Het opzetten van een nieuw register over de afzet van biociden in Nederland

Het CBS heeft van oktober 2023 tot en met april 2024 een dataverkenning uitgevoerd over het opzetten van een eventueel monitoringssysteem voor de afzet van biociden. Centraal hierin staat de door het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) geformuleerde onderzoeksopdracht: “Verken welke afzetcijfers beschikbaar zijn over biociden en aan welke voorwaarden een nationaal register zou moeten voldoen”. In dit rapport worden de bevindingen op vijf onderzoeksvragen over het opzetten van een biociden register behandeld:

a) Welke biociden-afzetdata zitten in de bestaande registers van België en van Duitsland?
b) Wat kunnen we leren van het bestaande Europese statistische systeem voor de afzet van gewasbeschermingsmiddelen?
c) Hoe kunnen de onderzochte systemen vertaald worden naar de Nederlandse praktijk? Kan direct gestart worden met alle producttypen, of kan beter gestart worden met een beperkt aantal?
d) Wat zijn de uitgangspunten voor een systeem waarin data wordt geregistreerd en welke institutionele setting heeft de voorkeur?
e) Welke scenario’s kunnen gevolgd worden bij het opzetten van een biociden afzet register?
De antwoorden daarop worden hieronder kort samengevat. 

Aanpak buurlanden

De eerste onderzoeksvraag gaat over de data, scope, indeling en koppelingen horend bij de biocide registers van België en Duitsland. Op basis van documentatie en gesprekken zijn de antwoorden hierop in beeld gebracht. 

In paragraaf 2.1 wordt de Belgische aanpak besproken. In België geldt een verplichting om de verkopen van biociden (volumes per toelating) te registreren. Er is sinds 2013 een interactief jaarverslag beschikbaar waar veel informatie aan ontleend kan worden. Het systeem in België kan gezien worden als voorbeeld van een bestaand nationaal afzetregister. Daarmee is jaarlijks informatie beschikbaar over de in België afgezette hoeveelheden, per producttype en per hoofdgroep, naar biocide producten en naar werkzame stof, en naar type gebruik. Dit geeft een beeld van welke producttypen omvangrijk zijn, of worden, in de afzet van biociden. 

In paragraaf 2.2 wordt de Duitse aanpak besproken. In Duitsland is men vanaf 2022 begonnen met een nationaal register van de afzet van biociden. Er is een verplichting ingevoerd voor het registreren van het verkochte volume van biociden. Door het prille bestaan van het Duitse register is het nog te vroeg om soortgelijke informatie als die van België in dit rapport op te nemen. 

Aanpak gewasbeschermingsmiddelen

Voor de tweede onderzoeksvraag is er gekeken naar het gewasbeschermingsmiddelen register in Nederland. Doordat gewasbeschermingsmiddelen inhoudelijk gezien dicht bij biociden liggen, is het nuttig om de opgedane ervaring mee te nemen in het advies. In paragraaf 2.3 worden verschillende lessen getrokken uit het systeem voor gewasbeschermingsmiddelen. Zo is er bij gewasbeschermingsmiddelen een Europese wettelijke basis voor het register en geldt daarbij ook de verplichting voor de EU-lidstaten om afzetgegevens te verstrekken. Bij biociden is dit niet op Europees niveau geregeld (in incidentele gevallen nationaal: België, Duitsland). 

Ten tweede kunnen we leren dat bij de gewasbeschermingsmiddelen de afzet per kilogram werkzame stof jaarlijks gepubliceerd wordt, omdat deze totalen relevante milieu-informatie zijn voor onze samenleving, beleid en wetenschap. Voor de biociden kunnen we er daarom ook rekening mee houden dat de geregistreerde afzetgegevens per werkzame stof op den duur openbaar gemaakt dienen te worden. 

Ten slotte is er bij de gewasbeschermingsmiddelen een samenwerking met branchevereniging CropLife NL waaraan de dataverzameling grotendeels is uitbesteed. In welke mate dit ook bruikbaar zou kunnen zijn voor biociden, is een vraag die verder uitgezocht kan worden. 

Lessen voor Nederland

Ter beantwoording van de derde onderzoeksvraag zijn de lessen uit de eerste twee vragen in paragraaf 2.4 gebundeld in een advies voor de inhoudelijke data verkenning van een register voor de afzet van biociden in Nederland. Op dit moment zijn Nederlandse afzetdata bekend voor twee producttypen, aangezien de Inspectie Leefomgeving en Transport hiertoe het initiatief genomen heeft.

Het advies luidt om een afzetregister altijd te baseren op toelatingen: zonder toelating is er geen aanknopingspunt voor het ophalen van registerinformatie. Een afzetregister kan daarom logisch belegd worden bij de toelatingsautoriteit, maar dit kan ook bij een onafhankelijke organisatie die namens het Ministerie van IenW de data inwint. Er gelden nationale toelatingen en internationale toelatingen, respectievelijk verdeeld over twee autoriteiten: het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb) en het Europees Agentschap voor Chemische Stoffen (ECHA). Er bestaat al een verplichting dat afzetgegevens over toelatingen bij de toelatingshouders beschikbaar zijn, maar er is geen verplichting voor toelatingshouders voor het delen van deze afzetgegevens. 

Er lijkt op dit moment weinig draagvlak te zijn bij het georganiseerde bedrijfsleven voor een register dat alle producttypen omvat. Daarom is het aan te raden om op den duur te voorzien in een wettelijke basis voor het uitvragen van gegevens. Het is aan te raden om klein te beginnen met een pilot bestaande uit enkele producttypen. In paragraaf 2.4.12 worden overwegingen gegeven voor het selecteren van producttypen die geschikt zijn voor een pilot. 

Praktische aspecten register

De vierde onderzoeksvraag heeft betrekking op de praktische aspecten van een monitor biociden afzet register en is in hoofdstuk 3 beantwoord met een lijst aan eigenschappen waaraan een goed register zal moeten voldoen. Zo zijn er aanbevelingen opgenomen over een omschrijving van het doel, de beoogde tijdsdimensie, communicatie rondom het register, wettelijke zaken, vertrouwelijkheid van de data, structuur van het register en kwaliteitscontrole. Een wettelijke basis zal bepalend zijn voor de inrichting van het register.

Fasering verdere uitwerking

In hoofdstuk 4 is een beschrijving opgenomen van een pilot onderzoek door een onafhankelijke organisatie dat is ingericht om vanuit de ervaringen uit de praktijk antwoorden te vinden op de onbeantwoorde vragen en onzekerheden uit dit rapport. De geleerde lessen vanuit de pilot zullen ook gebruikt worden om te bepalen in welke mate het op te zetten register steeds vollediger gaat worden. 

