Overheidsfinanciën 2023

Het tekort van de overheid kwam in 2023 uit op 3,8 miljard euro, tegenover 0,7 miljard euro in het voorgaande jaar. Zowel de uitgaven als ontvangsten stegen flink, maar bij de uitgaven was de groei groter. Hierdoor nam het tekort toe. Uitgedrukt als percentage van het bruto binnenlands product (bbp) komt het overheidssaldo van 2023 neer op -0,4 procent. Hierdoor voldeed Nederland in principe aan de Europese tekortnorm, die stelt dat het tekort niet meer dan 3 procent van het bbp mag bedragen. In de afgelopen tien jaar lag alleen in 2020, het eerste jaar van de coronacrisis, het tekort boven de 3 procent. Door de uitzonderlijke omstandigheden tijdens de coronacrisis, en later door de gestegen energieprijzen door de oorlog in Oekraïne, heeft de Europese Commissie de begrotingsregels echter tijdelijk opgeschort. In 2024 zijn de begrotingsregels wel weer van kracht. Het Centraal Planbureau (CPB) verwacht in zijn meest recente raming¹⁾ dat het tekort in 2024 oploopt naar 2,2 procent.

De toename van het tekort komt vooral voor rekening van het Rijk. Waar het tekort in 2022 uitkwam op 15,5 miljard euro, was dit in 2023 toegenomen tot 22,3 miljard euro. Ook bij de gemeenten verslechterde het saldo. In 2023 bedroeg het tekort 0,3 miljard euro, tegenover een overschot van 2,2 miljard euro in het voorgaande jaar. Bij de andere lokale overheden was de ontwikkeling van het saldo beperkt. In tegenstelling tot het Rijk en de gemeenten kenden de socialezekerheidsfondsen net als in de voorgaande zeven jaren een overschot. In 2023 bedroeg dit 18,4 miljard euro.

De overheidsinkomsten stegen in 2023 met ruim 28 miljard euro naar 457,4 miljard euro. De stijging is weliswaar kleiner dan in 2022, maar groter dan in de meeste voorgaande jaren. Dit komt volledig door de belastingen en sociale premies, die goed zijn voor 90 procent van de totale inkomsten van de overheid. De overige inkomsten daalden daarentegen. Mede door lagere energieprijzen verdiende het overheidsbedrijf Energie Beheer Nederland (EBN) minder aan aardgas.

2.1 Vennootschapsbelasting en dividendbelasting nemen flink toe

De overheid incasseerde in 2023 voor 412,9 miljard euro aan belastingen en sociale premies, 9 procent meer dan in het voorgaande jaar²⁾. Hiermee is ondanks de lagere economische groei en lagere inflatie de toename groter dan in 2022. Om de ontwikkeling van de inkomsten uit belastingen en premies in perspectief te plaatsen worden deze vaak uitgedrukt als percentage van het bbp. De uitkomst hiervan is de zogenoemde collectievelastendruk. Deze lag in 2023 op 38,2 procent, tegenover 37,6 procent een jaar eerder.

De toename van de collectieve lasten komt vooral door stijgingen van de vennootschapsbelasting, dividendbelasting en loon- en inkomstenheffing (loon- en inkomstenbelasting plus premies volksverzekeringen). De inkomsten uit dividendbelasting verdubbelden ruim, van 5,4 miljard euro in 2022 naar 11,4 miljard euro in 2023. Hier speelt waarschijnlijk mee dat in 2024 het tarief van box 2 van de inkomstenbelasting is aangepast. Hogere inkomsten worden hierbij zwaarder belast. Directeur-grootaandeelhouders kunnen ervoor hebben gekozen om in 2023 meer winst aan zichzelf uit te keren, waardoor de winstuitkering nog onder het oude tarief valt. Bij een dergelijke winstuitkering wordt eerst als voorheffing dividendbelasting geheven, wat vervolgens later wordt verrekend met de inkomstenbelasting.

