De Nederlandse overheidsfinanciën tijdens de coronacrisis in Europees perspectief
Over deze publicatie
"De Nederlandse economie” is een reeks artikelen waarin actuele macro-economische fenomenen worden beschreven en geduid. De artikelen zijn grotendeels gebaseerd op de uitkomsten van de nationale rekeningen. Deze editie gaat over de impact van de coronacrisis op de overheidsfinanciën in 2020.
Samenvatting:
1. Inleiding
Opvallend hierbij is het snel veranderende inzicht in de zorgen om oplopende overheidstekorten en schulden. Waar de regels voorheen strikt waren, worden op dit moment de teugels gevierd. Zo kondigde de Europese Commissie op 20 maart 2020 aan dat gedurende de coronapandemie EU-lidstaten niet gehouden zijn aan de begrotingsregels zoals vastgelegd in het Stabiliteits- en Groeipact. Ook zijn de EU-regels rond staatssteun aan bedrijven versoepeld. Een ander duwtje in de rug is de gestaag gedaalde rente. Een stijgend aantal landen is in de gelegenheid om extra uitgaven te financieren tegen negatieve rentevoeten en in alle landen zijn overheden in staat geweest schulden te (her)financieren tegen lagere rentes.
In dit artikel worden de overheidsfinanciën van Nederland in 2020 vergeleken met die van omliggende landen. Om de vergelijking overzichtelijk te houden is ingezoomd op een beperkt aantal landen, te weten België, Duitsland, Frankrijk, Italië, Nederland en het Verenigd Koninkrijk. In het artikel wordt getracht een antwoord te geven op de vraag hoe de Nederlandse overheidsfinanciën er voor staan na een jaar van coronacrisis, en waar Nederland staat ten opzichte van enkele ons omringende landen.
In de volgende paragraaf volgt een overzicht op hoofdlijnen van de ondersteunende maatregelen die in de verschillende landen zijn ingezet om de nadelige economische gevolgen van de coronacrisis op te vangen. Ook worden de ondersteunende maatregelen die op Europees niveau zijn genomen kort toegelicht.
In de derde paragraaf worden de overheidsfinanciën van de verschillende landen op een rij gezet. In beeld wordt gebracht wat de financiële situatie van de verschillende overheden was bij aanvang van de crisis, en hoe die was aan het eind van 2020. Uiteraard is niet vast te stellen hoe de overheidsuitgaven en inkomsten zich zouden hebben ontwikkeld zonder een coronacrisis. Daardoor is ook niet het volledige effect van de crisis op het overheidssaldo en de overheidsschuld te achterhalen. Echter, door de uitkomsten voor 2020 te vergelijken met die van een jaar eerder wordt toch een goede indicatie verkregen van de impact van de coronacrisis op de overheidsfinanciën in enkele Europese landen.
2. Mix van ondersteunende maatregelen
De analyse wordt daarnaast bemoeilijkt doordat naast de coronasteunpakketten ook de economische tegenspoed zijn sporen achterlaat op de overheidsfinanciën. Het wegvallen van de gebruikelijke inkomsten uit belastingen en premies kan een overheid ertoe dwingen extra schulden aan te gaan. Een daling in belastingontvangsten kan de uitkomst zijn van een doelbewuste ondersteunende maatregel, maar uiteraard ook van verminderde economische bedrijvigheid in de vorm van een lagere omzet en lagere winsten. Dit drukt de belastinginkomsten die hierop gebaseerd zijn.
Voor een goede vergelijking van de omvang van de verschillende nationale steunpakketten is het dus niet voldoende om alleen naar het verloop van de overheidsfinanciën te kijken. In deze paragraaf wordt daarom in meer detail ingezoomd op de aard en omvang van de steunpakketten die in de verschillende landen zijn ingevoerd. Het gaat hier nadrukkelijk niet om statistieken van Europese statistische bureaus, maar om gegevens uit de Bruegel-database. Deze database over de overheidssteunmaatregelen in Europese landen en de Verenigde Staten is in 2020 opgezet door de Europese denktank Bruegel (Bruegel 2020). De database bevat onder andere informatie over het tijdstip waarop maatregelen zijn aangekondigd en de begrote omvang van een maatregel. In de Bruegel-database zijn de ondersteunende maatregelen in drie categorieën onderverdeeld:
- Directe inkomenssteun: dit betreft aanvullende uitgaven ter ondersteuning van bedrijven en huishoudens, of het annuleren van belastingverplichtingen. Deze hebben een direct effect op het overheidstekort;
- Uitstel van belastingen, premies en andere verplichtingen: in meerdere landen heeft de overheid verlichting geboden via het verlenen van uitstel van betaling van belastingen en premies. Een uitstel verslechtert (tijdelijk) de kaspositie van de overheid, maar niet direct het overheidstekort. Pas wanneer uitstel tot afstel leidt ontstaat er daadwerkelijk een effect op het overheidstekort (zie kader);
- Verstrekking van leningen en garanties: via deze weg ondersteunt de overheid de liquiditeitspositie van bedrijven die kampen met een teruggevallen omzet. Bij een garantiestelling staat de overheid (gedeeltelijk) garant voor bedrijven die een lening willen afsluiten. Deze maatregelen kunnen op termijn consequenties hebben voor het overheidstekort wanneer betreffende bedrijven niet langer aan hun financiële verplichtingen kunnen voldoen.