Het CBS heeft van oktober 2023 tot en met april 2024 een dataverkenning uitgevoerd over het opzetten van een monitoringssysteem voor de afzet van biociden. Centraal hierin staat de door het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) geformuleerde onderzoeksopdracht: “Verken welke afzetcijfers beschikbaar zijn over biociden en aan welke voorwaarden een nationaal register zou moeten voldoen,” zoals beschreven in het projectvoorstel. Als het register er komt, dan vormt het huidige rapport een vertrekpunt voor een mogelijke aanpak.

Het Ministerie van IenW heeft behoefte aan inzicht in de belasting van biociden op mens en milieu. Een belangrijk onderdeel om mee te starten is inzicht in de hoeveelheden biociden die op de markt worden afgezet. Inzicht in de afzet van biociden is van vitaal belang om te kunnen volgen of het beleid op koers ligt naar het doel om de blootstelling aan schadelijke stoffen per 2050 tot een verwaarloosbaar niveau te brengen.

In omliggende landen, zoals België en Duitsland, zijn systemen in werking voor registratie van afzet van biociden. In navolging hiervan wordt in dit rapport verkend hoe een afzetregister in Nederland eruit zou kunnen zien. Gezien de grensoverschrijdende effecten van biociden zou het logisch zijn als een dergelijk register binnen de EU tot stand zou komen. Het is echter nog niet zover. Een dergelijk register van afzet zal de komende tijd niet Europees tot stand komen, omdat het geen onderdeel is van het huidige EU werkprogramma onder de Biocidal Products Regulation (BPR) (Europees Parlement, 2012). Ook een Europees register over het gebruik zal komende tijd niet tot stand komen.

Om inzicht te krijgen in de mogelijkheden voor een nationaal systeem voor de registratie van afzet van biociden heeft het Ministerie van IenW een serie gesprekken gevoerd met partijen in binnen- en buitenland. Hieruit volgde dat het opzetten van een biociden afzet register mogelijk is, maar dat er ook keuzes gemaakt moeten worden over de vorm en plek in de beleidscyclus. Resultaten hiervan zijn samengevat in een IenW notitie die een belangrijk vertrekpunt was voor het project dat in dit rapport beschreven is. Met een aantal van deze gesprekspartners heeft het CBS vervolggesprekken gevoerd.

1.1 Nationaal register van toegelaten biociden

Biociden op de markt dienen te zijn toegelaten. Een belangrijke bron voor informatie over biociden is de website www.biociden.nl. Dit is de centrale website voor overheidsinformatie over biociden. Fabrikanten, aanbieders en gebruikers van biociden vinden hier informatie over het proces van toelating van biociden tot de markt, regels voor etikettering, gebruik en toezicht. Op deze website staat ook uitleg over de productsoorten (hier verder producttypen) die binnen de Biocidal Products Regulation (BPR) onderscheiden worden¹⁾. Dit overzicht is ook opgenomen in bijlage 1. Er zijn 22 producttypen (PT’s) verdeeld over vier hoofdgroepen, waarnaar in dit rapport zal worden verwezen. 

Belangrijk om te vermelden is, dat er naast biociden toegelaten onder Europees recht (BPR) ook biociden op de nationale markt zijn in het kader van Nederlands overgangsrecht (Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden). Dit betreft biociden die een werkzame stof bevatten die nog niet Europees geplaatst/beoordeeld zijn en die om die reden nog niet onder de BPR vallen. Die middelen met overgangsrecht gaan volledig buiten het Europees Agentschap voor Chemische Stoffen (ECHA) om en zijn te vinden in de databank van het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb). De middelen onder Europees recht zijn te vinden in beide databanken.

Voor technische informatie over het Europese proces van toelating van biociden wordt verwezen naar ECHA, zie ook de website echa.europa.eu en met name de pagina over productregulaties²⁾. ECHA voert niet alleen de BPR uit maar ook andere Europese wetgeving op het gebied van chemische stoffen.

De biociden die in Nederland worden afgezet zijn bij ECHA onderverdeeld in drie typen³⁾:   

• Nationale toelating: biociden die een nationale toelating dienen te hebben of een verlenging van de toelating (en niet in één keer voor de Europese Unie);
• Unie toelating: biociden met een reguliere Europese Unie toelating;
• Vereenvoudigde toelating: biociden met vereenvoudigde Europese Unie toelating.

Nationale toelatingen zijn geregistreerd in het register van het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb) en bij ECHA. Unie toelatingen en vereenvoudigde toelatingen zijn te vinden in het ECHA register. In de toekomst zullen alle voor Nederland toegelaten biociden bij ECHA geregistreerd zijn, dus ook de nationale toelatingen. Dit zal echter nog even duren voordat het zover is. Daarom is het voorlopig noodzakelijk om naast ECHA ook de registratie van het Ctgb mee te nemen. 

Bij de website van het Ctgb zijn twee onderdelen van belang: het public authorisations report met basisgegevens over de toelatingen⁴⁾, en de toelatingendatabank met basisgegevens over de toelating en het gebruik. De toelatingen databank bevat uitgebreide informatie over toelatingen en de toegestane toepassingen van biociden en gewasbeschermingsmiddelen⁵⁾. De toelatingendatabank bevat alleen informatie in relatie tot Ctgb besluiten. Oftewel, als er geen Ctgb besluit is omtrent een toelating, dan staat de informatie dus ook niet op de website. 

Voor het samenstellen van een lijst met alle nationale toelatingen (en bijbehorende toelatingshouders) is voorlopig dus nog informatie nodig van zowel het Ctgb als van ECHA, waarbij het resultaat dan opgeschoond moet worden om dubbeltellingen te voorkomen. Dit maakt het vertrekpunt voor een register van alle biociden afzet complex. De verschillende databases publiceren deels dezelfde informatie, maar zijn op onderdelen verschillend. Zo publiceert ECHA de gevarenaanduidingen ‘Hazard-zinnen’ (H-zinnen) als extra variabele in de download ‘biocidal products export’ en Ctgb niet. Terwijl Ctgb de ‘gehalten werkzame stof’ publiceert als te downloaden informatie en ECHA niet. Begin 2024 heeft ECHA in reactie op een CBS vraag aangegeven geen tijd te hebben om de gehalten aan hun database toe te voegen of los te verstrekken.

Als een middel nog niet geregistreerd is dan mag het ook niet afgezet worden. Daarom valt dit buiten het afzetregister. 