De overheid ontving in 2023 voor 47,5 miljard euro aan vennootschapsbelasting, bijna een kwart meer dan in 2022. Dit komt deels doordat in 2022 bij veel bedrijven de voorlopige aanslag te laag was ingeschat, wat leidde tot een lagere afdracht in 2022 en nabetalingen in 2023. Het CBS corrigeert hier niet voor in de registratie van de inkomsten uit de vennootschapsbelasting. Daarnaast zijn in 2023 de tarieven verhoogd. Zo betaalden bedrijven in 2023 over de winst tot 200.000 euro 19 procent winstbelasting, tegenover 15 procent tot een winst van 395.000 euro in 2022. In beide jaren lag het tarief in de tweede schijf op 25,8 procent. 

De opbrengst van de loon- en inkomstenheffing, de grootste inkomstenbron van de overheid, steeg in 2023 naar 128,4 miljard euro. De toename van 9 procent komt vooral door toegenomen lonen. De inkomsten uit de btw namen door hogere prijzen voor goederen en diensten met 5,5 miljard euro toe tot 79,5 miljard euro. 

Tegenover de stijgingen staan enkele dalingen. Zo vulde in 2022 de zogenoemde solidariteitsbijdrage, een eenmalige belasting op de overwinsten van bedrijven in de fossiele sector, de schatkist met 5 miljard euro. De inkomsten uit de overdrachtsbelasting daalden met 1,6 miljard euro tot 3,1 miljard euro, voornamelijk door lagere huizenprijzen en dalende verkopen. Ten slotte is per 1 januari 2023 de verhuurderheffing afgeschaft. In 2022 bracht deze belasting nog 0,9 miljard euro op. 

De overheidsuitgaven bedroegen in 2023 ruim 461 miljard euro, 7 procent meer dan in 2022. Uitgedrukt als percentage van het bbp was er echter sprake van een lichte daling, van 43,3 procent naar 43,2 procent. De absolute stijging is voor meer dan twee derde toe te schrijven aan de sociale uitkeringen, verreweg de grootste kostenpost van de overheid. Ook de apparaatskosten en de kosten van het prijsplafond voor energie droegen bij aan de toename van de overheidsuitgaven. De stijging werd daarentegen geremd doordat enkele incidentele uitgaven uit 2022 wegvielen, zoals diverse coronamaatregelen die zijn beëindigd.

3.1 Toename sociale uitkeringen groter dan in voorgaande jaren

De uitkeringslasten van de sociale uitkeringen kwamen in 2023 uit op 218,0 miljard euro, tegenover 195,9 miljard euro in 2022³⁾. Hiermee is de toename beduidend groter dan in de voorgaande jaren. Het gaat om uitkeringen in geld of natura die bedoeld zijn om huishoudens financiële zekerheid te bieden tegen inkomsensrisico’s als ziekte, invaliditeit en arbeidsongeschiktheid. Ook bijdragen aan huishoudens om in bepaalde behoeftes te voorzien, zoals huisvesting en onderwijs, vallen onder de sociale uitkeringen. Ten slotte worden ook zorguitgaven zoals uitkeringen via de Zorgverzekeringwet (Zvw) en de Wet langdurige zorg (Wlz) tot de sociale uitkeringen gerekend. Sociale uitkeringen kunnen (gedeeltelijk) worden gefinancierd uit premies, waarbij de uitkering veelal wordt uitgekeerd door een van de socialezekerheidsfondsen. De Algemene ouderdomswet (AOW) en de Werkloosheidswet (WW) zijn hier voorbeelden van. Sociale uitkeringen kunnen echter ook betaald worden uit algemene middelen, zoals dit gebeurt bij de kinderbijslag en de zorgtoeslag.

