Nederlandse lokale overheid: Veel centrale financiering, veel decentrale uitgaven
Over deze publicatie
Het aandeel van de lokale overheid in de overheidsuitgaven is in de afgelopen 20 jaar licht afgenomen, dat van de centrale overheid toegenomen. De lokale overheid is qua inkomsten sterk afhankelijk van de Rijksoverheid.
Samenvatting
Het aandeel van de lokale overheid in de overheidsuitgaven is in de afgelopen 20 jaar licht afgenomen, dat van de centrale overheid toegenomen. Het effect van de decentralisaties in het sociaal domein op de verdeling van overheidsuitgaven is grotendeels gecompenseerd door centralisatie van politietaken.
De lokale overheid is qua inkomsten sterk afhankelijk van de Rijksoverheid. Deze afhankelijkheid is in de afgelopen 20 jaar licht toegenomen. De lokale overheid heeft in beperkte mate eigen inkomsten uit bijvoorbeeld lokale belastingen en parkeergelden.
Nederland hoorde in 2019 tot de tien meest gedecentraliseerde landen van de Europese Unie. Nederland stond op plek 9 van de 28 EU-landen. Dit betekent dat in Nederland een relatief groot deel van de overheidsuitgaven wordt gedaan door de lokale overheid. In de meer gedecentraliseerde landen binnen de EU heeft de lokale overheid over het algemeen een groter aandeel eigen inkomsten dan in Nederland. De Nederlandse lokale overheid is dus in vergelijking met andere EU-landen relatief sterk afhankelijk van de Rijksoverheid.
1. Inleiding
In 2015 hebben decentralisaties plaatsgevonden in het sociaal domein (WMO, de Jeugdwet en de Participatiewet), waarbij diverse taken zijn overgeheveld van de Rijksoverheid naar de gemeenten. Deze decentralisaties worden de afgelopen tijd regelmatig door gemeenten genoemd als oorzaak van financiële problemen[1]. De wijze van financiering van gemeenten speelt hierbij een belangrijke rol. De gemeenten hebben beperkt eigen inkomsten uit lokale belastingen zoals de onroerend zakenbelasting en overige eigen inkomsten, zoals parkeergelden. Voor het grootste deel van de inkomsten zijn gemeenten afhankelijk van overdrachten vanuit de Rijksoverheid.
In Nederland komt 30,4 procent van de overheidsuitgaven voor rekening van de lokale overheid. Dit percentage wordt in dit artikel beschouwd als graadmeter voor de mate waarin overheidstaken zijn gedecentraliseerd. De lokale overheid bestaat niet alleen uit gemeenten, maar bijvoorbeeld ook uit provincies en waterschappen[2]. Nederland zit qua mate van decentralisatie rond het gemiddelde van de 28 landen van de EU[3]. De eigen inkomsten van de lokale overheid bedragen slechts 7,9 procent van de overheidsinkomsten. In de EU is dit gemiddeld 19 procent. In meer gedecentraliseerde landen heeft de lokale overheid vaak een groter aandeel in de totale overheidsinkomsten. Dit is vooral te zien bij landen met deelstaatoverheden (België, Duitsland, Oostenrijk en Spanje) en de Scandinavische landen.
Dit artikel beschrijft op macroniveau wat de effecten van de decentralisaties zijn geweest op de verdeling van overheidsinkomsten en –uitgaven tussen de centrale en lokale overheid. Daarbij draait het om twee vragen:
1. Hoe centraal of decentraal is Nederland georganiseerd vergeleken met andere landen?
2. Hoe heeft de situatie in Nederland zich de afgelopen 20 jaar ontwikkeld?
Al eerder werd aangetoond dat het decentralisatiebeleid in de afgelopen decennia geen grote impact heeft gehad op verdeling van overheidsuitgaven over de centrale en lokale overheid (Allers en Peters, 2019). Dit artikel plaatst de decentralisaties in een breder perspectief. Naast de decentralisaties in het sociaal domein, komen ook andere verschuivingen van overheidstaken aan bod. Verder wordt ingegaan op de verschillende inkomstensoorten waarmee de overheidsuitgaven van de lokale overheid worden gefinancierd. In dit artikel wordt niet ingegaan op de gevolgen van de decentralisaties voor de financiële positie van gemeenten.
Voor een overzicht van de economische theorie over decentralisatie en de verhoudingen tussen de centrale en lokale overheid in historisch perspectief wordt verwezen naar uitgebreid onderzoek door het Centraal Planbureau (Bos, 2010).
