De raming van illegale activiteiten in de nationale rekeningen

De Europese richtlijnen voor het samenstellen van macro-economische indicatoren schrijven voor dat alle economische activiteiten moeten worden beschreven. Sinds 2014 neemt het CBS daarom ook informele activiteiten zoals zwart werk en illegale activiteiten mee in de ramingen van de nationale rekeningen voor Nederland. Deze ramingen zijn echter omgeven door meer onzekerheden en wijken qua methodes en bronnen af van ramingen van legale activiteiten. In dit artikel wordt de nieuwste raming voor verslagjaar 2021 nader toegelicht. Extra aandacht wordt besteed aan het verschil tussen wat er aan illegale activiteiten binnen de landsgrenzen plaatsvindt en wat er uiteindelijk tot de Nederlandse economie hoort. Vooral bij de handel in cocaïne is dit verschil groot: er wordt binnen de landsgrenzen voor 10,7 miljard euro aan cocaïne verdiend, maar hiervan maakt slechts 1,2 miljard euro deel uit van het Nederlandse bruto binnenlands product (bbp). De rest wordt conform de Europese richtlijnen toegerekend aan opdrachtgevers in het buitenland.

In een economie vinden naast legale ook illegale activiteiten plaats, zoals de handel in drugs en het aanbieden van niet-vergunde prostitutie. Binnen de Europese Unie (EU) is in richtlijnen vastgelegd dat een raming van deze illegale activiteiten per september 2014 ook meegenomen moet worden in de nationale rekeningen waarmee de nationale economie beschreven wordt.

Voor illegale activiteiten is het veel moeilijker om betrouwbare schattingen te maken dan voor legale activiteiten. Door de aard van de activiteiten is informatie hierover net zo ‘verborgen’ als de activiteit zelf. Normaliter kan het CBS voor ramingen beschikken over diverse directe bronnen als registers en enquêtes. Die directe bronnen zijn voor illegale activiteiten niet beschikbaar en dus moet er met indirecte informatie worden gewerkt. Bronnen die bijvoorbeeld gebruikt kunnen worden, zijn rapporten van instanties als de politie, informatie over inbeslagnames van de douane of rapporten van onderzoeksbureaus. Ook is er tijdens het onderzoek contact geweest met verschillende instanties voor aanvullende achtergrondinformatie.

Op 23 mei 2024 heeft het CBS de eerste uitkomsten gepubliceerd over de revisie van de nationale rekeningen voor verslagjaar 2021. De revisie van het illegale gedeelte van de Nederlandse economie is hier een onderdeel van. Omdat de schattingen zijn omgeven door grote onzekerheidsmarges, publiceert het CBS enkel bij de vijfjaarlijkse revisie cijfers over de omvang van de illegale economie in Nederland. In dit artikel wordt de aanpak van de schatting van de illegale economie toegelicht.

Het artikel begint met de definitie van illegale activiteiten binnen de nationale rekeningen en de omvang van deze activiteiten. Daarna wordt de aanpak van de raming over cocaïne uitgebreid toegelicht. Ten slotte wordt kort beschreven hoe andere illegale activiteiten worden geraamd. Extra aandacht wordt geschonken aan het verschil tussen inkomen dat binnen de Nederlandse landsgrenzen wordt gegenereerd en inkomen dat uiteindelijk aan Nederlandse ingezetenen kan worden toegerekend. Vooral voor de handel in cocaïne is dit verschil erg groot.

Het CBS heeft de vandaag gepubliceerde raming gemaakt op basis van op dit moment beschikbare informatie uit diverse bronnen en gesprekken met deskundigen. Ook alle andere EU-landen zullen, conform Europese afspraken, de komende tijd hun ramingen van de illegale economie moeten herzien. Lidstaten zijn echter niet verplicht deze expliciet te publiceren. De Europese Unie voert in het kader van de zogenaamde BNI-verificatie de komende jaren ook een kwaliteitscontrole uit. Daarbij wordt zowel naar de methodiek en bronnen van de Nederlandse raming afzonderlijk gekeken als in vergelijking met andere EU-landen.