De gegevens zijn op verschillende peilmomenten verzameld waardoor deze niet geheel vergelijkbaar zullen zijn tussen landen. Daarnaast is deze ook niet actueel. Desalniettemin geeft de Bruegel-database enig inzicht in de verschillen in samenstelling van de nationale steunpakketten. Deze uitkomsten zijn samengevat in figuur 2.1.
Overigens publiceert ook de Europese Commissie (2021) uitgebreide overzichten van ondersteunende maatregelen gespecificeerd naar land en naar jaar waarop deze van invloed zijn op de overheidsfinanciën. Deze publicatie is actueler dan de Bruegel-database maar bevat geen totaaloverzichten.
Ten opzichte van de in dit artikel gepresenteerde landen heeft Nederland vooral ingezet op belastinguitstel en directe inkomenssteun en in mindere mate op leningen en garanties. Daarentegen heeft de Italiaanse overheid, naast inkomenssteun en extra uitgaven aan de gezondheidszorg, vooral garanties op onder andere exportkredieten, bankleningen en het mkb afgegeven. Behalve een kortstondig uitstel van belastingen heeft de Italiaanse overheid slechts in beperkte mate extra leningen verstrekt.
De Duitse overheid heeft aanzienlijke bedragen uitgetrokken (ruim 122 miljard euro) om liquiditeitsproblemen bij bedrijven tegen te gaan. Daarnaast valt op dat de Duitse overheid fors extra heeft uitgegeven (bijna 19 miljard euro) aan gezondheidszorg, waaronder onderzoek naar vaccins.
In Nederland voorzag met name de tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (TOZO) naast directe inkomenssteun ook in leningen voor bedrijfskapitaal om liquiditeitsproblemen bij zelfstandig ondernemers als gevolg van de coronacrisis op te vangen. Het ging hier wel om veel kleinere bedragen dan in Duitsland. Daarnaast zijn er garantieregelingen ingezet die in het afgelopen jaar nauwelijks effect zullen hebben gehad op het overheidssaldo.
Nederland heeft dus vooral ingezet op belastinguitstel en directe inkomenssteun. Ondernemers met betalingsproblemen komen, ook in de eerste helft van 2021, in aanmerking voor uitstel van betaling van belastingen en premies. Halverwege 2020 meldde de Rijksoverheid dat 185 duizend ondernemers gebruik hadden gemaakt van deze regeling. Op dat moment was voor ruim 10 miljard euro aan uitstel verleend. Feitelijk verstrekt de Belastingdienst via uitstel van betaling deze ondernemingen een overbruggingskrediet.
Wat betreft directe inkomenssteun was de belangrijkste uitgavenpost in het Nederlandse steunpakket de tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor werkgelegenheid (NOW). Deze noodmaatregel beoogt ondernemingen die te kampen hebben met omzetverliezen te ondersteunen bij het doorbetalen van het loon aan hun werknemers. In 2020 is hieraan ruim 14 miljard euro uitgegeven. Voor ondersteuning van zelfstandigen en voor door corona getroffen sectoren heeft de Nederlandse overheid nog eens bijna 6 miljard euro uitgetrokken. De totale directe Nederlandse inkomenssteunmaatregelen kwamen op bijna 26 miljard euro uit (CBS 2020). Deze steun omvat ook de subsidies verstrekt aan de gezondheidszorg en het openbaar vervoer. Het gaat om voorlopige uitkomsten die nog bijgesteld kunnen worden.
Veel overheden in Europa hebben dergelijke directe steunmaatregelen ingezet. In België waren de bedragen die zijn uitgetrokken voor overbrugging van werkgelegenheid en voor ondersteuning van zelfstandigen kleiner. In Duitsland daarentegen was de directe inkomenssteun een stuk royaler. De bestaande arbeidstijdverkortingsregeling ‘Kurzarbeitergeld’ is daar gebruikt ter overbrugging van de loonkosten in coronatijd. Ook is in Duitsland aanzienlijke steun geboden aan zzp’ers. Als aandeel in het totale Duitse steunpakket was deze directe steun echter kleiner dan in Nederland.