In hoofdstuk 2 wordt beschreven hoe de overheidsuitgaven in de afgelopen 20 jaar verdeeld waren over de lokale en centrale overheid. Tevens wordt de situatie in Nederland vergeleken met andere EU-landen. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de wijze waarop decentraal uitgevoerde overheidstaken worden gefinancierd. Ook voor de overheidsinkomsten wordt een internationale vergelijking gemaakt. Hoofdstuk 4 bevat de conclusie.[1] Bijvoorbeeld: VNG Position Paper voor het AO Financiële Verhoudingen (Juli, 2020)
[2] Zie het kader Afbakening van de sector overheid en subsectoren van de overheid voor een nadere toelichting.
[3] In dit artikel wordt Nederland vergeleken met de andere landen van de Europese Unie (EU). Aangezien het gaat om een vergelijking over 2019 is hierin ook het Verenigd Koninkrijk meegenomen.
2. Overheidsuitgaven
2.1 Verdeling van overheidstaken tussen centrale en lokale overheid van 2000 t/m 2019
Figuur 2.1.1 toont de ontwikkeling van het aandeel in de overheidsuitgaven per overheidssector[1] in de afgelopen 20 jaar. In het eerste decennium van deze eeuw ligt het aandeel van de lokale overheid in de overheidsuitgaven stabiel rond 33 procent. De belangrijkste ontwikkeling is een toename in 2007 die kan worden toegeschreven aan de invoering van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) [2].
In de jaren 2010 tot en met 2013 daalt het aandeel van de lokale overheid in de overheidsuitgaven met ongeveer 4 procentpunt tot ruim 29 procent in 2013. De daling in 2013 wordt vooral veroorzaakt door de oprichting van de Nationale Politie. Hiernaast spelen de gevolgen van de financiële crisis een grote rol bij de daling in de eerste paar jaar van het tweede decennium. Hoewel de overheid zowel op centraal als lokaal niveau heeft bezuinigd, namen de uitgaven door de lokale overheid af, terwijl de uitgaven van de centrale overheid (inclusief socialezekerheidsfondsen) door bezuinigingen en ombuigingen minder snel toenamen.
In 2015 neemt het aandeel van de lokale overheid in de overheidsuitgaven toe met ongeveer 2 procentpunt tot 31,0 procent als gevolg van de decentralisaties in het sociaal domein. In de jaren hierna blijft het aandeel overheidsuitgaven van de lokale overheid vrij stabiel (30,4 procent in 2019).
De (de)centralisaties van de WMO, Nationale Politie en het sociaal domein worden hieronder nader toegelicht.
| Jaar | Centrale overheid (incl. socialezekerheidsfondsen) (%) | Lokale overheid (%) |
|---|---|---|
| 2000 | 66,7 | 33,3 |
| 2001 | 67,3 | 32,7 |
| 2002 | 66,6 | 33,4 |
| 2003 | 65,7 | 34,3 |
| 2004 | 66,1 | 33,9 |
| 2005 | 65,9 | 34,1 |
| 2006 | 67,6 | 32,4 |
| 2007 | 66,8 | 33,2 |
| 2008 | 66,8 | 33,2 |
| 2009 | 66,7 | 33,3 |
| 2010 | 67,5 | 32,5 |
| 2011 | 68,3 | 31,7 |
| 2012 | 69,0 | 31,0 |
| 2013 | 70,7 | 29,3 |
| 2014 | 70,8 | 29,2 |
| 2015 | 69,0 | 31,0 |
| 2016 | 69,0 | 31,0 |
| 2017 | 69,1 | 30,9 |
| 2018 | 69,3 | 30,7 |
| 2019 | 69,6 | 30,4 |
2015 – Decentralisaties sociaal domein
Figuur 2.1.1 toont een lichte stijging van overheidsuitgaven door de lokale overheid in 2015. De overheidsuitgaven door de lokale overheid namen toe van 29,2 procent in 2014 tot 31,0 procent in 2015. Deze stijging ging vooral ten koste van het aandeel van de socialezekerheidsfondsen. Deze sector wordt in dit artikel gerekend tot de centrale overheid. Hieronder staat een uitgebreide toelichting van de wijzigingen door de decentralisaties in het sociaal domein.Classification of the functions of government (COFOG)
Met behulp van de ‘Classification of the functions of government’ (COFOG) classificeert het CBS de overheidsuitgaven naar specifieke bestedingsdoelen. In de toelichtingen per beleidswijzigingen wordt in enkele gevallen ingezoomd op verschuivingen tussen overheidssectoren voor specifieke COFOG-functies.
