Overheidsfinanciën 2022

De overheid sloot 2022 af met een tekort van 1,4 miljard euro. Hiermee is het tekort beduidend kleiner dan in 2021, toen de uitgaven 20,4 miljard euro hoger lagen dan de inkomsten. De verbetering komt deels doordat de coronacrisis in 2022 minder zwaar op de begroting drukte. Wel zorgde de energiecrisis voor extra uitgaven. Tegelijkertijd namen vooral door de economische groei de inkomsten stevig toe. Per saldo leidden deze ontwikkelingen tot een afname van het tekort. Uitgedrukt als percentage van het bruto binnenlands product (bbp) bedroeg het overheidssaldo -0,1 procent, tegenover -2,3 procent in het voorgaande jaar. Hierdoor voldeed Nederland in 2022 net als in 2021 in principe aan de Europese tekortnorm, die stelt dat het tekort niet meer dan 3 procent van het bbp mag bedragen. Door de uitzonderlijke omstandigheden tijdens de coronacrisis heeft de Europese Commissie de begrotingsregels echter tijdelijk opgeschort. Het Centraal Planbureau (CPB) verwacht in zijn meest recente raming¹⁾ dat het tekort in 2023 oploopt naar 1,6 procent. 

De verbetering van het overheidssaldo is vooral zichtbaar bij het Rijk en de socialezekerheidsfondsen. Bij de andere overheidslagen was de ontwikkeling beperkt. Dit komt onder andere doordat met name het Rijk en de socialezekerheidsfondsen profiteren van de toegenomen inkomsten uit belastingen en sociale premies. Daarnaast werkte de coronacrisis vooral door in de begroting van het Rijk. Ook de steunmaatregelen die het Rijk niet uitvoerde, werden wél door het Rijk gefinancierd.  Veel van deze uitgaven vielen in 2022 weg. Mede hierdoor daalde het tekort van het Rijk van 30,2 miljard euro in 2021 naar 14,7 miljard euro in 2022. De socialezekerheidsfondsen kenden net als de voorgaande zes jaren een overschot. In 2022 bedroeg dit 11,3 miljard euro, tegenover 8,1 miljard euro een jaar eerder. Bij de meeste lokale overheden kenden de saldi weinig ontwikkeling. Zo kwamen de gemeenten en provincies uit op respectievelijk een overschot van 0,6 miljard euro en een tekort van 0,3 miljard euro, wat nagenoeg gelijk is aan het jaar daarvoor.

De inkomsten van de overheid stegen in 2022 naar 415,5 miljard euro. Dit is 9 procent meer dan in het voorgaande jaar. Belastingen en sociale premies vormen ongeveer 90 procent van de totale overheidsinkomsten en zijn hiermee verreweg de belangrijkste inkomstenbron. Onder impuls van de economische groei van 4,3 procent waren dit dan ook de grootste aanjagers van de stijgende overheidsinkomsten. De resterende toename komt voornamelijk door hogere aardgasbaten via het overheidsbedrijf Energie Beheer Nederland (EBN).

2.1 Hogere belastinginkomsten, maar daling collectievelastendruk

De inkomsten uit belastingen en sociale premies namen in 2022 flink toe. Waar de overheid in 2021 341,7 miljard euro incasseerde, lag dit in 2022 op 369,8 miljard euro¹⁾. Om de ontwikkeling van de inkomsten uit belastingen en premies in perspectief te plaatsen worden deze vaak uitgedrukt als percentage van het bbp. De uitkomst hiervan is de zogenoemde collectievelastendruk. Aangezien door de economische groei en de inflatie het bbp nog harder steeg dan de inkomsten uit belastingen sociale premies, daalde de collectievelastendruk in 2022 naar 38,1 procent. In het voorgaande jaar lag deze op 38,8 procent. Hiermee neemt de collectievelastendruk voor het tweede opeenvolgende jaar af, waardoor vooralsnog een einde komt aan de stijgende trend van de voorgaande jaren. 

De toename van de inkomsten uit belastingen en sociale premies is voor de helft toe te schrijven aan belastingen op winsten. Zo nam de opbrengst van de vennootschapsbelasting in 2022 toe tot 38,3 miljard euro, een kwart meer dan in 2021. Dit is enerzijds het resultaat van toegenomen winsten. Anderzijds steeg de opbrengst ook doordat veel bedrijven hun winsten over 2021 te laag hadden ingeschat. Hierdoor ontving de overheid in 2022 relatief veel vennootschapsbelasting die nog betrekking had op het voorgaande jaar. Daarnaast droeg de zogenoemde solidariteitsbijdrage 6 miljard euro bij. Dit is een eenmalige belasting op de overwinsten van bedrijven in de fossiele sector. 

