Overheidsfinanciën 2021

Net als in 2020 drukte de coronacrisis in 2021 haar stempel op de overheidsfinanciën. Het tekort van de overheid kwam uit op 22,3 miljard euro, tegenover 29,6 miljard euro in het voorgaande jaar. Uitgedrukt als percentage van het bruto binnenlands product (bbp) komt dit neer op respectievelijk 2,6 procent en 3,7 procent. Hiermee waren de tekorten tijdens de coronacrisis beduidend kleiner dan tijdens de kredietcrisis in 2009 en 2010, toen deze boven de 5 procent uitkwamen. Nederland voldeed in 2021 in principe weer aan de Europese tekortnorm, die stelt dat het tekort niet meer dan 3 procent van het bbp mag bedragen. Door de uitzonderlijke omstandigheden heeft de Europese Commissie de begrotingsregels echter tijdelijk opgeschort. Het Centraal Planbureau (CPB) verwacht voor 2022 een verdere daling van het tekort. Volgens de meest recente raming¹⁾  komt dit uit op 0,9 procent.

De coronacrisis zorgde vooral bij het Rijk voor een tekort op de begroting. Bij de andere overheidslagen was het effect kleiner. Dit komt mede doordat een groot deel van de coronamaatregelen die niet door het Rijk werden uitgevoerd, wél door het Rijk werden gefinancierd. Door hogere inkomsten daalde het tekort van de Rijksoverheid wel licht. In 2021 bedroeg dit 30,7 miljard euro, in 2020 32,4 miljard euro. De socialezekerheidsfondsen kenden daarentegen net als de voorgaande vijf jaar een overschot. In 2021 overtroffen de inkomsten de uitgaven met 6,7 miljard euro, tegenover 4,4 miljard euro in 2020. Ook bij de meeste lokale overheden verbeterde het saldo. Zo sloten de gemeenten 2021 af met een overschot van 0,7 miljard euro. In 2020 kwamen de gemeenten nog 1 miljard euro tekort. Na een minimale plus in 2016 is dit de tweede keer in deze eeuw dat de gemeenten een overschot op de begroting hebben.

¹⁾ CPB, Augustusraming 2022

De overheidsinkomsten stegen in 2021 met ruim 25 miljard euro naar 376,7 miljard euro. Dit is in absolute zin de grootste stijging sinds het begin van de huidige meetmethode in 1995. De inkomsten van de overheid bestaan voor 90 procent uit belastingen en sociale premies, die aangejaagd door de economische groei dan ook verantwoordelijk zijn voor verreweg het grootste deel van de toename. Ook de aardgasbaten droegen met een stijging van 2 miljard euro bij aan de hogere overheidsinkomsten.

2.1 Flinke toename opbrengsten van belastingen en sociale premies

De overheid incasseerde in 2021 voor 339,9 miljard euro aan belastingen en sociale premies, 7 procent meer dan in het voorgaande jaar²⁾. Om de ontwikkeling in perspectief te plaatsen worden de inkomsten uit belastingen en sociale premies vaak uitgedrukt als percentage van bbp. De uitkomst hiervan is de zogenoemde collectievelastendruk. Aangezien het bbp nog harder steeg dan de inkomsten uit belastingen en sociale premies, daalde de collectievelastendruk van 39,4 procent in 2020 naar 39,2 procent in 2021. Dit is wel nog hoger dan in de jaren vóór 2020. Ten opzichte van 10 jaar geleden ligt de collectievelastendruk nu zo’n 4 procentpunt hoger. 

De toename van de belasting- en premieopbrengsten werd voor een groot deel gestuwd door de economische groei. De economie groeide in 2021 namelijk met maar liefst 4,9 procent, terwijl in het voorgaande jaar nog sprake was van een krimp van 3,9 procent. Hierbij speelt mee dat de economie in 2021, ondanks de nodige beperkingen, minder werd geremd door maatregelen ter bestrijding van het coronavirus dan in 2020. Zo nam de opbrengst van de vennootschapsbelasting met bijna 9 miljard euro toe tot 30,6 miljard euro. Naast de toegenomen winsten steeg de opbrengst ook doordat veel bedrijven hun winsten voor 2020 te laag hadden ingeschat. Hierdoor is er in 2021 relatief veel vennootschapsbelasting ontvangen die betrekking had op vorig jaar. Ook profiteerde de schatkist van de toegenomen consumptie. De inkomsten uit btw namen hierdoor met bijna 6 miljard euro toe tot 64,9 miljard euro. De loon- en inkomstenheffing (loon- en inkomstenbelasting plus premies volksverzekeringen) bedroeg 110,9 miljard euro, een stijging van bijna 3 procent.