2007 – Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO)
Met de invoering van de WMO in 2007 werden een aantal zorgvoorzieningen, waaronder huishoudelijke hulp (thuiszorg), overgeheveld van de AWBZ (sector socialezekerheidsfondsen) naar de gemeenten. Hierdoor lagen de uitgaven van de gemeenten vanaf 2007 structureel ongeveer 2 miljard euro hoger.
Door de invoering van de WMO nam het aandeel van de lokale overheid in de overheidsbestedingen aan de COFOG-functie ‘Ouderdom’ toe van 0 procent in 2006 tot bijna 5 procent in 2007. De lokale overheid besteedde hieraan in 2007 ruim 1,6 miljard euro. De uitgaven aan ‘Ouderdom’ van alle Overheden tezamen bedroegen in 2007 ruim 33 miljard euro.
Jaar Centrale overheid (incl. socialezekerheidsfondsen) (%) Lokale overheid (%) 2000 100,0 0,0 2001 100,0 0,0 2002 100,0 0,0 2003 100,0 0,0 2004 100,0 0,0 2005 100,0 0,0 2006 100,0 0,0 2007 95,1 4,9 2008 95,2 4,8 2009 95,1 4,9 2010 94,8 5,2 2011 95,2 4,8 2012 95,6 4,4 2013 96,0 4,0 2014 96,4 3,6 2015 94,6 5,4 2016 94,9 5,1 2017 94,8 5,2 2018 94,7 5,3
2013 – Nationale Politie
Verantwoordelijkheden worden soms ook gecentraliseerd. In 2013 werden de 25 politieregio’s hervormd tot de Nationale Politie. Dit leidde tot een verschuiving van ongeveer 5 miljard euro in de uitgaven van de lokale overheid naar de centrale overheid. Het aandeel van de lokale overheid nam af van 31,0 procent in 2012 naar 29,3 procent in 2013.
Het aandeel van de centrale overheid in de overheidsbestedingen aan ‘Openbare orde en veiligheid’ (COFOG-functie 3) nam toe met bijna 34 procentpunt tot 81,7 procent, ten koste van het aandeel van de lokale overheid.
Jaar Centrale overheid (incl. socialezekerheidsfondsen) (%) Lokale overheid (%) 2000 47,4 52,6 2001 48,2 51,8 2002 50,5 49,5 2003 49,3 50,7 2004 49,9 50,1 2005 49,6 50,4 2006 48,7 51,3 2007 48,4 51,6 2008 49,0 51,0 2009 48,5 51,5 2010 48,4 51,6 2011 48,0 52,0 2012 47,9 52,1 2013 81,7 18,3 2014 82,8 17,2 2015 81,6 18,4 2016 81,4 18,6 2017 81,4 18,6 2018 82,3 17,7
2.2 Internationale vergelijking uitgaven
In de EU zijn 8 landen meer gedecentraliseerd dan Nederland. Vooral Scandinavische landen (Denemarken, Zweden en Finland) en de landen met deelstaten (België, Spanje, Duitsland en Oostenrijk) geven relatief meer dan Nederland uit op decentraal overheidsniveau. De kleinste landen, Malta en Cyprus, zijn ook de meest gecentraliseerde landen. Ook in Griekenland en Ierland wordt minder dan 10 procent van het overheidsgeld uitgeven door de lokale overheid. In Nederland is de lokale overheid goed voor 30,4 procent van de overheidsuitgaven. Nederland zit hiermee dichtbij het gemiddelde van de 28 EU-landen.