De grootste inkomstenbron van de overheid, de loon- en inkomstenheffing (loon- en inkomstenbelasting plus premies volksverzekeringen), steeg in 2022 naar 118 miljard euro. Ook de opbrengst van de btw nam verder toe. Onder impuls van de toegenomen consumptie leverde deze belasting de schatkist in 2022 bijna 70 miljard euro op, bijna 5 miljard euro meer dan in 2021. De premie voor het Algemeen Werkloosheidsfonds nam met de helft toe tot 8,4 miljard euro. Dit komt vooral doordat in 2021 door een tijdelijke korting de opbrengst van deze premie op een lager niveau lag.

Alhoewel het absoluut gezien om kleinere bedragen gaat, kenden zowel de emissierechten als de kansspelbelasting een opvallende ontwikkeling. Van beide belastingen was de opbrengst in 2022 meer dan verdubbeld in vergelijking met 2021. Ondernemingen die deelnemen aan het Europese emissiehandelssysteem (EU ETS) moeten voor elke ton CO2 die zij uitstoten een emissierecht inleveren om daarmee de uitstoot van broeikasgassen te verminderen. Het aantal beschikbare rechten is gemaximaliseerd en neemt jaarlijks af, wat de prijs opdrijft. Mede hierdoor steeg de opbrengst over 2022 tot een miljard euro. De toename van de kansspelbelasting tot 0,9 miljard euro komt deels doordat de casino’s in 2022 minder werden gehinderd door coronabeperkingen. Daarnaast zijn sinds oktober 2021 online kansspelen gelegaliseerd, wat tot hogere inkomsten uit kansspelbelasting leidt. 

Tegenover de stijgingen staan ook enkele dalingen, voornamelijk door aangepaste tarieven. Zo werd in 2022 minder belasting op elektriciteit geheven, waardoor de opbrengst van de energiebelasting daalde van 3,9 miljard euro in 2021 naar 0,5 miljard euro in 2022.  Hierbij speelt ook mee dat door de energiecrisis het verbruik daalde. Daarnaast verlaagde de regering per 1 april 2022 de brandstofaccijnzen. Hierdoor daalde de opbrengst naar 6,8 miljard euro, bijna een miljard euro minder dan in 2021. Beide maatregelen zijn bedoeld om consumenten tegemoet te komen in de gestegen kosten voor energie. Ten slotte is ook het tarief van de Verhuurderheffing in 2022 verlaagd, waardoor de opbrengst halveerde naar 0,9 miljard euro. Per 1 januari 2023 is de Verhuurderheffing volledig afgeschaft. 

De overheid gaf in 2022 bijna 417 miljard euro uit, 4 procent meer dan in 2021. Hiermee is de stijging kleiner dan in de voorgaande jaren. Uitgedrukt als percentage van het bbp namen de overheidsuitgaven af, van 46,1 procent in 2021 naar 43,5 procent in 2022. Dit is nog wel iets hoger dan vóór de coronacrisis. 

De beperkte absolute stijging is een saldo van meerdere ontwikkelingen. Zo namen de apparaatskosten van de overheid (beloning werknemers plus aanschaf van goederen en diensten) met bijna 10 miljard euro toe. Ook de uitgaven aan sociale uitkeringen, de grootste kostenpost van de overheid, groeiden gestaag door. Daarnaast stuwden enkele minder structurele kostenposten de uitgaven omhoog, zoals tegemoetkomingen aan huishoudens voor de gestegen energieprijzen en militaire steun aan Oekraïne. Ten slotte was de overheid in 2022 een half miljard euro meer kwijt aan rentebetalingen over haar schuld. Hiermee komt vooralsnog een einde aan de trend van steeds verder dalende rentelasten. Daartegenover staat dat in 2022 de uitgaven aan coronagerelateerde subsidies veel lager waren dan in de voorgaande twee jaren.  