Een illegale activiteit is de productie van of handel in goederen of diensten waarvan de verkoop, de distributie en/of het bezit wettelijk verboden is. Een gedoogde maar wettelijk verboden activiteit, zoals het verkopen van cannabis, valt volgens de internationale richtlijnen ook binnen de illegale activiteiten.

Deze activiteiten dragen volgens de nationale rekeningen bij aan de Nederlandse economie zolang ze binnen de zogeheten productiegrens vallen. Daarvan is alleen sprake bij een transactie met instemming van beide partijen (koper en verkoper). Diefstal of het versturen van spam vallen hierdoor buiten de economische productie. Productie van goederen die huishoudens zelf consumeren (zoals landbouwproductie voor eigen gebruik) valt wel binnen de productiegrens. Dit geldt dus ook voor de illegale productie van cannabis voor eigen consumptie.

Wat illegaal is, verschilt uiteraard van land tot land. In Nederland wordt de verkoop van cannabis in coffeeshops gedoogd en zijn delen van de prostitutiesector gelegaliseerd. Dat is in andere landen anders geregeld. In de praktijk van de nationale rekeningen zijn deze internationale verschillen in de wet van ondergeschikt belang, omdat álle transacties binnen de productiegrens moeten worden meegenomen. Het legale deel van de prostitutie in Nederland wordt in deze publicatie gezien als onderdeel van de illegale economie, ondanks dat dit onderdeel wettelijk gezien geen deel uitmaakt van de illegaliteit.

Binnen de nationale rekeningen wordt voor het beschrijven van de informele economie een onderscheid gemaakt tussen illegale en zwarte activiteiten. Illegale activiteiten, zoals het verhandelen van drugs, zijn strijdig met de wet. Zwarte activiteiten zijn volgens de wet toegestaan, maar de producent geeft dit ten onrechte niet aan bij de belastingdienst. Zowel illegale als zwarte activiteiten worden in de nationale rekeningen opgenomen, maar dit artikel gaat alleen over de illegale activiteiten.

In vergelijking met de vorige raming in 2015 zijn enkele illegale activiteiten nu geen onderdeel meer van het systeem van nationale rekeningen. Diverse andere EU-landen beperkten zich namelijk tot alleen de verplichte onderdelen. Om de Nederlandse cijfers vergelijkbaar te maken met andere landen is besloten om ook voor Nederland enkel nog de verplichte onderdelen te ramen: de productie van en handel in drugs, prostitutie en illegale handel in tabak. Vanaf deze revisie worden de onderdelen heling van gestolen goederen, illegaal kopiëren van software, spellen, films en muziek, illegale uitzendkrachten en illegaal gokken niet meer meegenomen.

Bij de revisie van de nationale rekeningen is de toegevoegde waarde van de illegale activiteiten in de Nederlandse economie, te weten drugs, prostitutie (inclusief het legale deel) en illegale handel in tabak, voor 2021 geschat op 4,5 miljard euro. Het gaat hierbij alleen om het deel dat aan de Nederlandse economie wordt toegerekend, doordat het door ingezetenen wordt verdiend (zie kader). Het aandeel van de illegale economie in het bruto binnenlands product (bbp) bedraagt 0,5 procent in 2021. Bij de vorige raming over verslagjaar 2015 was de omvang van de illegale economie 0,6 procent van het bbp.

Zoals vermeld in paragraaf 2 worden in 2021 minder illegale activiteiten geraamd dan in 2015. De verplichte illegale activiteiten drugs, prostitutie en de illegale handel in tabak werden in beide verslagjaren geraamd. In het verslagjaar 2015 was het aandeel hiervan 0,5 procent van het bbp. De relatieve omvang van deze activiteiten is daarmee in 2021 hetzelfde als in 2015. Onderliggend zijn er echter aanzienlijke veranderingen geweest in de verschillende illegale activiteiten. Het is echter niet eenduidig aan te geven in hoeverre deze veranderingen komen door een daadwerkelijk toename van de omvang van de illegale activiteiten of doordat het CBS als gevolg van dit onderzoek en nieuwe bronnen hier nu beter zicht op heeft.

