Overheidsfinanciën, 2019

De overheid realiseerde in 2019 een overschot van 13,9 miljard euro. Uitgedrukt als percentage van het bruto binnenlands product (bbp) komt dit neer op 1,7 procent. Niet eerder sinds het begin van de huidige meetmethode in 1995 was het overschot zo groot. Nederland voldoet hiermee ruim aan de Europese tekortnorm, die stelt dat het tekort niet meer dan 3 procent van het bbp mag bedragen. Het vorige record stamt uit 2018, toen het positieve begrotingssaldo uitkwam op 1,4 procent van het bbp. In de afgelopen 25 jaar sloot de overheid het jaar acht keer af met een overschot, waarvan vier keer in de laatste vier jaar. Door de coronacrisis komt er in 2020 een einde aan deze reeks. Volgens de meest recente raming ¹  verwacht het Centraal Planbureau (CPB) voor 2020 een tekort van 7,1 procent.

De inkomsten van de overheid stegen in 2019 naar ruim 354 miljard euro. Dit is bijna 5 procent meer dan in 2018, waarmee de ontwikkeling in lijn is met de voorgaande drie jaren. De toename komt volledig voor rekening van de opbrengsten uit belastingen en sociale premies. Aangejaagd door de economische hoogconjunctuur namen deze inkomsten met ruim 18 miljard euro toe. Daar staat tegenover staat dat de groei van de overheidsinkomsten wordt geremd door dalende aardgasbaten. Door het terugschroeven van de gaswinning in het Groninger gasveld daalden de overheidsinkomsten uit de winning van aardgas naar 1,1 miljard euro. In 2018 bedroegen de aardgasbaten nog 2,7 miljard euro. Ter vergelijking, in het recordjaar 2013 leverde de winning van aardgas de schatkist ruim 15 miljard euro op. Door deze ontwikkelingen vormen de belastingen en sociale premies een steeds groter deel van de overheidsinkomsten. Waar dit aandeel jarenlang rond de 85 procent schommelde, lag dit in 2019 op 90 procent. Ten slotte had ook een schikking met ING uit 2018 een dempend effect op de toename van de overheidsinkomsten. Destijds incasseerde het Rijk eenmalig 0,8 miljard euro.

2.1 Collectievelastendruk naar recordhoogte

In 2019 bedroegen de overheidsinkomsten uit belastingen en sociale premies 319 miljard euro ², ruim 6 procent meer dan in het voorgaande jaar. Om de ontwikkeling in perspectief te plaatsen worden de inkomsten uit belastingen en sociale premies vaak uitgedrukt als percentage van het bbp. De uitkomst hiervan is de zogenoemde collectievelastendruk. Aangezien de inkomsten uit belastingen en sociale premies harder stegen dan het bbp, nam de collectievelastendruk verder toe naar 38,9 procent. Dit is het hoogste niveau sinds het begin van de huidige meetmethode in 1995. In het eerste decennium van deze eeuw schommelde de collectievelastendruk rond de 35 procent. Sindsdien nam deze gestaag toe. De toename is groter dan in de meeste andere landen van de Europese Unie. Wel ligt de collectievelastendruk in Nederland nog onder het gemiddelde van de Europese Unie.

De toename van de belasting- en premieopbrengsten in 2019 wordt voor een groot deel gestuwd door de economische groei, waarbij in sommige gevallen ook gewijzigde tarieven de ontwikkeling kleuren. Zo steeg de opbrengst van de belasting op toegevoegde waarde (btw) tot boven de 58 miljard euro, een toename van ruim 10 procent. Dit komt door een combinatie van toegenomen consumptie en een verhoging van het lage btw-tarief van 6 naar 9 procent. Daar staat tegenover dat de tarieven voor loon- en inkomstenheffing (loon- en inkomstenbelasting plus premies volksverzekering) voor veel mensen zijn verlaagd. Door de economische groei namen de inkomsten uit de loon- en inkomstenheffing desondanks toe, van ruim 103 miljard euro in 2018 naar 106 miljard euro in 2019.

De uitgaven van de overheid namen in 2019 met 4 procent toe tot ruim 340 miljard euro. Hiermee is de stijging iets kleiner dan in 2018, maar wel groter dan in de daarvoor liggende jaren. Gerelateerd aan het bbp is de trend echter dalend, van boven de 47 procent in de crisisjaren 2009 en 2010 tot 42 procent in 2019. Deze 42 procent is het laagste percentage sinds het begin van de huidige meetmethode in 1995. De laatste jaren komt dit vooral door het noemereffect. De uitgaven nemen wel toe, maar het bbp stijgt harder.

Net als in voorgaande jaren is de stijging van de uitgaven voor een groot deel toe te schrijven aan de sociale uitkeringen. Doordat deze uitgaven al jaren gestaag groeien vormen zij ondertussen bijna de helft van de totale overheidsuitgaven. Ongeveer een derde van de overheidsuitgaven bestaat uit apparaatskosten, die in 2019 met 4,4 miljard euro toenamen. Ook meer investeringen en subsidies en een hogere afdracht aan de Europese Unie stuwden de uitgaven van de overheid. Daarentegen namen de rentelasten verder af.

