden opgedeeld in twee bestedingscategorieën: militaire en niet-militaire. Het is met name in de militaire bestedingen dat het uitgavenpatroon van Defensie afwijkt van andere departementen. Ten opzichte van andere departementen zijn de bestedingen aan militaire goederen en diensten uniek: alleen Defensie koopt dergelijke producten. Deze ‘defensie-specifieke uitgaven’ worden besteed op een specialistische, wereldwijde markt. Deze markt wordt gekenmerkt door:
- een klein aantal specialistische leveranciers
- hoge instapkosten
- niet-competitieve contracten
- voortdurende vraag naar hogere productkwaliteit en meer technologie
- één nationale koper (het ministerie van Defensie)
- wijzigende ‘spelregels’ door overheidsbeleid of andere politieke afwegingen
- een relatief constante vraag
Bron: Jones & Woodhill, 2010
Bron: Ministerie van Defensie, 2022
Prijsonderhandeling
De ruimte voor het ministerie van Defensie voor prijsonderhandeling hangt deels samen met het internationale speelveld en de wet- en regelgeving. Hierin spelen de Verenigde Staten (VS) een belangrijke rol. Veel defensiematerieel komt vanuit de VS. Gezamenlijk gebruik van dezelfde militaire uitrusting kan om politieke, militaire en/of economische motieven gebeuren. Het gaat hierbij niet alleen om inkoop van wapens of voertuigen, maar bijvoorbeeld ook om onderhoudscontracten en het trainen van militair personeel. Ongeveer 5 procent van de uitgaven van het ministerie van Defensie gaat via ‘Foreign Military Sales’ (FMS). Dat is een programma van de Amerikaanse overheid, waarin internationale partners en organisaties kunnen participeren om militaire uitgaven te doen in de VS. De (prijs)voorwaarden worden hierbij centraal gecoördineerd, waardoor de ruimte voor onderhandeling voor de afzonderlijke deelnemende partijen beperkt is. Dit in tegenstelling tot ‘Direct Commercial Sales’ (DCS), waarbij een individuele afnemende partij, bijvoorbeeld het Nederlandse ministerie van Defensie, meer invloed kan uitoefenen op de prijsafspraken (USDD, 2017). Ook via de NAVO begeeft Nederland zich op een internationaal speelveld. Zo participeert Nederland internationaal in oefenterreinen en gezamenlijke inkoop van defensie-specifiek materieel, zoals de NH-90 helikopter. De prijsafspraken voor dergelijke uitgaven vinden ook centraal plaats.
2.2 Defensie-specifieke inflatie
De genoemde bijzondere marktomstandigheden maken dat verondersteld wordt dat de prijzen van defensie-specifieke goederen en diensten aan een inflatiedruk onderhevig zijn die niet wordt ondervangen in standaard indicatoren als IMOC en IBOI. Dit effect wordt vaak de defensie-specifieke inflatie (DSI) genoemd. Nederland is niet het enige land waar het vermoeden bestaat van een boven-inflatoire prijsstijging van de defensie-uitgaven. Ook in het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten, Canada, Zweden en Noorwegen is onderzoek verricht naar DSI. In de Verenigde Staten (VS) wordt hiermee rekening gehouden bij het schatten van de toekomstige defensie-uitgaven. Op het Canadese ministerie van Defensie worden jaarlijks de prijsveranderingen van de defensie-uitgaven voor het huidige en de komende vijf jaar berekend. In Zweden wordt de DSI berekend om het Zweedse ministerie van Defensie jaarlijks te compenseren voor inflatie. Noorwegen schat DSI op basis van de verandering in kosten per eenheid of activiteit, dus de kostenverandering per eenheid output. Hierbij wordt gebruik gemaakt van financiële administratieve data en activiteitendata. De activiteitendata bevat de activiteit van onder andere grote wapensystemen in uren en dagen. In het Verenigd Koninkrijk (VK), ten slotte, wordt DSI berekend door het ministerie van Defensie, in het bijzonder door een afdeling die ook verantwoordelijk is voor het geven van advies over het gebruik van indexatie binnen contracten. Dit doet zij sinds het financiële jaar 2009/2010. Deze statistiek wordt door het ministerie van Defensie onder meer gebruikt bij het budgetteren en voor begrotingsonderhandelingen met het ministerie van Financiën (HM Treasury). In een eerdere fase van het onderzoek voor het ministerie van Defensie is geconstateerd dat het model van het VK het beste aansluit bij de ambitie van het ministerie van Defensie in Nederland, namelijk het berekenen van de prijsontwikkeling van de reeds gerealiseerde defensie-uitgaven. Deze methode is beschreven in Estimating Defence Inflation van Jones en Woodhill (2010). Voor een volledig begrip van deze methode is uitgebreid contact geweest met het ministerie van Defensie van het VK, waar deze methode is ontwikkeld. De daar gehanteerde methode voor het berekenen van defensie-specifieke inflatie fungeert als belangrijk voorbeeld voor het huidige onderzoek.