Uitkomsten EMU-enquête 2022

Deze nota geeft de verwachtingen van gemeenten, provincies, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen over de ontwikkeling van hun EMU-saldo in de jaren 2021, 2022 en 2023 weer. De EMU-saldi van gemeenten, provincies en gemeenschappelijke regelingen waarover in deze nota wordt bericht zijn gebaseerd op de EMU-saldi zoals deze door overheidsinstellingen zelf zijn opgegeven in de EMU-enquête 2022. De EMU-enquête wordt jaarlijks uitgevraagd door het CBS. De EMU-saldi van de waterschappen zijn gebaseerd op een soortgelijke enquête die de Unie van Waterschappen jaarlijks afneemt als onderdeel van een uitgebreidere uitvraag naar waterschapsbegrotingen. Het CBS neemt de door de berichtgevers ingevulde cijfers voor alle overheidslagen één-op-één over, zonder hier een inhoudelijke analyse of bewerking op uit te voeren. Een uitzondering hierop zijn gesignaleerde duizendfouten die worden wel gecorrigeerd. Daarnaast hoogt het CBS de gegevens indien op voor non-respons indien daar sprake van is. 

Met het Rijk is een tekortnorm voor het EMU-saldo van decentrale overheden afgesproken.  Deze bedraagt voor 2019 tot en met 2022 per jaar -0,4% van het bruto binnenlands product (bbp). Deze tekortnorm wordt vanaf 2019 weer verdeeld over de decentrale overheidslagen inclusief hun gemeenschappelijke regelingen. Het aandeel voor de gemeenten betreft -0,27% van het bbp. Voor de provincies en de waterschappen betreft het aandeel respectievelijk -0,08% en -0,05% van het bbp.    

De nota is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 2 geeft een beschrijving van de EMU-enquête 2022. Hoofdstuk 3 omvat de populatie en de wijze van ophogen voor non-respons. Vervolgens worden in hoofdstuk 4 de uitkomsten uitgelijnd, beginnende met een totaaloverzicht met de uitkomsten voor de specifieke overheidslagen.

Jaarlijks ontvangen provincies, gemeenten en gemeenschappelijke regelingen de zogenaamde EMU-enquête waarin het EMU-saldo van de desbetreffende overheidsinstelling voor drie opeenvolgende jaren wordt waargenomen aan de hand van een vragenformulier. De EMU-enquête 2022 heeft betrekking op de verslagjaren 2021, 2022 en 2023. Het vragenformulier van de EMU-enquête bestaat sinds de uitvraag van 2019 uit 5 vragen, het model van de uitvraag 2018 en eerder bestond nog uit 11 vragen. 
De EMU-saldi van de waterschappen worden niet middels de EMU-enquête van het CBS waargenomen, maar worden door middel van een soortgelijke enquête afgenomen door de Unie van Waterschappen. Derhalve is dit hoofdstuk niet op de waterschappen van toepassing.

2.1 Het EMU-saldo versus het exploitatiesaldo 

Het EMU-saldo wijkt af van het begrip exploitatiesaldo, waar de decentrale overheden zelf mee werken. Bij de baten-lastensystematiek waarvan de decentrale overheden gebruikmaken is het moment van gebruik bepalend voor het moment waarop en de mate waarin de exploitatiebegroting wordt belast, terwijl voor de bepaling van het EMU-saldo het transactiemoment met derden bepalend is. Dit betekent dat inkomsten en uitgaven worden geboekt in het jaar dat economische waarde gecreëerd wordt of wanneer een recht dan wel verplichting ontstaat. Het EMU-saldo omvat daarmee dus ook kapitaaltransacties zoals investeringen, terwijl het exploitatiesaldo van de decentrale overheden alleen betrekking heeft op de baten en lasten van de exploitatierekening. Omdat het EMU-saldo transacties met derden omvat, dienen interne boekingen niet te worden meegenomen bij de bepaling ervan. Dit wijkt af van de behandeling van interne boekingen bij de bepaling van het exploitatiesaldo. Zo wordt een toevoeging aan een voorziening — wat een interne boeking betreft — volgens de BBV-voorschriften als last op de exploitatie geboekt. Dit geldt ook voor de afschrijvingen op (im)materiële vaste activa. Hiermee omvat het exploitatiesaldo in tegenstelling tot het EMU-saldo wel interne boekingen. Boekwinst en –verlies worden verantwoord op de exploitatie. Dergelijke financiële transacties en herwaarderingen hebben echter geen invloed op het EMU-saldo. Daarom wordt hier ook een correctie voor gemaakt. 