De totale toegevoegde waarde van illegale activiteiten binnen de Nederlandse economie bedraagt in 2021 volgens het nieuwe CBS-onderzoek 4,5 miljard euro. Dit is 0,5 procent van het bbp. De productie en handel in cannabis voegen de meeste waarde toe aan de economie, gevolgd door activiteiten op het gebied van cocaïne en synthetische drugs. Rondom deze illegale activiteiten gaat echter veel meer geld om dan wat aan de Nederlandse economie wordt toegerekend. Vooral de verdiensten uit handel in en/of productie van cocaïne en synthetische drugs slaan voornamelijk in het buitenland neer. De volgende paragraaf gaat in op de raming van de cocaïnehandel. In paragraaf 4.2 worden de overige illegale activiteiten kort behandeld.

4.1 Schatting van de omvang van de cocaïnehandel

De handel in cocaïne voegde een waarde van 1,2 miljard euro toe aan de Nederlandse economie. Dit is echter slechts het deel van de handel dat toekomt aan ingezetenen. Er wordt binnen de landsgrenzen echter veel meer aan cocaïne verdiend; namelijk 10,7 miljard euro. In onderstaande paragrafen worden deze ramingen nader uitgelegd, zowel voor het deel dat via Nederland naar het buitenland verdwijnt, als het deel dat in de Nederlandse economie neerslaat.

4.1.1 Schatting van de omvang van de cocaïnehandel binnen de Nederlandse landsgrenzen

Cocaïne wordt gewonnen uit de bladeren van de cocaplant. De chemische bewerking tot wit poeder vindt grotendeels plaats in de zogenaamde cocaïneproducerende landen in Zuid-Amerika, zoals Ecuador, Colombia en Peru. Nederland is zelf geen producent, maar wordt algemeen gezien als een belangrijke spil binnen de internationale handel in cocaïne.

Om de toegevoegde waarde te bepalen van de cocaïnetransporten binnen de landsgrenzen, wordt er allereerst gekeken naar de fysieke stromen van cocaïne aan de hand van inbeslagnames in de havens en pakkansen. Vervolgens worden de waardes van deze stromen berekend aan de hand van verschillende prijssoorten zoals de invoerprijs, de groothandelsprijs in Nederland, de straatprijs in Nederland, en de uitvoerprijs naar verschillende landen.

De meest voorkomende smokkelmethode van cocaïne is transport over zee. In de afgelopen jaren is in de haven van Antwerpen meer cocaïne in beslag genomen dan in Nederlandse havens. Eerdere onderzoeken schatten dat 70 tot 80 procent van de cocaïne via de haven van Antwerpen bestemd is voor Nederlandse criminele organisaties (Politie, 2022). Het is niet bekend in welke mate deze drugs ook daadwerkelijk fysiek binnen de Nederlandse landsgrenzen terechtkomen. Volgens de voorschriften voor de nationale rekeningen is dit echter niet relevant, omdat bij de afbakening van internationale handel wordt uitgegaan van de overdracht van economisch eigendom en niet van grensoverschrijding. In dit artikel wordt deze drugshandel bestemd voor Nederlandse organisaties volledig meegeteld bij de omvang van de cocaïnehandel binnen de Nederlandse landsgrenzen.

Op basis van de hoeveelheid inbeslaggenomen cocaïne kan via het zogeheten inbeslagnamepercentage worden geschat hoeveel cocaïne via de Nederlandse en Antwerpse havens Nederland binnenkomt. Het inbeslagnamepercentage is omgeven door veel onzekerheid, omdat het per definitie niet waargenomen kan worden. Het toegepaste inbeslagnamepercentage is wel van significante invloed op de uitkomst van de schatting van de totale cocaïnesmokkel. Schattingen lopen uiteen van 20 tot 50 procent (NRC, 2023). Voor de schatting van de illegale economie is gerekend met een inbeslagnamepercentage van 25 procent. Het gebruik van dit percentage betekent dat de inbeslagnames 25 procent van de totale ingevoerde cocaïne zijn, en dat 75 procent van de cocaïne Nederland (of België) succesvol binnengesmokkeld is.

Als de drugs eenmaal succesvol vanuit Zuid- en Midden-Amerika Nederland binnengesmokkeld zijn, is de handelswaarde hiervan bijna verdrievoudigd. Verderop in de keten, bij de consumptie in Nederland en de export naar het buitenland, zijn deze prijzen nog weer veel hoger. Deze enorme handelsmarges zijn de reden dat de cocaïnehandel zo winstgevend is, ondanks de inbeslagnames.