1.2 Gevaren van biocidegebruik

Hoewel biociden nuttig en noodzakelijk zijn, zitten er in biociden stoffen die schadelijk kunnen zijn voor mens, dier en milieu. In oktober 2023 publiceerde het Rijksinstituut voor Volksgezond-heid en Milieu (RIVM) het rapport “Verkenning risicofactoren biocidegebruik: Aanbevelingen voor toezicht, onderzoek en beleid” (Wezenbeek & Komen, 2024). Een belangrijke constatering in dit rapport is, dat niet bekend is in welke hoeveelheden biociden in Nederland worden gebruikt. Kijkend naar de gevaarlijkste stoffen in de middelen dan zitten die in de middelen tegen ratten en muizen, in insecticiden en in conserveermiddelen voor hout. Biociden zijn in veel sectoren toegelaten, en gebruikt, en daarom wordt in dit rapport ingestoken op de afzet.

1.3 Opbouw rapport

De verkenning die het CBS heeft uitgevoerd bestaat uit twee activiteiten, conform de opdracht. De uitkomsten van de eerste activiteit zijn beschreven in hoofdstuk 2 en gaan over een inhoudelijke verkenning naar de afzet van biociden. Dat valt uiteen in een verkenning van het biocideregister in de aanliggende landen België (paragraaf 2.1) en Duitsland (paragraaf 2.2). In paragraaf 2.3 wordt een vergelijking gemaakt met het al langer bestaande Europese register van afzet van gewasbeschermingsmiddelen. Paragraaf 2.4 gaat over de toelating en afzet die in Nederland bekend is, inclusief een toelichting van bepaalde producttypen die van speciaal belang zijn om als eerste de aandacht op te richten. De uitkomsten van de tweede activiteit zijn beschreven in de hoofdstukken 3 en 4. Hoofdstuk 3 geeft een overzicht van aspecten waaraan een goed (biociden)register moet voldoen. Hoofdstuk 4 schetst een beeld van verschillende scenario’s voor het opzetten van een biociden register. Het rapport eindigt met een lijst met gebruikte referenties en een drietal bijlagen.

In dit hoofdstuk worden de volgende vragen uit het onderzoeksvoorstel behandeld:
a) Welke biociden-afzetdata zitten in de bestaande registers van België (vanaf 2011) en van Duitsland (vanaf 2021)? Wat is de scope van deze registers (denk aan indeling naar categorieën, werkzame stoffen, koppeling naar toxiciteit, waarneemmethodiek en outputrapportages)? Wie leveren de biociden-afzetdata? Dit komt aan de orde in paragraaf 2.1 en 2.2.
b) Wat kunnen we bij het voor Nederland monitoren van afzetdata van biociden leren van het al bestaande Europese statistische systeem voor afzet van gewasbeschermingsmiddelen?
Dit komt aan de orde in paragraaf 2.3.
c) Hoe zouden de onderzochte systemen vertaald kunnen worden naar de Nederlandse praktijk? Wat kan in Nederland ook gedaan worden, en wat niet? Kan in Nederland direct gestart worden met alle producttypen, of kan er beter gestart worden met een beperkt aantal, bijv. een ‘smalle start’ met alleen de producttypen met de grootste toxiciteit?
Een systeem voor alleen biociden voor professioneel gebruik, of ook niet-professioneel gebruik? Dit komt aan de orde in paragraaf 2.4.

2.1 Afzetregistratie in België

België heeft al een nationaal register van afzet van biociden. Veel informatie kan worden ontleend aan de website biocide.be. Tijdens een gesprek met de Dienst Biociden van de Belgische Federale Overheidsdienst Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu is er kennis opgedaan over de aanpak van het Belgische biocidenregister. Hieronder volgen de belangrijkste conclusies uit dat gesprek. 

2.1.1 Doel van register

Het Belgische register dient twee doelen. Het eerste doel is het koppelen van de jaarlijkse bijdrage aan de omvang van afzet en gevareninschatting van de middelen die op de markt gebracht worden. Het tweede doel is voldoen aan de verschillende wettelijke verplichtingen met betrekking tot de rapportage. Het systeem heeft niet als doel om de effectiviteit van beleid te monitoren, maar dit zou in principe wel kunnen.

2.1.2 Wettelijke basis

Voor biociden en andere chemische producten gelden verschillende regels en wetten ter verzekering van de veiligheid. Zo mag geen enkele biocide op de markt komen zonder de toestemming van de federale minister van Leefmilieu. Op de website van de FOD Volksgezondheid staat een overzicht van de belangrijkste wettelijke bepalingen zoals Belgische Koninklijke Besluiten (KB) (FOD Volksgezondheid, 2024). 

De grondslag voor de registratie van afzet ligt in het KB van 4 april 2019 betreffende het op de markt aanbieden en het gebruiken van biociden. Het besluit heeft als doel om een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mensen en dieren en het leefmilieu te waarborgen. De financiële aspecten zoals de berekening van de jaarlijkse bijdrage en toekenning van een zogenaamde score zijn verankerd in KB van 13 november 2011. In het KB van 26 oktober 2023 staat het derde federaal reductieplan biociden beschreven. Een evaluatie en actualisatie van dit plan is voorzien in 2026.

2.1.3 Registerhouder

Het register is belegd bij de Dienst biociden van de FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu.

2.1.4 Populatie

Met populatie worden de eenheden bedoeld die in het register zijn opgenomen (zie paragraaf 3.6). De Belgische markt omvat circa 3600 legale producten (toelatingen, exclusief nog een vijftiental geldige noodtoelatingen). Deze producten worden geleverd door circa 700 toelatingshouders. Globaal is daarvan twee-derde via de nationale wetgeving in het KB van 4 april 2019 gegund en een-derde via de BPR-wetgeving (Europees Parlement, 2012). 

2.1.5 Gegevens, methode, en frequentie

In België betalen toelatingshouders een jaarlijkse belasting op basis van de omvang van de afzet en onder andere de (eco)toxiciteit van biociden (gekarakteriseerd door gevarencategorieën). Toelatingshouders wordt jaarlijks gevraagd om op te geven welke hoeveelheden product zij per toelating op de markt hebben gebracht in het voorgaande jaar. Het gehalte werkzame stoffen is reeds bekend vanuit het oorspronkelijk aanvraagdossier. Bij de berekening van hoeveelheid product naar hoeveelheid werkzame stof wordt de aanname gemaakt dat één liter evenveel weegt als één kilogram. Er wordt dus geen onderscheid gemaakt tussen vaste en vloeibare formuleringen. 