2.2 Beschrijving vragenformulier

Het EMU-saldo kan worden afgeleid uit het exploitatiesaldo door op het laatstgenoemde verschillende correcties en aanvullingen te maken. In de EMU-enquête worden deze aanvullingen en correcties op het exploitatiesaldo dan ook gemaakt middels een aantal stappen. Toevoegingen aan reserves dienen buiten het EMU-saldo te worden gehouden, omdat dit een interne boeking betreft en dus geen transactie met derden. Om deze reden wordt het exploitatiesaldo vóór  toevoeging aan c.q. onttrekking uit reserves uitgevraagd. Verder moet het exploitatiesaldo onder andere worden gecorrigeerd voor lasten en baten die geen transacties met derden betreffen. Daarnaast moet het exploitatiesaldo worden gecorrigeerd voor transacties met derden die niet in de exploitatie zijn opgenomen, zoals investeringen in de (im)materiële vaste activa. Een ander voorbeeld zijn de onttrekkingen aan een voorzieningen, voor zover betrekking hebbende op een transactie met derden.  

In tabel 2.2.1 worden de vragen van de EMU-enquête 2022 weergegeven. De vragen bestaan met name uit bekende balansmutaties, zoals de mutatie (im)materiële vaste activa. Deze vragen omvatten zowel indirect als interne boekingen die door het meenemen van de mutatie worden geëlimineerd als transacties met derden die niet in het exploitatiesaldo zijn opgenomen. Door het invullen van alle vragen van de EMU-enquête worden alle benodigde correcties en aanvullingen gemaakt om van het exploitatiesaldo tot het EMU-saldo te komen. Er volgt daarmee een raming voor het EMU-saldo uit de EMU-enquête. In de derde kolom van tabel 2.2.1 is per post aangegeven of deze correctie/aanvulling op het exploitatiesaldo positief of negatief wordt meegenomen om tot het geraamde EMU-saldo te komen. Of de correctie/aanvulling uiteindelijk positief of negatief bijdraagt ligt eraan of de waarde die bij de vraag wordt ingevuld negatief of positief is.

3.1 Populatie enquête

Voor de EMU-enquête 2022 worden de provincies en de gemeenten integraal waargenomen en zijn er daardoor respectievelijk 12 en 345 berichtgevers. Bij de gemeenschappelijke regelingen wordt een steekproef genomen. Een gemeenschappelijke regeling valt binnen de steekproef indien het totaal aan baten of lasten op de exploitatierekening groter is dan 20 miljoen euro. Van de 346 bij het CBS bekende gemeenschappelijke regelingen kregen derhalve 143 berichtgevers het verzoek de EMU-enquête in te sturen. De waterschappen worden integraal waargenomen door de Unie van Waterschappen middels de jaarlijkse enquête voor de begrotingen van waterschappen. In 2022 zijn er 21 waterschappen. 

3.2 Bijraming van non-respons 

Niet alle berichtgevers uit de eerder genoemde populaties responderen. Ook kan het voorkomen dat respons deels onbruikbaar is, bijvoorbeeld omdat er voor één of meer jaren geen EMU-saldo wordt opgegeven. Niet alleen de niet binnengekomen vragenformulieren, maar ook deze deels onbruikbare vragenformulieren worden non-respons genoemd. Voor non-respons wordt bijgeraamd om te komen tot populatieramingen. Bij deels onbruikbare vragenformulieren wordt enkel bijgeraamd voor de jaren die niet zijn ingevuld door de berichtgever. Voor niet binnengekomen vragenformulieren worden alle jaren bijgeraamd. 