Na de loon- en inkomstenheffing en de btw is de premie voor het Zorgverzekeringsfonds de grootste inkomstenbron van de overheid. De opbrengst van deze premie kwam in 2021 uit op 46,1 miljard euro, tegenover 43,3 miljard euro in het voorgaande jaar. Alhoewel het absoluut om kleinere bedragen gaat, kenden ook zowel de opslag op duurzame energie als de erf- en schenkbelasting relatief een grote plus. Beide namen met zo’n 20 procent toe. Bij de opslag op duurzame energie kwam dit voornamelijk door hogere tarieven, terwijl de opbrengst van de erf- en schenkbelasting werd gekleurd door een incidentele hoge aangifte. 

In 2021 gaf de overheid 399,1 miljard euro uit, ruim 18 miljard euro meer dan in het voorgaande jaar. Uitgedrukt als percentage van het bpp daalden de uitgaven echter, van 47,8 procent in 2020 naar 46,6 procent in 2021. De absolute stijging is voor ongeveer twee derde toe te schrijven aan sociale uitkeringen. De sociale uitkeringen zijn verreweg de grootste kostenpost en in 2021 goed voor 46 procent van de totale overheidsuitgaven. 

Ook de apparaatskosten (beloning werknemers plus aanschaf van goederen diensten) namen verder toe. In 2021 bedroegen deze uitgaven 129,5 miljard euro, tegenover 121,4 miljard euro in het voorgaande jaar. De stijging hangt deels samen met kosten voor de bestrijding van de coronapandemie, zoals de uitvoering van de vaccinatiecampagne. Daarnaast had de overheid een incidentele bijdrage aan de zorgverzekeraars van bijna 3 miljard euro. Dit betrof een compensatie voor extra zorgkosten door de coronapandemie. Ten slotte nam de afdracht aan de Europese Unie met 0,8 miljard euro toe.

Daar staat tegenover dat de verstrekte subsidies met ruim 4 miljard euro afnamen, voornamelijk door lagere uitgaven aan de tijdelijke Noodmaatregel Overbrugging voor Werkgelegenheid (NOW). Ook was de overheid wederom minder kwijt aan rentelasten. In de afgelopen jaren daalden de rentelasten gestaag, van 11,6 miljard in 2011 tot 4,9 miljard euro in 2021³⁾. In dezelfde periode nam de schuld echter met bijna 50 miljard euro toe. De rentelasten konden toch dalen doordat de overheid profiteerde van de lage rentetarieven. Schulden met hogere rente uit het verleden werden afgelost en vervangen door schulden met lagere rente.

3.1 Uitgaven voor steunmaatregelen nemen af

De overheid verstrekte in 2021 ruim 4 miljard euro minder aan subsidies dan in 2020. Dit komt voornamelijk door een afname van de uitgaven aan steunmaatregelen om bedrijven, instellingen en gezinnen door de coronacrisis te helpen. In zowel 2020 als 2021 had een aanzienlijk deel van de subsidies betrekking op dergelijke maatregelen. Van de ruim 30 miljard euro die de overheid in 2021 aan subsidies verstrekte, is 17,4 miljard euro direct toe te schrijven aan coronagerelateerde regelingen. In 2020 ging het zelfs om 23,3 miljard euro op een totaal van 34,3 miljard euro. 

De afname is het voor het grootste deel toe te schrijven aan de NOW. Deze subsidie compenseert ondernemers voor een groot deel van de loonkosten bij een omzetdaling. Dit had als doel om tijdens de coronacrisis zoveel mogelijk banen te behouden. Dit kostte de schatkist in 2021 6,3 miljard euro, tegenover 10,3 miljard euro een jaar eerder. Hiermee is de NOW qua financiële omvang verreweg de grootste steunmaatregel. 