3.1 Zorguitgaven nemen verder toe

De overheid keerde in 2022 voor 193,5 miljard euro aan sociale uitkeringen uit, tegenover 184,6 miljard euro in het voorgaande jaar¹⁾. Het gaat om uitkeringen in geld of natura die bedoeld zijn om huishoudens financiële zekerheid te bieden tegen inkomsensrisico’s als ziekte, invaliditeit en arbeidsongeschiktheid. Ook bijdragen aan huishoudens om in bepaalde behoeftes te voorzien, zoals huisvesting en onderwijs, vallen onder de sociale uitkeringen. Ten slotte worden ook zorguitgaven zoals uitkeringen via de Zorgverzekeringwet (ZVW) en de Wet langdurige zorg (WLZ) tot de sociale uitkeringen gerekend. Sociale uitkeringen kunnen (gedeeltelijk) worden gefinancierd uit premies, waarbij de uitkering veelal wordt uitgekeerd door een van de socialezekerheidsfondsen. De Algemene ouderdomswet (AOW) en de Werkloosheidswet (WW) zijn hier voorbeelden van. Sociale uitkeringen kunnen echter ook betaald worden uit algemene middelen, zoals dit gebeurt bij de kinderbijslag en de zorgtoeslag.

De stijging in 2022 is voor het grootste deel toe te schrijven aan zorguitgaven via de ZVW en de WLZ. De uitkeringen via de WLZ stegen met 10 procent tot bijna 28 miljard euro. De WLZ heeft betrekking op langdurige zorg, zoals verblijf in een verzorgings- of verpleegtehuis. Onder de ZVW vallen medische kosten die vergoed worden vanuit het basispakket van de zorgverzekering. Deze uitkeringen namen met 2,5 miljard euro toe tot 49 miljard euro. De WLZ en ZVW zijn samen goed voor ongeveer 40 procent van de totale uitgaven aan sociale uitkeringen. Ook de uitkeringslasten van de AOW groeiden gestaag door, van 43 miljard euro naar 44 miljard euro. Hiermee is de toename relatief bescheiden, zeker in vergelijking met de voorgaande twee jaren. Dit komt met name doordat de pensioenleeftijd in 2022 is verhoogd naar 66 jaar en 7 maanden, waar deze in 2020 en 2021 op 66 jaar en 4 maanden lag. Ten slotte werkte de energiecrisis ook door in de sociale uitkeringen. In 2022 werd namelijk voor 1,7 miljard euro aan energietoeslag voor gezinnen met lage inkomens uitgekeerd, voornamelijk door gemeenten.

Tegenover de stijgingen staat een afname van de uitgaven aan uitkeringen in het kader van de werkloosheidswet (WW). In 2022 daalden de uitkeringslasten naar 2,6 miljard euro, een miljard euro minder dan in 2021. Het aantal uitkeringen daalde navenant van gemiddeld 240 duizend in 2021 naar 166 duizend in 2022. Niet eerder deze eeuw lag het aantal WW-uitkeringen op zo’n laag niveau. 

3.2 Energie- en coronacrisis kleuren ontwikkeling overheidsuitgaven

De apparaatskosten van de overheid stegen in 2022 naar 139,8 miljard euro. Dit is 8 procent meer dan in 2021, waarmee de stijging groter is dan in voorgaande jaren. Met name de beloning van overheidsmedewerkers kende een relatief sterke stijging. De apparaatskosten zijn goed voor een derde van de totale overheidsuitgaven. 

De energiecrisis drukte via meerdere wegen een stempel op de schatkist. Zo ontvingen huishoudens in november en december van 2022 190 euro compensatie voor de gestegen energieprijzen. Dit kostte het Rijk 3,1 miljard euro. Daarnaast namen de belastingbetalingen van het overheidsbedrijf Energie Beheer Nederland (EBN) toe, deels doordat zij onderhevig waren aan de solidariteitsbijdrage. Dit is een eenmalige belasting op de overwinsten van bedrijven uit de fossiele sector. Aangezien de belastingbetalingen van EBN worden ontvangen door het Rijk heeft dit echter geen effect op het overheidssaldo. 