Alle provincies hebben gerespondeerd, waardoor er voor de provincies niet bijgeraamd is. Voor gemeenschappelijke regelingen is het EMU-saldo bijgeraamd aan de hand van de digitale begroting 2022 en de aangeleverde IV3-enquête formulieren van het 3e kwartaal 2021. Bij het bijramen van gemeenten wordt dezelfde methode gebruikt als bij de gemeenschappelijke regelingen. Als er een helemaal geen bronnen zijn, dan wordt er  voor alle jaren uitgegaan van de (som van de) gerespondeerde EMU-saldi per grootteklasse. Vervolgens wordt ieder jaar bijgeraamd op de volgende wijze: het totaal van de respons wordt per grootteklasse opgehoogd naar rato van de Algemene Uitkering van alle responderende gemeenten binnen de desbetreffende grootteklasse. Grootteklassen zijn vastgesteld aan de hand van de inwoneraantallen.

Uit tabel 3.2.1 blijkt welke inwoneraantallen behoren bij de gehanteerde grootteklassen. Grootteklasse 4 en 5, indien geen bronnen beschikbaar, worden voor de ophoging nog verder gesplitst naar Noord-, Oost-, Zuid- en West-Nederland.

In dit hoofdstuk worden de uitkomsten van de EMU-enquête uiteengezet. Het EMU-saldo is samengesteld op basis van de gegevens die door de berichtgevers zijn aangeleverd. Zoals eerder vermeld voert het CBS geen plausibiliteitstoetsen en inhoudelijke analyses op de aangeleverde gegevens uit. Wel heeft het CBS gecorrigeerd voor gesignaleerde duizendfouten. Ook is er opgehoogd voor non-respons. 

4.1 Totaaloverzicht

In tabel 4.1.1 is een totaaloverzicht opgenomen van de EMU-saldi van de decentrale overheden voor 2022. Op basis van de door de decentrale overheden aangeleverde gegevens blijkt dat de macro-waarde van het EMU-saldo uitkomt op -6,6 miljard euro, dit is -0,80% van het bbp. Voor de berekening van dit percentage is het bbp uit de macro economische verkenning van 2022 van het CPB gebruikt. De berekende norm voor 2022 overschrijdt de macronorm van 2022 (-0,4% van het bbp) die het Rijk heeft afgesproken met de decentrale overheden tezamen. Dit valt met name te wijten aan de provincies (-1,5 miljard euro) en gemeenten (-4,5 miljard euro), waar de geraamde EMU-saldi voor 2022 de macronorm overschrijden. Aan de gemeenschappelijke regelingen wordt geen aparte macronorm toegekend: zij zitten inbegrepen in de macronorm van ofwel de provincies, gemeenten of waterschappen. Hoewel het CBS de EMU-saldi van gemeenschappelijke regelingen dus apart waarneemt, valt niet te bepalen of deze een macronorm overschrijden. Het geraamde EMU-saldo van de gemeenschappelijke regelingen voor verslagjaar 2022 draagt -0,01 % bij aan de norm van alle decentrale overheden tezamen.  

Zoals beschreven in hoofdstuk 3 wordt met respons gedoeld op berichtgevers die een bruikbare dataset hebben ingestuurd. Alle provincies hebben een bruikbare dataset ingestuurd. De respons voor gemeenten betreft 99%. Dit is gelijk aan 2021 en 2020. Van de 143 gemeenschappelijke regelingen die in de steekproef zijn opgenomen hebben 141 gemeenschappelijke regelingen een bruikbare dataset ingestuurd. Het responspercentage ligt hiermee hoger dan het percentage van voorgaande jaar en gelijk aan 2020. De respons van de waterschappen zijn in tegenstelling tot voorgaand jaar lager en gelijk met 2020. 

Uit tabel 4.1.3 blijkt dat de raming uit de EMU-enquête 2022 met betrekking tot het EMU-saldo (-7,2 miljard euro) van verslagjaar 2021 voor de decentrale overheden verslechterd is ten opzichte van de raming van de voorgaande enquête (-5,7 miljard euro). Dit valt met name te wijten aan de gemeenten. De raming van het EMU-saldo van de provincies, gemeenschappelijke regelingen en de waterschappen is daarentegen verbeterd. Voor de raming van het EMU-saldo (-6,6 miljard euro) van verslagjaar 2022 geldt een forse verslechtering ten opzichte van de raming die voorgaand jaar is opgesteld voor 2022 (-3,9 miljard euro). De overheidslagen provincies, gemeenten en gemeenschappelijke regelingen schatten hun EMU-saldo negatiever in. Met name voor de gemeenten is dit een forse verslechtering.