3. De consequenties van steunmaatregelen op de overheidsfinanciën
Als gevolg van de coronacrisis zijn de overheidsuitgaven in de Europese Unie in het afgelopen jaar fors opgelopen (zie figuur 3.1). Van de besproken landen kende het Verenigd Koninkrijk de sterkste uitgavenstijging van 19,5 procent ten opzichte van een jaar eerder. Ook in Nederland was de uitgavenstijging aanzienlijk (13,1 procent), zeker in vergelijking met de andere landen en het EU-27 gemiddelde van 9,2 procent. Deze uitkomsten bevestigen het beeld dat het Verenigd Koninkrijk, Nederland en in minder mate Duitsland aanzienlijke inkomensondersteunende maatregelen hebben ingezet die de overheidsuitgaven hebben opgestuwd.
| 2020 (% verandering t.o.v. een jaar eerder) | |
|---|---|
| Verenigd Koninkrijk | 19,5 |
| Nederland | 13,1 |
| Duitsland | 9,3 |
| EU-27 | 9,2 |
| Eurogebied | 9,1 |
| België | 9,1 |
| Italië | 8,6 |
| Frankrijk | 5,5 |
| Bron: CBS, Eurostat, ONS | |
Wat opvalt is dat deze drie landen de laagste schuldenratio’s (overheidsschuld als percentage van het bruto binnenlands product) kennen. Dit zou er op kunnen wijzen dat de overheden van landen met een relatief lage schuld sneller geneigd zijn om directe inkomenssteun te verlenen. Zo heeft een land als Italië, met een hoge staatsschuld vooral ingezet op garanties om de economie te ondersteunen. Garanties zijn pas van invloed op de overheidsschuld wanneer er een beroep op wordt gedaan.
Het overheidssaldo is gelijk aan de overheidsinkomsten minus de -uitgaven. Het maximaal tekort van 3 procent zoals afgesproken in het Verdrag van Maastricht is in het afgelopen jaar door alle hier besproken landen overschreden. In 2019 was de situatie geheel anders. Duitsland en Nederland bereikten toen nog solide overschotten en de overige landen hadden tekortcijfers rondom de 3 procent.
Uiteraard hebben zowel de gestegen uitgaven als de gedaalde inkomsten uit belastingen en premies hun weerslag gehad op het overheidssaldo. Het effect van de inkomstendaling is in figuur 3.2 zichtbaar gemaakt ten opzichte van het overheidssaldo van 2019. In Duitsland, Nederland en het Verenigd Koninkrijk was het deel van de saldoverslechtering door weggevallen inkomsten beperkt. In deze landen werd het gedaalde saldo voornamelijk veroorzaakt door gestegen uitgaven. Overigens was het overheidstekort van Bulgarije, Denemarken, Luxemburg, Noorwegen en Zweden in 2020 kleiner dan dat van Duitsland.
In Frankrijk, Italië en België was het inkomstenseffect op de daling van het saldo veel groter. Dit hangt samen met de mate waarin de economie door de coronacrisis werd getroffen. In 2020 daalde het nominale bbp van Frankrijk en Italië met respectievelijk 6,1 procent en 7,8 procent harder dan in Nederland (-1,4 procent), Duitsland (-3,4 procent), het Verenigd Koninkrijk (-4,8 procent) en België (-5,3 procent). Deze relatief sterke economische neergang had zijn weerslag op de inkomsten van de overheid die in Frankrijk en Italië sterker terugliepen dan in de andere landen.
In figuur 3.2 is het tekort als percentage van het bbp uitgedrukt. De waarde van het bbp is dus niet alleen van invloed op de belastinggrondslag, maar bepaalt ook de noemer van de in figuur 3.2 getoonde ratio’s. Doordat in sommige landen het bbp sterker daalde dan in andere is het noemereffect voor sommige landen veel groter dan voor andere. Zo is voor Italië 0,7 procentpunt van de saldoverslechtering te wijten aan het noemereffect en in Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk 0,6 procentpunt. Maar in Nederland en Duitsland was het noemereffect slechts 0,1 procentpunt.