| Land | Centrale overheid (%) | Socialezekerheidsfondsen (%) | Deelstaten (%) | Lokale overheid (%) |
|---|---|---|---|---|
| Denemarken | 32,9 | 2,6 | 0,0 | 64,5 |
| Zweden | 36,4 | 12,9 | 0,0 | 50,7 |
| België | 17,8 | 36,3 | 32,8 | 13,1 |
| Spanje | 21,7 | 34,3 | 32,4 | 11,6 |
| Finland | 25,8 | 33,6 | 0,0 | 40,6 |
| Duitsland | 16,4 | 43,6 | 22,4 | 17,6 |
| Polen | 33,1 | 33,4 | 0,0 | 33,5 |
| Oostenrijk | 36,0 | 31,7 | 16,8 | 15,5 |
| Nederland | 32,0 | 37,5 | 0,0 | 30,4 |
| EU-28 | 37,7 | 31,9 | 8,4 | 22,5 |
| Tsjechië | 64,4 | 7,1 | 0,0 | 28,5 |
| Letland | 48,2 | 23,8 | 0,0 | 28,0 |
| Italië | 32,2 | 40,2 | 0,0 | 27,5 |
| Kroatië | 42,7 | 29,8 | 0,0 | 27,4 |
| Estland | 63,9 | 10,9 | 0,0 | 25,2 |
| Litouwen | 46,1 | 29,4 | 0,0 | 24,5 |
| Roemenië | 53,0 | 23,8 | 0,0 | 23,3 |
| Verenigd Koninkrijk | 77,8 | 0,0 | 0,0 | 22,2 |
| Bulgarije | 44,6 | 35,1 | 0,0 | 20,3 |
| Frankrijk | 35,1 | 45,1 | 0,0 | 19,8 |
| Slovenië | 48,3 | 32,5 | 0,0 | 19,2 |
| Slowakije | 48,8 | 33,8 | 0,0 | 17,4 |
| Hongarije | 63,0 | 22,6 | 0,0 | 14,4 |
| Portugal | 59,9 | 27,0 | 0,0 | 13,1 |
| Luxemburg | 48,1 | 40,7 | 0,0 | 11,2 |
| Ierland | 90,3 | 0,0 | 0,0 | 9,7 |
| Griekenland | 46,4 | 46,7 | 0,0 | 6,9 |
| Cyprus | 74,2 | 22,4 | 0,0 | 3,5 |
| Malta | 99,0 | 0,0 | 0,0 | 1,0 |
| Bron: CBS, Eurostat | ||||
| 1) De cijfers zijn geconsolideerd. Dit betekent dat geldstromen tussen overheidssectoren niet meetellen. | ||||
Uitgaven EU-landen naar bestedingsdoel
Vooral volksgezondheid zorgt voor verschil tussen Nederland en Scandinavische landen
In Denemarken zijn 83 procent van de uitgaven aan sociale bescherming op lokaal niveau. In Nederland ligt het niveau van de uitgaven aan sociale bescherming door de lokale overheid met 20 procent meer in lijn met Finland (21 procent) en Zweden (33 procent).
| Finland (%) | Zweden (%) | Denemarken (%) | Nederland (%) | |
|---|---|---|---|---|
| Algemeen overheids- bestuur | 49,9 | 37,9 | 16,3 | 22,3 |
| Openbare orde en veiligheid | 19,3 | 15,2 | 6,4 | 17,7 |
| Econo- mische aangele- genheden | 33,7 | 37,9 | 36,9 | 42,8 |
| Milieu- bescherming | 31,2 | 72,7 | 57,5 | 89,7 |
| Huisvesting en gemeenschaps- voorziening | 55,2 | 82,9 | 47,0 | 75,5 |
| Volks- gezondheid | 82,8 | 96,9 | 98,2 | 6,4 |
| Recreatie, cultuur en religie | 62,1 | 67,4 | 46,4 | 68,7 |
| Onderwijs | 65,6 | 80,1 | 41,4 | 79,5 |
| Sociale bescherming | 21,2 | 33,2 | 82,6 | 20,3 |
| Bron: CBS, Eurostat | ||||
| Een hoger percentage komt overeen met een hogere mate van decentralisatie. | ||||
De landen met deelstaatoverheden vormen in de EU een aparte groep. In Spanje en België zijn uitgaven aan openbare orde en veiligheid, en economische zaken relatief sterk gedecentraliseerd. Hiernaast zijn ook uitgaven aan milieubescherming, huisvesting en gemeenschapsvoorzieningen en onderwijs veelal sterk gedecentraliseerd, maar dit geldt voor veel EU-landen. In Spanje en in mindere mate Oostenrijk zijn de uitgaven aan gezondheidszorg sterk gedecentraliseerd.