De verslechtering van het saldo  bij gemeenten en provincies zou een gevolg kunnen zijn van de coronacrisis. In de regel wordt het EMU-saldo in het algemeen positiever ingeschat naarmate het geschatte jaar verder in de toekomst ligt. Deels komt dit doordat berichtgevers voor latere jaren minder investeringen rapporteren. Dit wordt onder meer veroorzaakt doordat geplande investeringen die formeel nog niet zijn goedgekeurd meestal nog niet worden opgegeven in de enquête. Ook het exploitatiesaldo blijkt minder negatief te worden ingeschat. 

In de volgende paragrafen wordt er per overheidslaag in meer detail gekeken naar de respons en de opbouw van het geraamde EMU-saldo.

4.2 Gemeenten

Bij de gemeenten is van 340 berichtgevers een bruikbare enquête ontvangen. De overige 5 gemeenten zijn bijgeraamd. In tabel 4.2.1 is per grootteklasse het aantal berichtgevers en het geraamde saldo weergegeven. Ter vergelijking zijn voor de jaren 2020 en 2021 ook de uitkomsten uit de vorige EMU-enquêtes opgenomen. 

Het geraamde EMU-saldo van gemeenten komt volgens de EMU-enquête 2022 uit op -5,5 miljard euro voor verslagjaar 2021. Het geraamde saldo verbetert via -4,5 miljard euro in verslagjaar 2022 tot -2,4 miljard euro in verslagjaar 2023 volgens de EMU- enquête 2022. De verbetering van het saldo in verslagjaar 2022 (-4,5 miljard euro) ten opzichte van verslagjaar 2021 (-5,5 miljard euro) volgens de EMU-enquête 2022 wordt veroorzaakt door een positievere raming in alle grootteklassen behalve grootteklassen 1. In grootteklasse 5 vindt de grootste verbetering plaats. De uitkomsten voor de verslagjaren 2021 en 2022 zijn volgens de EMU-enquête 2022 negatiever geworden dan volgens EMU-enquête 2021. 
Tabel 7 geeft de verdeling van berichtgevers weer naar grootte van bijstelling in het EMU-saldo voor 2021 en 2022 geraamd in de EMU-enquête 2022 ten opzichte van de EMU-enquête 2021. 58 procent van de gemeenten geeft voor 2021 een slechter saldo op in 2022 dan in 2021. Voor 2022 is dit 69 procent. 

Zoals vermeld wordt het EMU-saldo door berichtgevers geraamd vanuit het exploitatiesaldo en een aantal toevoegingen/correcties daarop. In tabel 4.2.3 zijn voor de gemeenten de totale waarden per post te zien, evenals de bijstelling ten opzichte van de uitkomsten uit de EMU-enquête 2021. 

Wat in tabel 4.2.3 voor 2021 en 2022 opvalt is de bijstelling in het exploitatiesaldo en de mutatie im(materiële) vaste activa deze hebben de meeste invloed op het bepalen van het EMU-saldo. Het exploitatiesaldo van 2021 en 2022 wordt in verslagjaar 2022 negatiever geraamd dan in verslagjaar 2021. Uit voorgaande EMU-enquêtes blijkt dat toekomstige investeringen vaak lager worden geraamd. Dit kan bijvoorbeeld komen doordat geplande investeringen nog niet formeel zijn goedgekeurd en daarom niet mee worden genomen bij het invullen van de enquête.

4.3 Provincies

Alle twaalf de provincies hebben een bruikbare EMU-enquête ingestuurd. Het totale geraamde EMU-saldo bedraagt volgens de EMU-enquête 2022 voor 2021 -1,3 miljard euro. Voor 2022 is het EMU-saldo geraamd op -1,5 miljard euro, terwijl de raming voor 2023 op -0,9 miljard uitkomt. Tabel 4.3.1 geeft een overzicht van de uitkomsten per provincie.