Een andere steunmaatregel voor ondernemers betreft de Tozo (Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers). Deze tegemoetkoming is bedoeld voor zelfstandige ondernemers die tijdens de coronacrisis in financiële moeilijkheden zijn gekomen. De Tozo wordt voornamelijk uitgevoerd door de gemeenten. In 2020 werd in het kader van deze regeling 2 miljard euro aan subsidies verstrekt. In 2021 nam dit af naar 0,8 miljard euro. 

Daarnaast was de overheid 2,3 miljard euro minder kwijt aan zogenoemde continuïteitsbijdragen voor zorgaanbieders. Door de coronapandemie is namelijk een deel van de reguliere zorg uitgesteld of niet verleend. Door middel van deze bijdrage worden zorgaanbieders gecompenseerd voor de ontstane zorguitval. Ook had het Rijk minder kosten voor de bonussen aan zorgmedewerkers. In 2021 was hier 0,7 miljard euro mee gemoeid. In het voorgaande jaar lagen deze uitgaven drie keer zo hoog.

Daar staat tegenover dat de tegemoetkomingen voor ondernemers die direct schade ondervinden van diverse kabinetsmaatregelen om het coronavirus te bestrijden, zoals het sluiten van de horeca, toenamen. In het begin van de coronacrisis werden ondernemers ondersteund door middel van de TOGS (Tegemoetkoming Ondernemers Getroffen Sectoren COVID-19). Deze steunmaatregel is eind juni 2020 opgevolgd door de TVL (Tegemoetkoming Vaste Lasten). De TOGS omvatte een vast bedrag van 4 000 euro per onderneming, terwijl bij de TVL de tegemoetkoming afhankelijk is van het omzetverlies. De kosten hiervan stegen van 2,4 miljard euro in 2020 naar 5,8 miljard euro in 2021.

3.2 Zorguitgaven zorgen voor toename sociale uitkeringen

De uitkeringslasten van sociale uitkeringen kwamen in 2021 uit op 185,3 miljard euro⁴⁾. Dit is 11,5 miljard euro meer dan in 2020, waarmee de stijging beduidend groter is dan in de voorgaande jaren. Het gaat om uitkeringen in geld of natura die bedoeld zijn om huishoudens financiële zekerheid te bieden tegen inkomsensrisico’s als ziekte, invaliditeit en arbeidsongeschiktheid. Ook bijdragen aan huishoudens om in bepaalde behoeftes te voorzien, zoals huisvesting en onderwijs, vallen onder de sociale uitkeringen. Ten slotte worden ook zorguitgaven zoals uitkeringen via de Zorgverzekeringwet (Zvw) en de Wet langdurige zorg (Wlz) tot de sociale uitkeringen gerekend. Sociale uitkeringen kunnen (gedeeltelijk) worden gefinancierd uit premies, waarbij de uitkering veelal wordt uitgekeerd door een van de socialezekerheidsfondsen. De Algemene Ouderdomswet (AOW) en de Werkloosheidswet (WW) zijn hier voorbeelden van. Sociale uitkeringen kunnen echter ook betaald worden uit algemene middelen, zoals gebeurt bij de kinderbijslag en de zorgtoeslag. 

De toename in 2021 is voor meer dan de helft toe te schrijven aan zorguitgaven via de Zvw en de Wlz. De uitkeringen via de Zvw stegen met 3,6 miljard euro tot 46,7 miljard euro. Onder de Zvw vallen medische kosten die vergoed worden vanuit het basispakket van de zorgverzekering. De uitkeringen via de Wlz bedroegen 25,6 miljard euro, bijna 3 miljard euro meer dan in het voorgaande jaar. De Wlz heeft betrekking op langdurige zorg, zoals verblijf in een verzorgings- of verpleegtehuis. 

In 2021 keerde de overheid voor 43 miljard euro aan AOW-uitkeringen uit, een toename van 1,7 miljard euro. De stijging is nagenoeg gelijk aan 2020, maar groter dan in de jaren vóór 2020. Dit komt deels doordat zowel in 2020 als 2021 de AOW-leeftijd niet verder is verhoogd. Daardoor lag deze net als in 2019 op 66 jaar en 4 maanden, terwijl deze in de voorliggende jaren stapsgewijs was verhoogd. Het aantal AOW-uitkeringen nam in 2021 met gemiddeld 62 duizend toe. Dit verschilt nauwelijks ten opzichte van het voorgaande jaar, maar is wel beduidend meer dan in de jaren 2016 tot en met 2019. Daarnaast stegen de uitkeringslasten door indexatie van de hoogte van de AOW-uitkering. 