| Oostenrijk (%) | Spanje (%) | België (%) | Nederland (%) | |
|---|---|---|---|---|
| Algemeen overheids- bestuur | 33,1 | 35,1 | 44,9 | 22,3 |
| Openbare orde en veiligheid | 14,3 | 47,5 | 52,0 | 17,7 |
| Econo- mische aangele- genheden | 36,2 | 54,8 | 61,4 | 42,8 |
| Milieu- bescherming | 53,6 | 90,5 | 88,0 | 89,7 |
| Huisvesting en gemeenschaps- voorziening | 87,9 | 98,3 | 100,0 | 75,5 |
| Volks- gezondheid | 50,9 | 93,7 | 14,6 | 6,4 |
| Recreatie, cultuur en religie | 53,9 | 83,3 | 94,1 | 68,7 |
| Onderwijs | 57,4 | 96,4 | 100,0 | 79,5 |
| Sociale bescherming | 16,4 | 9,2 | 30,6 | 20,3 |
| Bron: CBS, Eurostat | ||||
| Een hoger percentage komt overeen met een hogere mate van decentralisatie. Voor Duitsland, het vierde EU-land met deelstaatoverheden, zijn geen cijfers beschikbaar over de geconsolideerde overheidsuitgaven naar COFOG-functies en subsectoren van de overheid. | ||||
[1] Het gaat om geconsolideerde uitgaven, waarin uitgaven aan andere overheidssectoren zijn geëlimineerd. Zie ook het kader Afbakening van de sector overheid en subsectoren van de overheid voor een nadere toelichting.
[2] Voorafgaand aan de toename in 2007, daalt (stijgt) in 2006 het aandeel in de overheidsuitgaven door de lokale (centrale) overheid. Dit is toe te schrijven aan de invoering van de Zorgverzekeringswet, die zorgde voor een toename van de overheidsuitgaven op centraal niveau.
3. Overheidsinkomsten
3.1 Decentralisaties van inkomsten lokale overheid
De lokale overheid had in 2019 ruim 103 miljard euro aan inkomsten. Hiervan kwam in 2019 ruim 28 miljard euro (27,2 procent) uit eigen inkomsten[1]. De overige inkomsten bedroegen 75 miljard euro (72,8 procent). Deze inkomsten ontving de lokale overheid voor verreweg het grootste deel (73,8 miljard euro) uit overdrachten van de Rijksoverheid, via onder andere het gemeente- en provinciefonds en de lumpsum bijdrage voor onderwijsinstellingen die tot de lokale overheid worden gerekend.
| Inkomsten lokale overheid | 103,1 |
|---|---|
| Eigen inkomsten | 28,1 |
| Eigen inkomsten Verkopen van goederen en diensten | 12,6 |
| Eigen inkomsten Belasting | 10,5 |
| Eigen inkomsten Belasting Onroerendezaakbelasting | 4,1 |
| Eigen inkomsten Belasting Motorrijtuigenbelasting (provinciale opcenten) | 1,6 |
| Eigen inkomsten Belasting Rioolrechten | 1,6 |
| Eigen inkomsten Belasting Heffingen op waterverontreiniging | 1,3 |
| Eigen inkomsten Belasting Omslagheffing waterschappen | 1,5 |
| Eigen inkomsten Belasting Toeristenbelasting | 0,3 |
| Eigen inkomsten Belasting Overige belastingen | 0,1 |
| Eigen inkomsten Inkomen uit vermogen | 2,2 |
| Eigen inkomsten Inkomen uit vermogen Rente | 0,6 |
| Eigen inkomsten Inkomen uit vermogen Winstuitkeringen | 0,8 |
| Eigen inkomsten Inkomen uit vermogen Inkomen uit natuurlijke hulpbronnen | 0,8 |
| Eigen inkomsten Overige eigen inkomsten | 2,6 |
| Overige inkomsten | 75,0 |
| Overige inkomsten Overdrachten van de Rijksoverheid | 73,8 |
| Overige inkomsten Overige inkomsten | 1,2 |
Eigen inkomsten
Niet alleen inkomsten uit belasting worden tot de eigen inkomsten van de lokale overheid gerekend, maar bijvoorbeeld ook verkoopopbrengsten. Hieronder vallen niet alleen opbrengsten uit bijvoorbeeld parkeergelden of verhuur van gebouwen, maar bijvoorbeeld ook betalingen voor bepaalde vergunningen, leges voor paspoorten, en afvalstoffenheffing. Een derde inkomstenbron is vermogen. Hierbij gaat het om inkomsten uit rente op bijvoorbeeld uitgezette leningen, dividenden en pacht (inkomen uit natuurlijke hulpbronnen).