De invoer binnen Nederlandse landsgrenzen wordt geschat op bijna 420 duizend kilo met een invoerwaarde van 6,4 miljard euro. In dit bedrag zit 1,6 miljard euro voor cocaïne die inbeslaggenomen is, en dus niet verder verhandeld kan worden. Deze 1,6 miljard euro wordt wel meegenomen in de invoerwaarde omdat hier wel voor betaald is door de importerende criminele organisatie. Deze inbeslaggenomen cocaïne levert geen waarde meer op in de verdere handel. De geïmporteerde cocaïne kan bedoeld zijn voor binnenlandse consumptie, of weer worden uitgevoerd naar andere EU-landen of de rest van de wereld.

Om het aandeel van de binnenlandse consumptie te schatten, is er gebruik gemaakt van rioolmetingen in grote steden door het KWR (Kiwa Water Research; 2021). Het KWR meet in een aantal steden over een aantal dagen cocaïnesporen in het rioolwater. Via deze metingen kan het gebruik van cocaïne in deze steden over een heel jaar worden berekend. Het gebruik in de gemeten steden wordt opgehoogd naar gebruik in heel Nederland, waarbij zoveel mogelijk rekening wordt gehouden met de mate van stedelijkheid. De binnenlandse consumptie is met deze methodiek geschat op 8,5 duizend kilo pure cocaïne. Omdat cocaïne versneden wordt met 3,5 duizend kilo aan andere middelen (zoals cafeïne) bedraagt de feitelijke consumptie niet 8,5 duizend kilo, maar 12 duizend kilo cocaïne. Deze 12 duizend kilo cocaïne heeft een consumptiewaarde van 618 miljoen euro.

De cocaïne die niet in Nederland wordt geconsumeerd, wordt uitgevoerd naar het buitenland. Belangrijke afzetmarkten zijn binnen Europa vooral Duitsland, Scandinavië en het Verenigd Koninkrijk, maar Nederlandse cocaïne gaat ook naar Rusland, Turkije, het Midden-Oosten en Australië. Het CBS veronderstelt op basis van de geraadpleegde bronnen en gesprekken dat 80 procent van de uitvoer binnen Europa blijft. Het restant gaat naar landen verder weg. Vooral de uitvoer naar deze verre landen is bijzonder winstgevend, omdat er tussen Nederland en deze landen opnieuw een fikse prijsverhoging plaatsvindt. De waarde van de totale uitvoer komt uit op bijna 16,5 miljard euro.

De verdiensten binnen de Nederlandse landsgrenzen door de handel in cocaïne worden bepaald door de opbrengsten van de binnenlandse verkoop (consumptie) en de uitvoer te verminderen met de invoerwaarde. Dat komt uit op 10,7 miljard euro. Hierin is ook rekening gehouden met enkele tientallen miljoenen euro aan overige kosten, zoals opslag en benzine.

4.1.2 Schatting van de omvang van cocaïnehandel in de Nederlandse economie

Een klein deel van de verdiensten van 10,7 miljard euro wordt ook daadwerkelijk opgenomen in de beschrijving van de Nederlandse economie. De enorme winst stroomt namelijk grotendeels naar het buitenland, waar de bazen van de internationale drugshandel verblijven. Deze buitenlandse opdrachtgevers zijn de feitelijke eigenaren van de drugshandel op Nederlands grondgebied, omdat zij de regie voeren, betalingen en ontvangsten regelen, en de connecties hebben met het buitenland waardoor deze grote handelsmarges behaald kunnen worden.

Hoewel de opdrachtgevers mogelijk een Nederlands paspoort hebben, zijn ze geen Nederlandse ingezetenen omdat ze in het buitenland verblijven. Hun bijdrage aan de drugshandel behoort daarom, conform de internationale richtlijnen voor het samenstellen van macro-economische statistieken, niet tot de Nederlandse economie. Aangenomen wordt dat alle opdrachtgevers die zich bezighouden met de export van cocaïne in het buitenland wonen.