Voor verslagjaar 2021 volgt uit de EMU-enquête 2022 (-1,3 miljard euro) een positiever beeld van het EMU-saldo dan uit de EMU-enquête 2021 (-1,8 miljard euro) en een negatiever beeld van het EMU-enquête 2020 (-1,1 miljard euro). Voor het verslagjaar 2022 is de raming volgens de EMU-enquête 2022 (-1,5 miljard euro) slechter dan volgens de EMU-enquête 2021 (-1,4 miljard euro). Bijna alle provincies op Noord-Holland en Zuid-Holland na schatten hun EMU-saldo voor het verslagjaar 2022 in de  EMU-enquête 2022 negatiever in dan in de EMU-enquête 2021 het geval was.

In tabel 4.3.2 zijn de totale waarden per vraag te zien voor 2021, 2022 en 2023. Ook is de bijstelling ten opzichte van de EMU-enquête 2021 zichtbaar. Voor het verslagjaar 2021 verslechtert het EMU-saldo volgens de EMU-enquête 2022 met 173 miljoen euro ten opzichte van de EMU-enquête 2021. Hoewel het exploitatiesaldo over verslagjaar 2022 negatiever wordt ingeschat, hetgeen deels gecompenseerd wordt doordat de invloed van investeringen positiever wordt ingeschat. Voor het verslagjaar 2022 bedraagt de bijstelling -120 miljoen euro met name door de bijstelling van het exploitatiesaldo en de mutatie (im)materiële vaste activa.

4.4 Gemeenschappelijke regelingen

Voor de EMU-enquête 2022 zaten 143 van de 346 bij het CBS bekende gemeenschappelijke regelingen in de steekproef. Van deze 143 hebben 141 een bruikbare dataset ingestuurd, wat een responspercentage van 99% oplevert. Het EMU-saldo van de ontbrekende gemeenschappelijke regelingen is bijgeraamd. 

Tabel 4.4.1 geeft een overzicht van de geraamde EMU-saldi van gemeenschappelijke regelingen. Vergeleken met de gemeenten en provincies zijn de saldi relatief klein. Het geraamde EMU-saldo voor het verslagjaar 2021 ligt voor de enquête van 2022 (-73 miljoen euro) minder negatief dan de raming volgens de enquête van 2021 (-159 miljoen euro). Voor het verslagjaar 2022 (-118 miljoen euro) is het saldo 92 miljoen euro negatiever dan de voorgaande raming voor verslagjaar 2022 (-26 miljoen euro). Voor verslag 2023 wordt het EMU-saldo geraamd op -46 miljoen euro. 

In tabel 4.4.2 zijn de totale waarden per vraag van de EMU-enquête terug te vinden, alsmede de bijstellingen ten opzichte van de EMU-enquête 2021. De grootste bijstelling ten opzichte van de raming van voorgaand jaar betreft voor het verslagjaar 2021 het exploitatiesaldo en voor het verslagjaar 2022 mutatie (im)materiële activa. 

4.5 Waterschappen

Van alle 21 waterschappen is voor de jaren 2021 en 2023 één of twee non-respons te betreuren van de ontvangen enquête¹⁾. (Zie tabel 4.1.2). De ontbrekende gegevens van deze waterschappen zijn bijgeraamd. Zoals te zien in tabel 4.5.1 wijkt de opbouw van de enquête af van de EMU-enquête voor de gemeenten, provincies en gemeenschappelijke regelingen. Voor verslagjaar 2021 wordt het EMU-saldo volgens de enquête van 2022 geraamd op -263 miljoen euro. Dit is een verbetering van 100 miljoen euro ten opzichte van de raming uit 2021. Deze bijstelling is met name veroorzaakt door de investeringen. Volgens de enquête van 2022 is het EMU-saldo voor verslagjaar 2022 geraamd op -528 miljoen euro, deze bijstelling van +72 miljoen euro ten opzichte van de raming uit 2021. Het EMU-saldo voor 2023 wordt geraamd op -578 miljoen euro.