De uitvraag vindt plaats via een automatische mail (in pdf format). Bedrijven wordt jaarlijks gevraagd om deze gegevens van het voorgaande jaar aan te leveren voor 31 januari. Wanneer gegevens dan niet zijn aangeleverd, volgt automatisch een verhoging van de jaarlijkse bijdrage. Hetzelfde doet zich voor bij een laattijdige betaling (na 31 maart) van de bijdrage. Voor de berekening van de jaarlijkse bijdrage geldt onderstaande formule: 
te betalen bedrag=0.005*verkoopvolume*score
Deze bijdrage is bepaald in het KB van 13 november 2011 (FOD Volksgezondheid, 2024). De middelen worden gewogen aan de hand van o.a. (eco)toxiciteit, die wordt uitgedrukt in de variabele ‘score’. Dit gebeurt op basis van de H(azard)-zinnen⁶⁾ van de middelen. Hoe meer H-zinnen van toepassing én hoe zwaarder het label van de H-zin, hoe hoger de ‘score’, en dus hoe hoger de gewogen (eco)toxiciteit van het middel. Een toelating kost jaarlijks minimaal 400 euro.

2.1.6 IT-systeem

Het huidige IT-systeem voor het beheer van de toelatingen heet ‘Gestautor’. Dit systeem is in eigen beheer van FOD Volksgezondheid ontwikkeld in 2018 in het kader van het vernieuwingsproject biociden. Gestautor is gekoppeld aan Gestinfor, het op SAS gebaseerde systeem, voor bijvoorbeeld hoeveelheden, van de Belgische markt. Het volume wordt bepaald via volume-Gestautor.

2.1.7 Output

In 2021 is een rapport gepubliceerd voor de Europese Commissie in het kader van naleving van de voorschriften uit de biocidenverordening art. 65 (BPR) die ook geldt voor Duitsland en Nederland (Europees Parlement, 2012). Vanuit de Commissie waren er complimenten voor deze Belgische rapportage over de periode 2013-2019 (Europese Commissie, 2021) (Ministerie IenW, 2021). De Commissie signaleert in de 2021 evaluatie in de EU een trage voortgang van de beoordeling, vanwege tekorten van middelen en beoordelingscapaciteit, en België is hierop een positieve uitzondering. In 2025 is op Europees niveau een volledige evaluatie van de BPR voorzien.

De verzamelde informatie over de Belgische biocidemarkt wordt sinds 2013 jaarlijks openbaar gemaakt (Volksgezondheid, 2024). De gegevens vanaf 2018 kunnen online worden geraadpleegd. Dit gaat in het publieke verslag om informatie over hoeveelheden biociden en werkzame stoffen per groep, producttype(n), type gebruikers (professioneel, niet-professioneel of beide) en ook volgens de indeling vrije circuit of gesloten. Op biocide.be geeft de FOD Volksgezondheid hierover aan: 
“Biociden die een groot risico inhouden voor de gezondheid, behoren tot het gesloten circuit. Ze kunnen giftig, kankerverwekkend of schadelijk voor de voortplanting zijn. Daarom zijn deze biociden hoofdzakelijk voorbehouden aan een gesloten circuit van professionele gebruikers. Wie biociden van het gesloten circuit gebruikt, moet steeds persoonlijke beschermingsmiddelen (zoals handschoenen of een masker) dragen. Tot het vrije circuit behoren biociden waaraan minder risico’s verbonden zijn en waarvoor gebruikers geen persoonlijke beschermingsmiddelen hoeven te dragen.” (FOD Volksgezondheid, biocide.be, 2024).⁷⁾

Er is openbare informatie per producttype, maar niet per werkzame stof naam. Wel kunnen op verzoek vertrouwelijke gegevens worden ingezien, mits beloofd wordt ze niet te publiceren. De gegevens over hoeveelheden werkzame stoffen en biociden zijn openbaar van 2017-2022. De gegevens over het type circuit en type gebruikers zijn er alleen van 2017, 2018 en 2019.

Ter illustratie van het Belgische systeem zijn in bijlage 2 een aantal tabellen opgenomen, die een beeld geven van wat er gepubliceerd wordt en wat met een dergelijk systeem ook voor Nederland gepubliceerd zou kunnen worden. De Belgische output is bijvoorbeeld beschikbaar voor hoeveelheden werkzame stoffen en voor hoeveelheden producten (per jaar, naar producttype en hoofdgroep).

2.2 Afzetregistratie in Duitsland

Het Duitse Ministerie voor Milieu heeft in 2021 het initiatief genomen tot een nationale regeling voor de afzet van biociden. De regeling bevat onder meer regelgeving voor het verplicht rapporteren van afzet van biociden. De Duitse nationale toelatingsautoriteit voor biociden is het Bundesstelle für Chemikalien (BfC) en is onderdeel van het Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin (BAuA).  Het registratiesysteem is ontwikkeld in nauwe relatie met het BfC, waar het systeem ook is ondergebracht. De nationale wetgeving is geïmplementeerd in 2021 (Bundesamt für Justiz, 2021). De registratie startte in 2022. 

Met ingang van 31 maart 2022 is het in Duitsland verplicht dat de producent of importeur van een biocide product (dat bestemd is voor de Duitse markt of voor de export) het type en de hoeveelheid registreert in eBIOMELD. De toelatingsautoriteit beschikt hierdoor over actuele informatie.

Fabrikanten en importeurs dienen specifieke informatie over de afzet op te sturen via een elektronische formulier op internet (Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin, 2024). Er wordt onder andere gevraagd naar merknaam, toelatingsnummer, hoeveelheid product, werkzame stof, producttype en gehalte van de werkzame stof. Het systeem is gebouwd met de standaard internet software die reeds in gebruik was bij BfC. Aanvankelijk waren er wat kleine opstartproblemen. Verder bleek het analyseren van de data meer tijd te kosten dan gedacht. Dit kan ook gelden voor een op te starten register in Nederland. Verder was er een aantal softwareproblemen dat leidde tot uitstel van rapportage.

Het is niet precies bekend hoe compleet de afzetcijfers zijn. Dit is omdat veel biociden op de Duitse markt zijn die onder een overgangsregeling voor bestaande stoffen vallen. Daarvoor was  geen toelating noodzakelijk en is er nu bij de autoriteiten nog weinig bekend over deze biocide producten. Het is echter duidelijk dat de compleetheid van informatie matig was in het begin. Bfc heeft hierop gereageerd door contact te zoeken met de fabrikanten en door een workshop hiervoor aan te bieden. Ten tijde van het opstellen van dit rapport was een Duitse rapportage over 2023 nog niet beschikbaar.

2.3 Afzetregistratie gewasbeschermingsmiddelen in Nederland

In het kader van een mogelijke afzetregistratie voor biociden is het relevant om de ervaringen met een afzetregistratie van gewasbeschermingsmiddelen te onderzoeken. In Europa, en daarmee ook in Nederland, België en Duitsland, bestaat een werkend systeem van rapporteren van de afzet van gewasbeschermingsmiddelen. Hiermee is langjarige ervaring opgedaan. Het systeem heeft zich ontwikkeld naar een jaarlijks Europees overzicht van middelengroepen (hoofdgroepen, productengroepen, chemische klassen) naar werkzame stof.