Diensten die Nederlandse ingezetenen verlenen zijn bijvoorbeeld het verzamelen van de drugs uit containers in de havens door zogenoemde uithalers. Ook zijn er planners, chauffeurs en transportfirma’s die allemaal betaald moeten worden door de opdrachtgever. Dit wordt geboekt als uitvoer van diensten met een totale geschatte waarde van 813 miljoen euro voor het verslagjaar 2021.

Voor de invoer geldt hetzelfde: alleen het gedeelte van de invoer dat daadwerkelijk in Nederland wordt geconsumeerd telt mee in de Nederlandse economie en dus in het bbp van Nederland. De totale waarde van de ingevoerde cocaïne bedroeg 6,4 miljard euro in 2021. De invoerwaarde van het deel dat in Nederland werd geconsumeerd is met 245 miljoen euro beduidend lager. De Nederlandse consumptie van cocaïne heeft een detailhandelswaarde van 618 miljoen euro (zie paragraaf 4.1.1). Er wordt op de consumptie in Nederland dus naar schatting een handelsmarge van 373 miljoen euro gerealiseerd, door ingezeten tussen- en straathandelaren.

Van de cocaïneverdiensten van 10,7 miljard euro binnen de Nederlandse landsgrenzen komt per saldo dus maar 1,2 miljard euro als toegevoegde waarde in de Nederlandse economie terecht. Dit bedrag is opgebouwd uit 813 miljoen euro aan verleende handelsdiensten aan buitenlandse opdrachtgevers en 373 miljoen euro handelsmarge op binnenlandse consumptie.

4.2 Methodes overige illegale activiteiten

Behalve de cocaïnehandel raamt het CBS nog een aantal andere illegale activiteiten. Deze paragraaf gaat in op de methodes voor de ramingen van de productie en handel in synthetische drugs, cannabisproductie en -handel, (illegale en legale) prostitutie en illegale handel in tabak.

De schatting van de productie en handel in synthetische drugs is gebaseerd op een rapport van de Politieacademie (Tops et al., 2018). Aan de hand van onder andere gevonden verpakkingen van grondstoffen in opgerolde laboratoria is door de onderzoekers een schatting gemaakt van de hoeveelheid geproduceerde mdma-tabletten (xtc) en amfetamine (speed).

Ook hier is gebruikgemaakt van rioolwateronderzoek om tot een schatting te komen van de binnenlandse consumptie. Aangenomen wordt dat de rest naar het buitenland gaat. Net als bij de handel in cocaïne wordt verondersteld dat het productieproces plaatsvindt onder regie van buitenlandse opdrachtgevers en dat een groot gedeelte van de winst daarmee net als bij cocaïne wegvloeit uit Nederland.

Aan de basis van de raming van de cannabisproductie en –handel staat ook het rioolwateronderzoek van het KWR, omdat inbeslagnamecijfers minder betrouwbaar worden geacht. Om de uitvoer te bepalen, wordt verondersteld dat vanuit Nederland 10 procent van de Europese cannabismarkt wordt bediend. Voor het bepalen van de omvang van deze markt is onder andere gebruikgemaakt van internationaal onderzoek naar het aantal cannabisgebruikers.

Cannabis wordt lokaal en veel kleinschaliger geproduceerd dan andere drugs. Anders dan bij cocaïne en synthetische drugs is de drempel om in te stappen niet hoog. Er zijn voor de productie van cannabis namelijk minder kennis, contacten en grondstoffen nodig. Ook wordt veel minder van deze drug geëxporteerd. Het is daarom aannemelijk te veronderstellen dat het grootste gedeelte van de winst in Nederland blijft, en dat buitenlandse opdrachtgevers een veel kleiner gedeelte onder regie hebben.

Om tot een schatting te komen voor de prostitutie in Nederland, is er vanuit het aanbod naar drie aspecten gekeken. Als eerste het legale vergunde gedeelte, denk hierbij aan bordelen, seksclubs, escortbureaus en raamprostitutie. Ten tweede het legale, onvergunde gedeelte, vooral thuisprostitutie. Tot slot het illegale gedeelte, wat onder andere de mensenhandel betreft.