Afbakening belastingen en verkopen volgens het Europees systeem van rekeningen 2010
Voor de afbakening van transacties zoals belastingen en verkopen volgt het CBS de richtlijnen van Europees systeem van rekeningen 2010 (ESA 2010). Het volgen van deze richtlijnen heeft tot doel te komen tot internationaal vergelijkbare statistieken. Volgens het ESA 2010 is een belasting een verplichte, door de overheid opgelegde betaling waar geen directe tegenprestatie tegenover staat. Verkopen zijn daarentegen vergoedingen (al dan niet marktconform) voor de levering van goederen en/of diensten.
Het aandeel eigen inkomsten is in de afgelopen 20 jaar licht gedaald van 33,0 procent in 2000 tot 27,2 procent in 2019.
De eigen inkomsten van de lokale overheid namen toe van 21 miljard euro in 2000 tot 28,1 miljard euro in 2019. Het grootste deel van deze toename vond plaats in de jaren tot 2008. In de nasleep van de financiële crisis bleven de eigen inkomsten van de lokale overheid in de jaren 2009 tot en met 2013 stabiel rond 26 miljard euro per jaar. Vanaf 2014 stegen de eigen inkomsten jaarlijks weer licht tot 28,1 miljard euro in 2019.
Aandeel eigen inkomsten (%, miljard euro) Eigen inkomsten (%, miljard euro) Overige inkomsten (%, miljard euro) 2000 33,0 21,031 42,756 2001 32,0 21,475 45,562 2002 30,9 21,887 48,855 2003 30,1 22,942 53,253 2004 31,7 24,255 52,282 2005 31,8 24,808 53,110 2006 30,9 24,687 55,146 2007 30,3 25,768 59,382 2008 29,5 26,165 62,423 2009 27,7 26,026 67,808 2010 27,8 25,963 67,339 2011 27,7 25,963 67,598 2012 28,3 26,160 66,397 2013 29,3 25,969 62,560 2014 29,7 26,428 62,576 2015 28,1 26,780 68,580 2016 28,0 27,090 69,712 2017 28,0 27,257 69,941 2018 27,7 27,716 72,304 2019 27,2 28,060 75,022
Ook in de overige inkomsten, die vrijwel volledig bestaan uit overdrachten van de Rijksoverheid, is het effect van de financiële crisis duidelijk zichtbaar. Na jaren van groei daalden de overige inkomsten van de lokale overheid in de jaren 2010 tot en met 2012 licht. Dit heeft te maken met de financieringswijze van gemeenten en provincies via het gemeentefonds en het provinciefonds. De ontwikkeling van deze fondsen is afhankelijk van de ontwikkeling van uitgaven van de Rijksoverheid. Wanneer de Rijksoverheid bezuinigt, raakt dit zo ook de inkomsten van gemeenten en provincies. Deze systematiek (accres) staat ook bekend als ‘samen de trap op en samen de trap af’.
In 2013 daalden de overige inkomsten van de lokale overheid met ongeveer 4 miljard euro. Dit heeft te maken met de oprichting van de Nationale Politie, waardoor de financiering van politietaken voortaan binnen de centrale overheid blijft.
Met de decentralisaties van het sociaal domein 2015 stegen de overige inkomsten van de lokale overheid met 6 miljard euro. De decentralisaties werden immers vooral gefinancierd via overdrachten van de Rijksoverheid. Het aandeel overige inkomsten nam hiermee toe van 70,3 procent in 2014 tot 71,9 procent in 2015.
Inkomstensoort per overheidslaag van de lokale overheid
Figuur 3.1.2 toont de verdeling van eigen inkomsten en overige inkomsten van de verschillende overheidslagen van de lokale overheid. Hierin valt op dat de waterschappen het grootste deel eigen inkomsten hebben, namelijk 87 procent. De belastinginkomsten die de waterschappen zelf innen, dekken het grootste gedeelte van hun uitgaven. Bij de provincies komt 41 procent van de inkomsten uit eigen inkomsten. Naast de belastinginkomsten uit provinciale opcenten (29 procentpunt), hebben provincies ook relatief veel inkomsten uit vermogen (9 procentpunt). Dit vermogen is vooral te danken aan de verkoop van aandelen in energiebedrijven Essent en Nuon door een aantal provincies.
Bij de gemeenten kwam, net als bij de gehele lokale overheid, ongeveer 27 procent van de inkomsten uit eigen inkomsten. De eigen inkomsten van gemeenten bestonden in 2019 voornamelijk uit inkomsten uit verkopen (12 procentpunt), belastingen (10 procentpunt)[2] en inkomen uit vermogen (3 procentpunt).