De toename in 2023 is voor ongeveer een derde toe te schrijven aan verder stijgende zorgkosten via de Zvw en de Wlz. De uitgaven aan de Zvw stegen met ruim 4 miljard euro tot 52,7 miljard euro. Onder de Zvw vallen medische kosten die vergoed worden vanuit het basispakket van de zorgverzekering. De uitkeringen via de Wlz bedroegen bijna 30,9 miljard euro, een toename van 3,3 miljard euro ten opzichte van 2022. De Wlz heeft betrekking op langdurige zorg, zoals verblijf in een verzorgings- of verpleegtehuis. 

Naast de zorguitgaven droeg ook de AOW flink bij de aan de stijgende uitkeringslasten. In 2023 keerde de overheid voor 47,9 miljard euro aan AOW-uitkeringen uit, een stijging van bijna 4 miljard euro. Dit is verreweg de grootste stijging sinds het begin van de huidige meetmethode in 1995. Dit komt voornamelijk doordat de hoogte van de AOW-uitkering toenam. Deze is namelijk gekoppeld aan de ontwikkeling van het minimumloon, dat in januari 2023 en juli 2023 met respectievelijk ruim 10 procent en 3 procent is verhoogd. Door een verhoging van de pensioenleeftijd was de toename van het aantal AOW-uitkeringen daarentegen relatief klein. Deze lag in 2023 op 66 jaar en 10 maanden, tegenover 66 jaar en 7 maanden in 2022.  

Met een toename van ruim 60 procent tot 3,4 miljard euro kenden de uitkeringen in het kader van de Wet Arbeid en Zorg (WAZO) relatief de grootste toename. De WAZO bevat verschillende verlofregelingen voor het combineren van werk en zorgtaken, zoals geboorteverlof en zorgverlof. De stijging komt voornamelijk door de invoering van de Wet betaald ouderschapsverlof in augustus 2022. De WIA-uitkeringen, inkomensondersteuning bij (gedeeltelijke) arbeidsongeschiktheid, namen toe tot 10,5 miljard euro. Dit is 1,8 miljard euro meer dan in 2022. Ook dit hangt samen met de stijging van het minimumloon.

Met een toename van ruim 40 procent nam ook de uitgekeerde zorgtoeslag flink toe. Dit komt onder andere doordat ter compensatie van de gestegen prijzen de zorgtoeslag is verhoogd. Ook bij het Kindgebonden budget zorgden aanpassingen voor hogere uitgaven. Zo is in 2023 het maximumbedrag voor het derde kind verhoogd, waarna dit gelijk is aan het maximumbedrag voor het tweede kind. Daarnaast is het Kindgebonden budget voor alleenstaande ouders extra verhoogd. De uitkeringslasten van het Kindgebonden budget stegen hierdoor naar 3,7 miljard euro, een miljard euro meer dan in het voorgaande jaar.

3.2 Apparaatskosten en rentelasten in de plus

Na de sociale uitkeringen droegen de apparaatskosten het meeste bij aan de stijging van de overheidsuitgaven. Deze namen in 2023 met 9 procent toe tot 156,1 miljard euro, waarmee de stijging groter is dan in voorgaande jaren. De apparaatskosten vormen ongeveer een derde van de totale overheidsuitgaven. Vooral bij de Rijksoverheid en gemeenten namen de apparaatskosten relatief veel toe. 

Net als vorig jaar stegen de rentelasten. In 2023 betaalde de overheid 7,3 miljard euro rente over haar schuld, tegenover 5,7 miljard euro in 2022⁴⁾. Hiermee lijkt een einde te zijn gekomen aan de dalende trend van de voorliggende jaren; tussen 2008 en 2021 namen de rentelasten af van 13,9 miljard euro naar 4,8 miljard euro. In deze jaren profiteerde de Staat van de steeds lagere rentetarieven waartegen de schuld kon worden gefinancierd. Sinds 2022 zitten de rentetarieven weer in de lift. Historisch gezien zijn de rentelasten echter nog altijd zeer laag. Ter vergelijking, sinds het begin van deze eeuw is de schuld verdubbeld, maar zijn de rentelasten gehalveerd.