3.1 Zorguitgaven stuwen sociale uitkeringen

De overheid keerde in 2019 voor 167,1 miljard euro aan sociale uitkeringen uit ³. Dit is 7 miljard euro meer dan in 2018. Hiermee groeiden de uitgaven aan sociale uitkeringen harder dan in voorgaande jaren. Het gaat om uitkeringen in geld of natura die bedoeld zijn om huishoudens financiële zekerheid te bieden tegen inkomsensrisico’s als ziekte, invaliditeit en arbeidsongeschiktheid. Ook bijdragen aan huishoudens om in bepaalde behoeftes te voorzien, zoals huisvesting en onderwijs, vallen onder de sociale uitkeringen. Ten slotte worden ook zorguitgaven zoals uitkeringen via de Zorgverzekeringwet (ZVW) en de Wet langdurige zorg (WLZ) tot de sociale uitkeringen gerekend. Sociale uitkeringen kunnen (gedeeltelijk) worden gefinancierd uit premies, waarbij de uitkering veelal wordt uitgekeerd door een van de socialezekerheidsfondsen. De Algemene ouderdomswet (AOW) en de Werkloosheidswet (WW) zijn hier voorbeelden van. Sociale uitkeringen kunnen echter ook betaald worden uit algemene middelen, zoals bijvoorbeeld gebeurt bij de kinderbijslag en de zorgtoeslag.

De stijging in 2019 komt voor meer dan de helft voor rekening van zorguitgaven via de ZVW en de WLZ. De uitkeringen via de WLZ stegen met ruim 9 procent tot 21,4 miljard euro, onder andere doordat meer geld is geïnvesteerd in verpleeghuizen. De WLZ heeft betrekking op langdurige zorg, zoals verblijf in een verzorgings- of verpleegtehuis. Onder de ZVW vallen medische kosten die vergoed worden vanuit het basispakket van de zorgverzekering. Deze uitkeringen namen met bijna 2 miljard euro toe tot 44,2 miljard euro.

Ook de uitgaven voor de AOW groeiden gestaag door. In 2019 keerde de overheid voor 39,5 miljard euro aan AOW-uitkeringen uit, tegenover ruim 38 miljard euro in het voorgaande jaar. De toename komt vooral doordat de hoogte van de AOW-uitkering is gekoppeld aan de ontwikkeling van het minimumloon, dat in 2019 met zo’n 2,5 procent toenam. Het aantal AOW-uitkeringen lag in 2019 gemiddeld een bescheiden 13 duizend hoger dan in 2018. De groei van het aantal AOW-uitkeringen wordt geremd door de stapsgewijze verhoging van de AOW-leeftijd sinds 2013. Op 1 januari 2019 is deze met 4 maanden verhoogd tot 66 jaar en 4 maanden.

Door kabinetsbeleid voor extra ondersteuning van gezinnen met kinderen namen in 2019 zowel de bijdragen voor kinderopvang, de kinderbijslag als het kindgebonden budget toe. Vooral de uitgaven voor kinderopvang kenden een relatief sterke stijging, van 2,6 miljard euro in 2018 naar 3,1 miljard euro in 2019. Het betreft met name de uitkeringen van de kinderopvangtoeslag en daarnaast aanvullende tegemoetkomingen vanuit gemeenten voor kinderopvang. Alhoewel de toeslagen voor kinderopvang voor het vierde achtereenvolgende jaar toenamen, lagen deze in 2019 ongeveer op het niveau van 2009. Door versobering van de regeling en de oplopende werkloosheid namen de uitgaven voor kinderopvangtoeslag na 2009 aanvankelijk flink af. Door een tegenovergestelde ontwikkeling, versoepeling van de regeling en afnemende werkloosheid, zitten de uitgaven de laatste jaren weer in de lift.

3.2 Beloningen en EU-afdrachten in de plus

Na de sociale uitkeringen droegen de apparaatskosten, gedefinieerd als de loonkosten plus de aanschaf van goederen en diensten, het meeste bij aan de stijging van de overheidsuitgaven. De overheid spendeerde in 2019 bijna 48 miljard euro aan goederen en diensten (intermediair verbruik). Dat is 3,5 procent meer dan in 2018. Vooral bij de Rijksoverheid en de socialezekerheidsfondsen namen deze uitgaven relatief veel toe. De beloning van overheidsmedewerkers steeg met 2,8 miljard euro tot 66,7 miljard euro, voornamelijk door hogere cao-lonen voor Rijks- en gemeenteambtenaren en leraren. Met een toename van ruim 7 procent kenden in het bijzonder de gemeenten een sterke stijging van de loonkosten.

Het begrotingsoverschot gaf de overheid ruimte om haar schuld in 2019 verder te verlagen, van bijna 406 miljard euro naar 394,7 miljard euro. De schuldquote, de schuld uitgedrukt als percentage van het bbp, daalde van 52,4 procent naar 48,7 procent. De afname van de schuldquote wordt voor meer dan de helft verklaard door de toename van het bbp, het noemereffect. Door de economische voorspoed nam het bbp in 2019 namelijk met 4,7 procent toe. Hierdoor daalde de schuldquote met 2,3 procentpunt zonder dat een euro hoefde te worden afgelost.

De schuldquote van 2019 is de laagste sinds 2007. Door de economische crisis nam de schuld sindsdien snel toe, waardoor deze eind 2014 op zo’n 68 procent lag. Door economische groei en diverse bezuinigingen nam de schuld sindsdien echter gestaag af. Nederland voldoet hierdoor sinds 2017 weer aan de Europese schuldnorm, die stelt dat de schuld niet meer dan 60 procent van het bbp mag bedragen. Door de coronacrisis komt er voorlopig een einde aan de dalende overheidsschuld. Volgens de meest recente raming ⁵ van het CPB loopt de schuld in 2020 op naar 59,9 procent van het bbp.