De indeling van de middelen is geregeld in de verordening (Europees Parlement, Verordening (EG) nr. 1185/2009 betreffende statistieken over pesticiden, 25 november 2009). Daardoor is het nu mogelijk om een zuivere vergelijking te maken van de afzet van landen zoals België, Duitsland en Nederland. Voor elke stof is duidelijk in welke groep die ingedeeld dient te worden. In samenwerking met het Ministerie van LNV publiceert het CBS gegevens over de afzet van gewasbeschermingsmiddelen (zie hieronder voor meer uitleg). Tijdens een gesprek met Platform Biociden is er gesproken over vergelijkbare mogelijkheden omtrent biociden.

In paragraaf 2.3 beschrijven we de achtergrond en opzet van de afzetregistratie van gewas-beschermingsmiddelen (2.3.1 t/m 2.3.8), en eindigen in paragraaf 2.3.9 met een conclusie.

2.3.1 Doel van register

Doel van het gewasbeschermingsmiddelen register is om informatie te verschaffen over de nationale markt en Europese markt van gewasbeschermingsmiddelen. Sinds 2010 is er voor Nederland een consistente reeks. De werkzame stoffen worden telkens op dezelfde wijze ingedeeld naar hoofdgroepen. De afzet van gewasbeschermingsmiddelen wordt vanaf 2011 in de EU bijgehouden, zodat er jaarlijks inzicht is in het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen.

2.3.2 Wettelijke basis

Het register is in drie vormen wettelijk verankerd: 

1. Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden. Zie Artikel 4 (over taken Ctgb) en lid 4 en 5 (over Ministerie LNV): toelatingshouder verstrekt Ministerie LNV gegevens over verkoopvolume. Met een extra lid 6 (bijvoorbeeld: toelatingshouder verstrekt Ministerie IenW gegevens over verkoopvolume) zou dit artikel ook voor biociden van toepassing kunnen worden.
2. In artikel 67 van verordening 1107/2009 (Europees Parlement, 21 oktober 2009) is een verplichting tot registratie van afzetcijfers door fabrikanten uitgewerkt voor gewasbeschermingsmiddelen, met een termijn van bewaring.
3. In EU Richtlijn 2009/128 over duurzaam gebruik pesticiden (Europees Parlement, 2009) en de EU verordening 1185/2009 (Europees Parlement, 25 november 2009) over de statistieken gewasbescherming (zowel afzet als gebruik).

2.3.3 Registerhouder

De registerhouder is de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). RVO doet jaarlijks digitale uitvraag van de afzet van werkzame stoffen naar toelatingshouder. Fytostat-deelnemers (zie paragraaf 2.3.8) leveren via dat systeem.

2.3.4 Doelpopulatie

Met de doelpopulatie worden de eenheden bedoeld die in het register zijn opgenomen (zie paragraaf 3.6). Een groot deel van de afzet naar werkzame stof (ca. 90%) wordt geleverd door Croplife NL, via het systeem ‘Fytostat’. Dat zijn effectief 10 deelnemers die rapporteren namens meerdere toelatingshouders. Daarnaast zijn er ca. 100 andere toelatingshouders die RVO rechtstreeks gegevens aanleveren. Fytostat levert gegevens aan op basis van werkzame stof. De Fytostat database geeft informatie over de onderliggende toelatingsnummers en is gericht op de afzet voor professionals.

2.3.5 Gegevens, methode, en frequentie

Het invoersysteem is volledig digitaal. Zowel de chemische als de (micro)biologische gewas-beschermingsmiddelen worden geregistreerd. Het systeem hanteert unieke codes voor de toegelaten stoffen. De middelen zijn verder ingedeeld naar vier of zes groepen. Het Ministerie LNV levert de gegevens elk jaar op 1 december t+1 aan CBS (bijvoorbeeld: verkoopcijfers 2022 worden geleverd op 1 december 2023), het half jaar daarop (bijvoorbeeld: voorjaar 2024) publiceren CBS en het ministerie LNV de resultaten. De samenwerking tussen beide organisaties is geregeld in een overeenkomst. 

2.3.6 IT-systeem 

Het huidige systeem voor datalevering is gebouwd in eigen beheer, door DICTU. Dit is de IT-organisatie van de Ministeries van LNV en EZK. Elk jaar komen er enkele stoffen nieuw op de markt en dit dient in de rapportage te worden verwerkt. De continue actualisatie van het systeem gebeurt ook door DICTU.

2.3.7 Output

De output bestaat enerzijds uit ongewogen afzetcijfers naar middelenhoofdgroep, productengroep, chemische klasse, werkzame stof (uitvoeren EU verordening 1185/2009) en anderzijds naar toelatingsverordening gewogen cijfers (trends) voor vier risicoprofielen en zeven categorieën van stoffen. Voor de ongewogen afzetcijfers is het onderzoek beschreven in een onderzoeksbeschrijving (CBS, 2024). 

In bijlage 3 staan de ongewogen afzetgegevens van gewasbeschermingsmiddelen voor de Nederlands markt (per jaar, en naar hoofdgroep, productengroep en chemische klasse). Eurostat publiceert deze ongewogen afzetgegevens als Agro Environmental Indicator (Eurostat, 2023). Het Ministerie van LNV publiceert jaarlijks de ongewogen afzetcijfers per werkzame stof (Ministerie LNV, 2024). Deze gedetailleerde openbaarmaking werd afgedwongen via rechtszaak.

De Harmonised Risk Indicator (HRI) wordt zowel door Eurostat gepubliceerd als door het Ministerie van LNV (Ministerie LNV, 2024). Zowel in de Europees afgesproken HRI (alle gewasbeschermingsmiddelen, inclusief tijdelijke vrijstellingen) als in de Farm-to-Fork (F2F; alleen chemische middelen) indicatoren worden de marktcijfers “toxicologisch” gewogen naar groepen van toelatingen. De HRI daalt sterker dan het afzetvolume. 

Ongewogen marktcijfers naar zes risicogroepen worden gepubliceerd door Eurostat in de gedetailleerde agro-milieu database (Eurostat, 2024). Deze risicocijfers (zie tabel G4 in Bijlage 3) lopen iets achter op de verkoop cijfers (zie tabel G1 in Bijlage 3); de laatste twee verslagjaren zijn nog niet doorgevoerd.

2.3.8 Het Fytostat systeem

Producenten en toeleveranciers van gewasbeschermingsmiddelen registreren al sinds lange tijd de afzet van hun producten op de Nederlandse markt in het Fytostat systeem. Eerst ging dit op een ‘papieren’ wijze, later is dit geëvolueerd tot een digitaal systeem. Het registreert de ‘presentaties’: de producten per verpakkingseenheid. Daarbij wordt ook het gehalte werkzame stof geregistreerd. Het systeem bevat ook informatie over gebruiksvoorschriften en productveiligheidsbladen. Dit past binnen het concept van Product Stewardship.