Niet alle overheidsuitgaven namen in 2023 toe. Zo daalde het bedrag aan uitgekeerde subsidies, van 19,2 miljard euro in 2022 naar 18,0 miljard euro in 2023. De afname is een saldo van meerdere ontwikkelingen. Doordat diverse coronagerelateerde maatregelen eindigden, namen de uitgaven met 3,6 miljard euro af. Ook een incidenteel hogere subsidie in 2022 aan de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) droeg bij aan de daling. Daartegenover staat dat de overheid 4,1 miljard euro kwijt was aan het zogenoemde prijsplafond voor energie. Om energie betaalbaar te houden waren in 2023 voor kleinverbruikers namelijk maximumtarieven voor gas en elektriciteit van kracht, waarbij energiebedrijven gecompenseerd werden voor het verschil tussen de werkelijke prijzen en het prijsplafond. 

Daarnaast daalden de uitgaven doordat huishoudens in november en december 2022 190 euro compensatie voor de gestegen energieprijzen ontvingen, wat het Rijk destijds 3,1 miljard euro kostte. Ten slotte namen de belastingbetalingen van het overheidsbedrijf Energie Beheer Nederland (EBN) af, vooral doordat zij in 2022 onderhevig waren aan de solidariteitsbijdrage. Dit is een eenmalige belasting op de overwinsten van bedrijven uit de fossiele sector. Aangezien de belastingbetalingen van EBN worden ontvangen door het Rijk heeft dit echter geen effect op het overheidssaldo.

De overheidsschuld liep in 2023 met een miljard euro op tot 481,5 miljard euro. Hiermee groeit de schuld beduidend minder hard dan in het voorgaande jaar, toen deze met 30,8 miljard euro toenam. Daarentegen was het tekort in 2022 juist kleiner dan in 2023. Deze op het eerste gezicht tegenstrijdige ontwikkeling komt vooral doordat in 2022 een deel van de overheidsinkomsten is gestald op banktegoeden en deposito’s, terwijl in 2023 juist banktegoeden en deposito’s zijn aangewend om de schuld te verlagen. Hierdoor kunnen de ontwikkeling van de schuld en het saldo in een bepaald jaar uiteenlopen.  

Om de omvang van de schuld te kunnen beoordelen wordt vaak gekeken naar de schuldquote, de schuld uitgedrukt als percentage van het bbp. De toename van het bbp, voornamelijk door inflatie, compenseerde in 2023 ruimschoots de beperkte stijging van de schuld. De schuldquote daalde hierdoor van 48,3 procent naar 45,1 procent. Dit staat ook wel bekend als het noemereffect. Sinds het begin van de huidige meetmethode in 1995 lag alleen in 2006 en 2007 de schuldquote lager. Sinds de piek in 2013 door de krediet- en eurocrisis is de schuldquote met meer dan 20 procentpunt gedaald, waardoor Nederland ruim voldoet aan de Europese schuldnorm. Deze stelt dat de schuldquote niet boven de 60 procent mag liggen. Het CPB verwacht in zijn meest recente raming⁵⁾ dat de schuldquote in 2024 licht oploopt naar 45,3 procent.

De overheidsschuld heeft betrekking op de schuld met partijen buiten de overheid. De onderlinge schulden tussen de overheidslagen zijn geëlimineerd. Met bijna 90 procent komt het grootste deel van de overheidsschuld voor rekening van het Rijk, die zijn schuld met partijen van buiten de overheid met 1,7 miljard euro zag toenemen tot ruim 426 miljard euro. Bij de gemeenten nam de schuld daarentegen met 1,2 miljard euro af, van 36,8 miljard euro eind 2022 naar 35,6 miljard euro eind 2023. Bij de andere overheidslagen had de ontwikkeling nauwelijks effect op de staatsschuld.