Bij een overheidstekort zal een overheid geld moeten lenen en neemt de overheidsschuld in omvang toe. Maar ook wanneer overheden als noodsteun extra leningen verstrekken zullen zij veelal gebruik moeten maken van de geld- of kapitaalmarkt. In figuur 3.3 is te zien dat de overheidsschuld in 2020 als percentage van het bbp in alle hier besproken landen toenam.
| 2019 (%) | 2020 (%) | |
|---|---|---|
| Italië | 134,6 | 21,2 |
| Frankrijk | 98,1 | 18,2 |
| België | 98,1 | 16,1 |
| Verenigd Koninkrijk | 85,3 | 19,2 |
| Eurogebied | 84,0 | 14,1 |
| EU-27 | 77,6 | 13,2 |
| Duitsland | 59,7 | 10,1 |
| Nederland | 48,7 | 5,7 |
| Bron: CBS, Eurostat, ONS | ||
Ten opzichte van de ons omringende landen is de Nederlandse schuld als percentage van het bbp met 5,7 procentpunt het minst gestegen. In Europa was de toename van het schuldpercentage van Ierland, Luxemburg, Bulgarije en Zweden nog kleiner dan in Nederland. Overheden met een relatief hoog schuldpercentage, zoals die van België, Frankrijk en Italië, kregen in het afgelopen jaar te maken met de grootste stijgingen. Het schuldpercentage in Italië steeg met 21,2 procentpunt. Dit zijn ook de landen waar de overheidstekorten het hoogst opliepen. Als gevolg hiervan zijn de verschillen in de omvang van overheidsschulden tussen de betreffende landen toegenomen. Een deel van de schuldquote-toename wordt veroorzaakt door het noemereffect. Zo was 11 procentpunt van de gestegen schuldquote in Italië het gevolg van de nominale daling van het bbp.
Eind 2020 was per hoofd van de bevolking de overheidsschuld in Italië ongeveer gelijk aan die van België, ruim 40 duizend euro. Kortom, Italië kenmerkt zich niet alleen door een hoge overheidsschuld maar ook door een relatief laag bbp-niveau. De schuld per hoofd van de Nederlandse bevolking bedroeg nagenoeg 25 duizend euro. In het afgelopen jaar nam deze per inwoner met ruim twee duizend euro toe.
Vooralsnog heeft de schuldtoename geen consequenties voor de financiering van de schulden. In alle landen profiteerden de overheidsfinanciën van het monetair beleid van kwantitatieve verruiming en de lage rentepercentages op staatsobligaties die hiervan het gevolg zijn (zie kader). Wel zijn er verschillen tussen landen. Zo worden Italiaanse obligaties door geldverstrekkers als risicovoller beoordeeld dan Duitse obligaties. Als gevolg hiervan eisen zij van Italiaanse obligaties een hoger rendement. Toch is, mede door de kwantitatieve verruiming van de ECB, het rendement op overheidsschuld in alle landen gedaald (figuur 3.4).
Dit drukt de financieringskosten van overheidsschulden. Zo is de Nederlandse overheid al vanaf het jaar 2000 in staat een per saldo gestegen reële schuld (nominale schuld gecorrigeerd voor inflatie) te financieren tegen dalende rentekosten. Ook de aanzienlijke stijging van de schuld in 2020 heeft nauwelijks consequenties voor de omvang van de hiermee gemoeide rentebetalingen, die in 2020 bijna 5,6 miljard euro bedroegen. Voor de betreffende landen geldt dat de rentelasten van de overheid in de laatste jaren zijn gedaald. Van alle Europese landen zijn de rentebetalingen van de Italiaanse overheid het hoogst. Deze bedroegen in 2020 ruim 57 miljard euro en omvatte 30 procent van alle rentebetalingen door overheden in de Europese Unie.
4. Conclusies
In België, Frankrijk en Italië, kromp de economie sterker, wat bijdroeg aan de teruggelopen overheidsinkomsten. Deze landen kozen er over het algemeen voor om sterker in te zetten op indirecte noodsteun, zoals leningen en garantiestellingen. Deze indirecte noodsteun had geen, of in beperkte mate, invloed op de overheidsuitgaven. Dat de overheidstekorten in deze landen toch sterker opliepen komt dan ook vooral door de relatief sterke derving van de overheidsinkomsten.
Om de tekorten te financieren zijn alle in dit artikel beschouwde landen extra schulden aangegaan. De landen die in 2019 al de hoogste schuldquotes hadden, kenden in 2020 ook de hoogste schuldtoenames. Mede door het uitgebreide opkoopprogramma van de ECB hadden alle in dit artikel besproken landen ook in 2020 te maken met dalende rentes op staatsobligaties. Hoewel de schulden dus toenamen, daalden de rentelasten.
5. Verwijzingen
Europese Raad (2021)
ONS (2021)
Europese Commissie (2021) Policy measures taken against the spread and impact of the coronavirus – 12 February 2021
Eurostat (2021), database