De bijdragen voor kinderopvang kenden relatief gezien een van de sterkste stijgingen, van 2,9 miljard euro in 2020 naar 3,5 miljard euro in 2021. Hiermee zet de stijgende trend van de afgelopen jaren door. Sinds 2015 zijn de uitgaven verdubbeld. De toename van 2021 komt deels door prijsontwikkeling. De overheid bepaalt jaarlijks het maximale uurtarief voor kinderopvang dat wordt vergoed, dat in 2021 is verhoogd. Daarnaast steeg het aantal uren dat gebruik wordt gemaakt van kinderopvang. 

Tegenover de stijgingen staat een afname van de uitgaven aan uitkeringen in het kader van de Werkloosheidswet (WW). Onder impuls van de dalende werkloosheid daalden de uitkeringslasten met bijna 14 procent naar 3,7 miljard euro. Het aantal uitkeringen lag eind 2021 op 192 duizend, bijna honderdduizend minder dan een jaar eerder. Dit is ook beduidend lager dan vlak vóór het uitbreken van de coronacrisis, toen ongeveer 240 duizend werklozen een WW-uitkering ontvingen. 

⁴⁾ Zie bijlage 2 voor een overzicht van de sociale uitkeringen

Mede door het tekort op de begroting liep de overheidsschuld in 2021 met 13,6 miljard euro op tot 449 miljard euro. De toename van de schuld is echter beduidend kleiner dan het tekort van 22,3 miljard euro. Het verschil komt voornamelijk door het agio op de uitgifte van staatsleningen. Agio op obligaties ontstaat doordat obligaties worden uitgegeven tegen een hogere uitgiftekoers dan de nominale waarde van de obligatie. Beleggers zijn bereid meer te betalen dan de nominale waarde omdat de couponrente op de obligatie hoger is dan de marktrente. Volgens de Europese begrotingsregels telt alleen de hoofdsomwaarde mee bij het bepalen van de overheidsschuld, en niet de waarde van de schuld bij uitgifte waarin ook (dis)agio zit. Daarnaast speelde mee dat de overheid eind 2020 relatief veel geld in kas had. Hierdoor kon het tekort van 2021 deels worden gefinancierd zonder nieuwe schulden aan te gaan. 

Door de flinke groei van het bbp nam de schuldquote, de schuld uitgedrukt als percentage van het bbp, echter af. Deze daalde in 2021 van 54,7 procent naar 52,4 procent. Dit staat ook wel bekend als het noemereffect. Hiermee ligt deze nog wel hoger dan vlak vóór de coronacrisis, maar lager dan in de voorliggende jaren. Ter vergelijking, in nasleep van de kredietcrisis liep de schuldquote op tot een piek van 67,9 procent eind 2014. 

Nederland voldeed in 2021 dan ook ruim aan de Europese schuldnorm, die stelt dat de schuld niet meer dan 60 procent van het bbp mag bedragen. Het CPB gaat in zijn meest recente raming⁵⁾ uit van een verdere daling van de schuldquote, naar 48,8 procent aan het einde van 2022. Ook deze ontwikkeling wordt gekleurd door het zogenoemde noemereffect. Mede door de hoge inflatie wordt namelijk een flinke stijging van het bbp verwacht.

De overheidsschuld heeft betrekking op de schuld met partijen buiten de overheid. De onderlinge schulden tussen overheidslagen zijn geëlimineerd. De toename van de schuld komt zo goed als volledig voor rekening van de Rijksoverheid, die zijn schuld met partijen buiten de overheid met 13,5 miljard euro zag stijgen. Het Rijk is goed voor zo’n 87 procent van de overheidsschuld. Ook de waterschappen zagen hun schuld relatief hard stijgen, met 10 procent tot 9,2 miljard euro. De schuld van gemeenten met partijen buiten de overheid nam daarentegen met bijna een miljard euro af. Bij de overige overheidslagen was de ontwikkeling van de schuld beperkt.

⁵⁾ Augustusraming 2022