Twaalf bedrijven zijn eigenaar van het systeem; dit zijn goeddeels de leden van Croplife NL. Fytostat en Croplife NL bestaan zelfstandig naast elkaar. Fytostat dekt met die fabrikanten een groot deel van de Nederlandse markt. Advocatenkantoor Brabers verzorgt de ondersteuning.

Het systeem achter Fytostat is anno 2024 volledig digitaal. De administratieve lasten zijn daarmee gering volgens Fytostat. Zo vergt het weinig tijd om maandelijks de gegevens in te voeren, ook door een mogelijkheid tot koppeling met de systemen van de fabrikanten zelf. Informatie wordt door producenten digitaal ingevoerd. De data worden daarna gelijk verder in het systeem verwerkt, daar zit geen handeling tussen. 

Vanuit het systeem wordt gerapporteerd. Delen uit het systeem zijn inzichtelijk voor de deelnemers. Concurrentiegevoelige informatie, zoals gedetailleerde afzetcijfers per toelating, wordt niet gedeeld met de deelnemers en ook niet met externen. Een extract van de informatie (de jaarcijfers van afgezette hoeveelheden per werkzame stof over alle aangesloten fabrikanten te samen) wordt jaarlijks via RVO gedeeld met het Ministerie van LNV. Het Ministerie van LNV publiceert dit niet apart, maar als onderdeel van alle afzet in dat jaar.

2.3.9 Lessen uit het gewasbeschermingsmiddelenregister

Hieronder noemen we lessen uit de aanpak van het gewasbeschermingsmiddelenregister. 

1. Het eerste dat we kunnen leren is, dat er bij gewasbeschermingsmiddelen een stevige wettelijke basis is voor het register en dat het verplicht is om afzetgegevens te verstrekken. Voor biociden lijkt het ook nodig om (uiteindelijk) een wettelijke basis te hebben met een verplichting om gegevens te verstrekken.
2. Ten tweede kunnen we leren dat de afzet per werkzame stof oorspronkelijk niet gepubliceerd werd, maar sinds er een rechtszaak geweest is, worden deze gedetailleerde afzetgegevens wel gepubliceerd. Voor de biociden kunnen we er daarom ook rekening mee houden dat afzetgegevens per werkzame stof op den duur openbaar gemaakt dienen te worden.
3. Ten derde worden de gewasbeschermingsmiddelen op jaarbasis gepubliceerd naar (hoofd)groepen en naar werkzame stof. Het aantal producten en het gewicht van producten wordt dus niet gepubliceerd. Daarnaast wordt nog een risico-indicator gepubliceerd. Er wordt daarbij niet zozeer gekeken naar de H(azard)-zinnen, maar aangesloten op de categorieën in EU verordening 1107/2009. De vraag is dan: welke groepen van biocide stoffen zijn zinvol nu een internationale Europese indeling naar categorieën nog niet beschikbaar is?
4. Ten slotte is er voor de gewasbeschermingsmiddelen al een IT-systeem beschikbaar. In welke mate dat ook bruikbaar zou kunnen zijn voor biociden, is een vraag die verder uitgezocht kan worden. 

Bij het leren van gewasbeschermingsmiddelen dient niet te worden vergeten dat biociden een veel bredere markt is dan gewasbeschermingsmiddelen: 22 verschillende producttypen zijn onderverdeeld in vier hoofdgroepen. Daarnaast is ook de import/export veel moeilijker in zicht te krijgen, omdat het bij biociden een complex internationaal speelveld is, nog meer dan bij de gewasbescherming. Bij gewasbeschermingsmiddelen in Fytostat gaat het om 600 producten en 224 stoffen, bij biociden zouden dit bij de producten een factor 3 meer zijn. Ook is de overlap tussen gewasbeschermings-middelen en biociden vooralsnog onbekend. Al met al is de situatie voor biociden dus complexer. 

2.3.10 Europees werkprogramma BPR en verordening SAIO

Gewasbeschermingsmiddelen zijn een input van landbouw. Wat is nu de stand van zaken van het Europese werkprogramma voor bestaande biociden als landbouw input (overweging 23 in verordening 2022/2379) (Europees Parlement en de Raad, 2022), hieronder geciteerd:
“Biocidal products constitute an important input in agriculture, for instance in veterinary hygiene and animal feed. Active substances authorised in plant protection products are often used in biocidal products. Regulation (EC) No 1185/2009 already identified the need to collect statistics on biocidal products for informed, science-based policies in the areas of agriculture, the environment, public health and food safety. Taking into consideration that the work programme for the systematic examination of all existing active substances contained in biocidal products under Regulation (EU) No 528/2012 of the European Parliament and of the Council (15) is still ongoing, with only 35 % of the related work completed, it is still premature to include biocidal products in the scope of this Regulation. As soon as the examination of active substances for use in biocidal products is finalised, the Commission should consider extending the coverage of this Regulation to include such products".

Bij de vaststelling van SAIO in 2022 was het werkprogramma BPR voor 35% af. Bij landbouw gaat het vooral om veterinaire hygiëne en diervoeder. Het werkprogramma dient stukken verder te zijn wil er Europees aandacht komen voor biociden in de landbouw. De stand van zaken is zo bekeken in 2024 nagenoeg ongewijzigd t.o.v. 2022. Een volgend moment van evaluatie uitvoering BPR (artikel 65) is voorzien in 2025.

2.4 Naar een afzetregistratie van biociden in Nederland 

Een voor de hand liggend vertrekpunt voor een afzetregister van biociden in Nederland zijn de toelatingsregisters van het Ctgb en ECHA. Tijdens een gesprek met het Ctgb is er kennis opgedaan over de Nederlandse toelatingen. In een gesprek met Platform Biociden en Fytostat zijn er inzichten opgedaan over de Nederlandse toeleveringssector van biociden. Deze inzichten van toelatingsregister en toeleveringssector worden hieronder samengevat. 

2.4.1 Doel van register

Er bestaat een behoefte binnen het Rijk om het effect van ingezet beleid te kunnen volgen en bij te kunnen sturen. Het Ministerie van IenW overweegt daarom een monitoring van de afzet van biociden op de Nederlandse markt.