Voor het vergunde gedeelte is er gekeken naar het aantal uitgegeven vergunningen; voor het onvergunde gedeelte is gebruik gemaakt van een onderzoek van Regioplan (2021), in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Datacentrum (WODC), naar advertenties op sekswebsites. Het CBS neemt aan dat de schatting van de onvergunde prostitutie voor 20 procent onderschat wordt: dit wordt geboekt als illegale prostitutie.

Op basis van deze aspecten is het aantal prostituees in Nederland bepaald. Uit verschillende onderzoeken zijn ook prijzen per soort prostitutie naar voren gekomen. Door het aantal sekswerkers, de prijzen en de gewerkte uren met elkaar te combineren, wordt de totale productie en daarmee toegevoegde waarde van de prostitutie bepaald. Voor de schatting van de totale omvang van de illegale economie, wordt de gehele omvang van zowel de legale als de illegale prostitutie meegenomen.

De raming voor het verslagjaar 2021 bevat geen export van prostitutiediensten. Export van prostitutiediensten vindt plaats wanneer iemand die geen Nederlands ingezetene is, in Nederland diensten consumeert. In verband met de coronapandemie kon er beperkt gereisd worden, waardoor de export van prostitutiediensten in 2021 marginaal wordt geschat.

De illegale handel in tabak omvat ook productie van namaaksigaretten in Nederland. Het grootste deel van de winst zit echter bij de smokkel, waar Nederlanders sigaretten invoeren vanuit landen met een stuk lagere accijns op sigaretten. Vervolgens wordt een gedeelte geconsumeerd door Nederlanders en een gedeelte uitgevoerd naar landen waar de accijns hoger ligt dan in Nederland, zoals Frankrijk en Finland.

In de nationale rekeningen worden drie illegale activiteiten geschat: de illegale productie en verkoop van drugs, prostitutie en de illegale handel in tabak. Deze activiteiten droegen in 2021 volgens een nieuwe raming in het kader van de revisie van de nationale rekeningen 4,5 miljard euro bij aan de Nederlandse economie (het bbp). Daarmee is het aandeel in de totale economie 0,5 procent. De vorige raming voor de omvang van de illegale economie, over verslagjaar 2015, kwam uit op 0,6 procent van het bbp. Bij die raming werden echter ook nog enkele niet binnen Europa verplicht te beschrijven illegale activiteiten meegenomen.

De ramingen van de illegale economie zijn met veel meer onzekerheid omgeven dan andere delen van de economie waar veelal wel directe informatie beschikbaar is uit registers en enquêtes. Voor de raming van de illegale economie geldt bovendien dat de gedane aannames veel invloed kunnen hebben op de uitkomsten. Doordat dit deel van de economie niet in het openbaar plaatsvindt, zijn er geen waterdichte bronnen beschikbaar. Bij de handel in cocaïne hebben de aannames, vooral het inbeslagnamepercentage en de prijzen, veel invloed op de uitkomst. Voor de overige illegale activiteiten gelden vergelijkbare kanttekeningen.

Daarnaast maakt de locatie van de uiteindelijke eigenaar van het illegale proces veel verschil voor de omvang van de raming van de illegale activiteiten binnen de Nederlandse economie. Als de eigenaar niet-ingezetene is, wordt een groot deel van de waarde aan het buitenland toegerekend. Zo wordt er binnen de Nederlandse landsgrenzen 10,7 miljard euro aan de handel in cocaïne verdiend, maar vloeit het grootste deel hiervan naar het buitenland. Slechts 1,2 miljard euro aan toegevoegde waarde slaat neer binnen de Nederlandse economie. Voor andere illegale activiteiten (voornamelijk die op het gebied van synthetische drugs) geldt dit ook, maar in mindere mate.

Bleeker, Y., van den Braak, G. (2021), De Nederlandse seksbranche: een onderzoek naar omvang en aard, beleid, toezicht en handhaving. Regioplan.

KWR (2021), Rioolwateranalyse van drugsgebruik in de gemeente Rotterdam.

NRC (2023), Deze 'drugsoorlog' is geen Vlaams onderonsje, 10 januari 2023.

Politie (2022), Fenomeenbeeld drugs 2021: de narcostand van Nederland.