Overheid Eigen inkomsten (%) Overige inkomsten (%) Lokale overheid 27,2 72,8 waaronder Gemeenten 26,8 73,2 Provincies 41,4 58,6 Waterschappen 87,3 12,7 Gemeenschappelijke regelingen 19,7 80,3 Overige lokale overheden 13,1 86,9
3.2 Internationale vergelijking inkomsten
In 2019 had de lokale overheid (inclusief deelstaten) in de 28 landen van de EU gemiddeld 56 procent eigen inkomsten. De Nederlandse lokale overheid is relatief sterk afhankelijk van de centrale overheid. Het aandeel eigen inkomsten van de lokale overheid in Nederland is met 27,2 procent relatief laag. In 6 EU-landen had de lokale overheid relatief minder eigen inkomsten dan in Nederland. In Duitsland en Finland was het percentage eigen inkomsten met meer dan 70 procent het hoogst van alle EU-landen.
| Land | Lokale belastingen (%) | Overige eigen inkomsten (%) | Overige inkomsten (%) |
|---|---|---|---|
| Duitsland | 56,7 | 16,8 | 26,5 |
| Finland | 46,4 | 24,5 | 29,2 |
| Frankrijk | 52,2 | 16,9 | 30,8 |
| Portugal | 41,8 | 25,0 | 33,3 |
| Letland | 52,5 | 13,2 | 34,3 |
| Zweden | 52,0 | 12,1 | 35,8 |
| Slovenië | 40,1 | 18,8 | 41,1 |
| Cyprus | 23,8 | 34,9 | 41,3 |
| Tsjechië | 45,3 | 13,4 | 41,3 |
| EU-28 | 40,7 | 14,8 | 44,5 |
| Luxemburg | 35,3 | 15,9 | 48,7 |
| Kroatië | 36,9 | 13,8 | 49,3 |
| Spanje | 40,3 | 8,4 | 51,4 |
| Ierland | 18,0 | 30,3 | 51,7 |
| Italië | 30,4 | 14,3 | 55,3 |
| Hongarije | 31,0 | 13,2 | 55,8 |
| België | 26,9 | 16,5 | 56,6 |
| Denemarken | 36,5 | 4,9 | 58,6 |
| Polen | 31,8 | 9,1 | 59,1 |
| Griekenland | 28,3 | 11,6 | 60,1 |
| Verenigd Koninkrijk | 18,9 | 17,1 | 64,0 |
| Oostenrijk | 11,5 | 15,7 | 72,8 |
| Nederland | 10,2 | 17,0 | 72,8 |
| Bulgarije | 12,2 | 13,6 | 74,2 |
| Slowakije | 6,5 | 16,1 | 77,4 |
| Roemenië | 9,9 | 7,1 | 83,0 |
| Estland | 2,6 | 10,2 | 87,2 |
| Litouwen | 4,1 | 8,1 | 87,8 |
| Malta | 0,0 | 7,8 | 92,2 |
| Bron: CBS, Eurostat | |||
In landen waar de lokale overheid een groter deel van de uitgaven financiert met eigen inkomsten worden vooral meer lokale belastingen geheven[3] dan in Nederland. In 2019 kwam in Nederland 10,2 procent van de inkomsten van de lokale overheid uit belastingen. In 2019 haalden de Duitse en Franse lokale overheid respectievelijk ongeveer 57 en 53 procent van de inkomsten uit belastingen. In Frankrijk ging het voornamelijk om inkomsten uit belastingen op producten en productie. In Frankrijk heeft de lokale overheid bijvoorbeeld inkomsten uit accijnzen. In Duitsland komt een groot deel van de inkomstenbelasting en de belasting op toegevoegde waarde toe aan de deelstaten. In Denemarken, Finland en Zweden haalden de lokale overheid respectievelijk ongeveer 36, 46 en 53 procent van de inkomsten uit belastingen. Een belangrijk verschil met Nederland is dat in deze landen lokaal inkomstenbelastingen worden geheven. In Nederland wordt de inkomstenbelasting centraal geheven.
[1] Volgens de internationale richtlijnen (ESA2010) worden inkomsten en uitgaven aan grondexploitatie netto aan de uitgavenkant geregistreerd. Inkomsten uit grond zijn daarom niet meegeteld bij de eigen inkomsten.
[2] Zie paragraaf 3.1 voor een uitleg van het verschil tussen belastingen en verkopen.
[3] Het gaat hier om belastingen volgens de definities in het ESA 2010, zie toelichting in paragraaf 3.1.