2.4.2 Wettelijke basis

Voor het opzetten van een register van de afzet met goede kwaliteit en kwantiteit is het noodzakelijk om het leveren van afzetvolume aan een overheid van alle biocide producttypen eenduidig wettelijk te regelen, want te verwachten is dat er een zekere weerstand zal zijn om data te leveren. Het bijhouden van een bedrijfsadministratie over de distributie en het (af)leveren van toegelaten biociden is overigens al geregeld in Besluit gewasbeschermingsmiddelen en biociden (artikel 24, administratie toegelaten biociden). Dus de bedrijven hebben deze data. De wet Gewasbeschermingsmiddelen en Biociden 2007 en de Biocidenverordening (BPR) kunnen als basis dienen voor het daadwerkelijk opvragen en leveren (Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden, 2024) (Europees Parlement, 2012).

2.4.3 Registerhouder

Voor het beheer van een register is een registerhouder nodig. Op dit moment kan er nog geen keuze voor een registerhouder gemaakt worden. Aangezien het Ctgb al een register bijhoudt van toegelaten middelen zou het voor de hand liggen - en in lijn met de situatie in België - om een register van de afzet van biociden ook bij de toelatingsautoriteit onder te brengen. Het volume van de afzet zou dan, eenmaal bekend, ook een rol kunnen spelen bij de herbeoordeling van een toelating. Het beheer van een biociden afzet register is echter veel werk en hoort niet bij de huidige taken van het Ctgb. Als het Ctgb in beeld komt voor de uitvoering, dan zal goed naar de financiële en organisatorische randvoorwaarden moeten worden gekeken.

Bij gewasbeschermingsmiddelen voert de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) het register van de afzet uit. RVO zou om die reden een voor de hand liggende kandidaat kunnen zijn voor de biociden afzet. Bij het leveren van informatie van de afzet van gewasbeschermingsmiddelen bestaat een samenwerking met de brancheorganisatie van fabrikanten (zie paragraaf 2.3.4). Het ligt voor de hand om ook bij biociden het gesprek met de fabrikanten aan te gaan over hun eventuele rol hierin. Voor het toewijzen van de rol van registerhouder aan een partij, zal meer onderzoek gedaan moeten worden. 

2.4.4 Doelpopulatie

Met doelpopulatie worden de eenheden bedoeld die in het register zijn opgenomen (zie paragraaf 3.6). Een systeem voor registratie zal samenhangen met de informatie die bij het Ctgb en ECHA beschikbaar is over toelatingshouders en toelatingen. Een groeiend aantal toelatingshouders is gevestigd in het buitenland en is daardoor mogelijk lastig bereikbaar. Onderscheid kan nog worden gemaakt tussen welk bedrijf de toelatingshouder is en welk bedrijf het product als eerste op de nationale markt brengt. Die laatste populatie is echter niet bekend.

2.4.5 Gegevens, methode, en frequentie

Via de Ctgb database is bekend of een biocide middel in Nederland is toegelaten voor de professionele of niet-professionele markt. Aanvullend op de informatie die Ctgb publiceert kan informatie worden ontleend aan de database van ECHA. De combinatie van de Ctgb en ECHA databases vormt de basis voor het afzetregister.

Het afzetvolume is onbekend en dient dus te worden opgevraagd. Biociden kunnen vast, vloeibaar of gasvormig zijn. Het uitdrukken van een gas in een gewicht geeft praktische uitdagingen. Voor de berekening van de output naar hoeveelheid werkzame stof is het gehalte werkzame stof in een product een belangrijk gegeven.

In biociden wordt het gehalte altijd uitgedrukt in gewichtspercentage: ‘weight active substance / weight product’ (w/w). Bij gewasbeschermingsmiddelen wordt ook g/l product gebruikt bij vloeibare formuleringen. Europees wordt op de SPC (Summary of Product Characteristics) het gewichtspercentage van de werkzame stof vermeld (inclusief onzuiverheden). De informatie is te vinden in paragraaf 2 van de SPC. Een volume percentage (%v/v) is ongewenst, want niet precies genoeg, maar komt toch bij uitzondering voor (bij ethanol).

Er is ook een systematiek voor de stofnamen in het Nederlands en Engels. Hierbij kan waarschijnlijk het beste worden aangesloten op Engelstalige ECHA informatie, zij voeren immers ook REACH uit, de Europese verordening over de productie van en handel in chemische stoffen.

In de regelingen voor het opvragen van volumes van de afzet is het zaak dat vertrouwelijkheid goed wordt geborgd. Dit is voor bedrijven een kritiek punt. Een splitsing naar gesloten versus vrij circuit zoals in België wordt voor Nederland niet overwogen en daarvoor is dus geen extra informatie nodig. 

2.4.6 IT-systeem

Omdat het Ctgb op dit moment geen opdracht heeft gekregen tot het uitvoeren van een afzetregister biociden, is een directe relatie met Ctgb software, zoals die in België en Duitsland wel bestaat met de registerhouders, minder voor de hand liggend. Ongeacht welke partij de registerhouder wordt, is het verstandig om rekening te houden met automatisch importeren van een ECHA-databank export, zodat de informatie technisch gemakkelijk te actualiseren is. 

2.4.7 Toxiciteit 

De jaarlijkse vergoeding die een handelaar betaalt voor een geregistreerde biocide is 1.425 euro (Ctgb, officielebekendmakingen.nl, 2023). Dit is een vast tarief, onafhankelijk van het verkochte volume. Daarmee is de situatie in Nederland anders dan in België waar men minimaal 400 euro betaalt, maar waar het volume en toxiciteit er voor de jaarlijkse vergoeding wel toe doet.

Voor het koppelen van toxische aspecten aan de afzet kan bij biocide producten waarschijnlijk het beste worden aangesloten op de CLP-(standard)classificatie. CLP staat voor het Europese systeem voor Classification, Labelling and Packaging van chemische producten. Daarbij zijn vooral de Hazard3- en Hazard4-zinnen van belang. Die zijn prima inzichtelijk gemaakt in de download functionaliteit van de ECHA databank.

Een andere invalshoek voor het koppelen van de toxische aspecten zou de artikel 19.5 BPR toelatingen kunnen zijn. Dit zijn namelijk sterk toxische middelen die niet voldoen aan de vereisten voor toelating, maar die vanwege een sterk publiek belang toch toegelaten worden. Helaas kan hierop niet gezocht worden in de databanken. Je moet voor het vinden van dergelijke toelatingen dus in de toelatingsbesluiten en de onderbouwing daarvan gaan zoeken, wat veel werk is. Het gaat bij artikel 19.5 BPR in ieder geval om PT14 middelen (op basis van anticoagulanten, cholecalciferol) en PT19 middelen (op basis van DEET). Maar er zijn voor meer producttypen artikel 19.5 BPR toelatingen, mogelijk ook voor bijvoorbeeld P6 en P18.