Alhoewel het effect op de totale overheidsuitgaven beperkt is, vallen ook de gestegen rentekosten op. In 2022 betaalde de overheid 5,2 miljard euro rente over haar schuld²⁾, een half miljard euro meer dan in het voorgaande jaar. Hiermee is 2022 het eerste jaar sinds 2011 waarin de rentelasten stijgen. Historisch gezien liggen de rentelasten echter nog altijd op een zeer laag niveau. Ter vergelijking, midden jaren negentig betaalde de overheid ruim het drievoudige aan rente. Vooral in de periode 2008 tot en met 2021 daalden de rentelasten stevig, van ruim 13 miljard euro naar 4,7 miljard euro. Dit komt doordat de Staat haar schuld tegen steeds lagere rentetarieven kon financieren. De schuld waarover rente moest worden betaald nam in deze periode per saldo met ruim een kwart toe. De hogere rentelasten in 2022 zijn mede het gevolg van de stijgende rentetarieven, dit in tegenstelling tot de voorgaande jaren. Daarnaast nam de schuld met bijna 31 miljard euro toe. 

Tegenover bovenstaande stijgingen staan lagere uitgaven doordat diverse coronagerelateerde maatregelen in 2022 eindigden. Dit is met name zichtbaar in de subsidies. Zo kostte in 2022 de tijdelijke Noodmaatregel Overbrugging Werkgelegenheid (NOW) de overheid 1,2 miljard euro. In 2021 was hier nog 8 miljard euro mee gemoeid. Sinds het begin van de coronacrisis is in totaal ongeveer 20 miljard euro uitgegeven aan de NOW, waarmee dit qua financiële omvang verreweg de grootste steunmaatregel van de coronacrisis was. Ook de regeling Tegemoetkoming Vaste Lasten (TVL) liep op z’n eind. Hierdoor daalden de uitgaven van 6,7 miljard euro in 2021 naar 1,0 miljard euro in 2022. Het aflopen van diverse kleinere coronagerelateerde subsidies droegen ruim 4 miljard euro bij aan de daling van de overheidsuitgaven. Ten slotte namen de uitgaven af door een incidentele bijdrage in 2021 aan de zorgverzekeraars van bijna 3 miljard euro. Dit betrof een compensatie voor extra zorgkosten door de coronapandemie. 

De overheidsschuld liep in 2022 met 30,9 miljard euro op tot 480,5 miljard euro. Hiermee is de toename van de schuld veel groter dan het tekort van 1,4 miljard euro. Dit komt onder andere doordat een deel van de overheidsinkomsten is gestald op bankrekeningen en deposito’s. Daarnaast speelt mee dat in sommige gevallen de kasinkomsten- en uitgaven in een kalenderjaar volgens de Europese regels voor het berekenen van het overheidssaldo aan een ander boekjaar toegerekend worden. Hierdoor kunnen de ontwikkeling van de schuld en het saldo in een bepaald jaar uiteenlopen. Ten slotte was de toename van de schuld groter dan het tekort door het zogenoemde agio op de uitgifte van staatsleningen. Agio ontstaat wanneer obligaties worden uitgegeven tegen een hogere uitgiftekoers dan de nominale waarde van de obligatie. Alleen de hoofdsomwaarde telt mee bij het bepalen van de overheidsschuld, en niet het deel agio dat de Staat bij uitgifte ontving, terwijl daar wel uitgaven mee gefinancierd kunnen worden.

Om de omvang van de schuld te kunnen beoordelen wordt vaak gekeken naar de schuldquote, de schuld uitgedrukt als percentage van het bbp. De flinke toename van het bbp, als gevolg van de hoge inflatie en economische groei, compenseerde in 2022 ruim de toename van de schuld. Hierdoor daalde de schuldquote van 51,7 procent eind 2021 naar 50,1 procent eind 2022. Dit staat ook wel bekend als het noemereffect. Hiermee lag de schuld nog wel iets hoger dan vlak vóór de coronacrisis, maar was de toename tijdens de coronajaren minder groot dan in het begin van de coronacrisis werd gevreesd. Nederland voldeed hierdoor in 2022 dan ook ruim aan de Europese schuldnorm, die stelt dat de schuld niet meer dan 60 procent van het bbp mag bedragen. Het CPB gaat in zijn meest recente raming¹⁾ uit van een verdere daling van de schuld in 2023 naar 47,4 procent van het bbp.

De overheidsschuld heeft betrekking op de schuld met partijen buiten de overheid. De onderlinge schulden tussen de overheidslagen zijn geëlimineerd. Het merendeel van de schuld, bijna 90 procent, komt voor rekening van het Rijk, die zijn schuld met partijen van buiten de overheid met 33,3 miljard euro zag stijgen. Bij de gemeenten nam deze schuld daarentegen met 2,5 miljard euro af naar 36,6 miljard euro. Bij de andere overheidslagen was de ontwikkeling beperkt.