4. Conclusies
Het aandeel van de lokale overheid in de overheidsuitgaven is in de afgelopen 20 jaar licht afgenomen, het aandeel van de centrale overheid nam licht toe. Ondanks de omvangrijke decentralisaties van de taken op het gebied van het sociaal domein heeft de lokale overheid in 2019 een kleiner aandeel in de overheidsuitgaven (30,4 procent) dan 20 jaar geleden (ruim 33 procent). De decentralisaties worden grotendeels gecompenseerd door de oprichting (centralisatie) van de Nationale politie. Indien de politie nog bij de lokale overheid zou meetellen, zou het aandeel overheidsuitgaven van de lokale overheid rond 32 procent liggen.
De lokale overheid heeft slechts in beperkte mate eigen inkomsten uit lokale belastingen en bijvoorbeeld parkeergelden. Het aandeel eigen inkomsten in de inkomsten van de lokale overheid is de afgelopen 20 jaar afgenomen van 33,0 procent in 2019 tot 27,2 procent in 2019. In absolute zin liggen de eigen inkomsten in 2019 (28,1 miljard euro) niet veel hoger dan tien jaar eerder (26 miljard in 2009). Voor de inkomsten is de lokale overheid sterk afhankelijk van de Rijksoverheid. Deze afhankelijkheid is in de afgelopen 20 jaar toegenomen, doordat nieuwe taken niet gepaard zijn gegaan met mogelijkheden om eigen inkomsten te verwerven, maar via aanvullende financiering vanuit de Rijksoverheid.
Internationaal gezien behoort Nederland in 2019 tot de top 10 van meest gedecentraliseerde landen van de 28 landen van de Europese Unie. Vooral de Scandinavische landen en landen met deelstaatoverheden zijn meer gedecentraliseerd dan Nederland. In de meer gedecentraliseerde landen heeft de lokale overheid binnen de EU over het algemeen een groter aandeel eigen inkomsten dan in Nederland. De Nederlandse lokale overheid is dus ook in vergelijking met andere EU-landen relatief sterk afhankelijk van de Rijksoverheid.
Een gevolg van deze afhankelijkheid is dat de lokale overheid bij financiële tekorten, bijvoorbeeld als gevolg van economische achteruitgang, bij de Rijksoverheid aan moet kloppen voor aanvullende financiering of moet bezuinigen op de uitgaven. De mogelijkheden om de eigen inkomsten uit te breiden zijn immers beperkt. Daartegenover moet er uiteraard ook aandacht zijn voor de mogelijke nadelen van een uitbreiding van de gemeentelijke belastingen. Zo kunnen er verschillen ontstaan in het voorzieningenaanbod tussen rijkere en armere gemeenten. Daarnaast kunnen eigen inkomsten ook volatiel en/of conjunctuurgevoelig zijn, waardoor gemeenten hogere buffers zouden moeten aanhouden of in slechte tijden een hogere schuld zouden moeten aangaan. Dat hangt wel af van het type belasting dat gemeenten zouden heffen. Eventueel vervolgonderzoek zou kunnen uitwijzen in hoeverre dit het geval is in landen waar de lokale overheid een groot aandeel eigen inkomsten heeft.
Literatuur
VNG (2020), Position Paper voor het AO Financiële Verhoudingen
Allers M. en Peters K. (2019), Decentralisatiebeleid van de overheid niet in uitgaven terug te zien. Economisch Statistische Berichten (ESB)
Bos, F. (2010), Fiscal decentralisation in the Netherlands; history, current practice and economic theory, Centraal planbureau (CPB)
CPB (2014), Vervolgrapportage decentralisaties in het sociaal domein.
CPB (2015), Aanvullende informatie bij CPB Policy Brief 2015/04 “Een ruimer lokaal belastinggebied”.
CBS (2015), Gemeenten geven 13 procent meer uit.
CBS (2018), Wat rekent het CBS tot de sector overheid?
Databronnen
Statline - Overheidsinkomsten; transacties en overheidssectoren
Statline - Overheidsuitgaven; transacties en overheidssectoren
Statline - Overheidsuitgaven en bestedingen; functies, transacties, overheidssectoren
Statline - Overheid; ontvangen belastingen en wettelijke premies
Statline - Overheid; sociale uitkeringen
Eurostat – Annual government finance statistics, Government revenue, expenditure and main aggregates
Eurostat – Annual government finance statistics, General government expenditure by function (COFOG)
Eurostat - Main national accounts tax aggregates