Weer een andere invalshoek voor het koppelen van de toxische aspecten (zoals hierboven al blijkt) is de publicatie van de afzet per werkzame stof. Een werkzame stof heeft intrinsieke eigenschappen en dat kan een reden zijn om de stof onder strenge voorwaarden toe te laten; er wordt bijvoorbeeld een klein volume verwacht.

Een andere invalshoek voor het koppelen van de toxische aspecten is rekening houden met het toepassingsgebied zoals een open- of gesloten toepassingsgebied.

2.4.8 Marktomvang

Jaarlijks wordt in het Ctgb jaarverslag gepubliceerd over de stand van zaken in het biociden register (Ctgb, Jaarverslag 2022). De afgelopen vijf jaar is het aantal toegelaten biociden gestaag gestegen naar ruim 1800 in 2022. Bij het aantal werkzame stoffen is het niveau daarentegen maar licht gestegen naar ongeveer 160.

Tevens is er een rapport voor de Commissie in het kader van naleving van de BPR art. 65  over de periode 2013-2019 (Europese Commissie, 2021) (Ministerie IenW, 2021).⁸⁾

Een overzicht van de indeling van biociden naar producttypen en hoofdgroepen is te vinden in Bijlage 1. Zolang het afzetvolume van biociden onbekend is geeft het aantal toelatingen bij Ctgb een ruwe indicatie van de omvang van de markt .

In Tabel NL.1 is af te lezen dat de meeste toelatingen, ruim 60%, voor de professionele markt zijn. In de professionele markt zitten ook de hoogste gehalten werkzame stoffen. We zien dat er bij PT02, PT04, PT18 en PT19 absoluut en relatief veel biociden voor niet professioneel gebruik op de markt zijn. Relatief spant PT19 met 88% binnen het producttype de kroon. In middelen voor niet-professionals zitten vaak veel lagere gehalten werkzame stof. Die middelen zijn al klaar voor gebruik. Professionals gebruiken vaker concentraten die zij zelf nog verdunnen voor het gebruik. Verder valt bij totaal exclusief dubbeltellingen op dat ruim 20% van de toelatingen voor beide typen gebruikers zijn. De splitsing van de markt is dus niet volledig. 

Vervolgens valt op in Tabel NL.1 dat een aantal van bijna 1830 toelatingen voor Nederland een stuk lager is dan die voor België met 3394 in 2022; zie hiervoor bijlage 2. In Tabel NL.1 gaat het om tellingen over de per oktober 2023 toegelaten middelen. Vervallen middelen tellen dus niet mee in die 1830 toelatingen voor Nederland, terwijl recent vervallen middelen vaak nog wel in het jaar verhandeld mogen worden.  Ook kan er een aflevertermijn afgesproken zijn zodat de keten kan worden leeggekocht. Het product wordt dan uitgefaseerd. Zo komen preciezere tellingen voor PT14 in 2023 uit op 23 verlopen toelatingen voor professioneel gebruik die dat jaar nog verhandeld mochten worden. Die 23 opgeteld bij de 61 in de tabel geeft een totaal van 84 toelatingen en biocide producten. 

Aanvullend op het aantal toelatingen bij Ctgb kan gekeken worden naar de omvang van de markt van biociden naar aantal vereenvoudigde toelatingen bij ECHA. Een vereenvoudigde toelatingsprocedure is erop gericht biociden met een laag risicoprofiel op een vereenvoudigde wijze toe te laten (website ECHA)⁹⁾. Om voor de vereenvoudigde toelatingsprocedure in aanmerking te komen, moet een biocide aan elk van de volgende voorwaarden voldoen:

• alle werkzame stoffen die de biocide bevat, zijn opgenomen in Bijlage I van het BPR en voldoen aan de gespecificeerde beperkingen;
• de biocide bevat geen bestanddeel dat aanleiding geeft tot bezorgdheid;
• de biocide bevat geen nanodeeltjes; 
• de biocide is afdoende effectief;
• voor het werken met de biocide en voor het gebruik zoals bedoeld zijn geen persoonlijke beschermingsmiddelen nodig.

Onder de BPR is het mogelijk om onder een toelatingsnummer meerdere productnamen te voeren. Zo hangen onder de 29 vereenvoudigde toelatingen bij PT01 circa 180 verschillende middelnamen. Sommige daarvan worden in Nederland afgezet, maar sommige ook niet (die info is niet beschikbaar). Aan de naam is vaak al te zien dat een middel bedoeld is voor de Nederlandse, Duitse of bijvoorbeeld Griekse markt.

De BPR maakt het mogelijk om bepaalde biociden toe te laten op het niveau van de Europese Unie. Dit stelt bedrijven in staat om hun biociden in de hele EU in de handel te brengen zonder dat daarvoor een specifieke nationale toelating nodig is. Een Europese toelating brengt dezelfde rechten en nagenoeg dezelfde plichten in alle lidstaten met zich mee als wanneer die door nationale toelatingen worden gegeven. Voor veel producttypen kunnen toelatingen van de Europese Unie worden afgegeven, met uitzondering van biociden die werkzame stoffen bevatten die aan uitsluitingscriteria voldoen en die tot de producttypen 14, 15, 17, 20 en 21 behoren (website ECHA).¹⁰⁾

In tabel NL.3 is de omvang te zien van de markt van biociden naar aantal EU toelatingen bij ECHA. Ook hier geldt weer de opmerking dat er meerdere productnamen zijn per toelatingsnummer. 

Tot slot volgt in tabel NL.4 de omvang van de markt van biociden naar aantal toelatingshouders met een focus op professioneel gebruik, met ook een iets later peilmoment (februari 2024) dan de toelatingen in tabel NL.1 (oktober 2023).

De afzet op basis van ruim 1500 producten zou gerapporteerd kunnen worden door ongeveer 350 toelatingshouders. Ook is weer te zien dat bij het rapporteren per producttype een flink aantal dubbeltellingen optreedt.  

2.4.9 Inspectie Leefomgeving en Transport Chemische Stoffen

Voor een aantal producttypen is afgelopen 2 jaar door de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) een inventarisatie van de afzet gedaan in het kader van risicogerichte handhaving. Een belangrijk aspect van risico waar ILT zich op richt is volume. Het zijn daarmee de eerste resultaten voor een register van de afzet in Nederland in kg werkzame stof. Er zijn daardoor afzetgegevens van PT14 (rodenticiden) en van PT21 (aangroeiwering) bekend.

Wat is nu de hoeveelheid PT14 (rodenticiden) die in NL wordt verkocht?
Toelatingshouders van biociden PT14 zijn door de ILT aangeschreven voor verkochte volumes in 2020 en 2021. Voor het rapporteren is verwezen naar artikel 68 uit biocidenverordening BPR waarin staat dat toelatingshouders een gegevensbestand dienen bij te houden en de gegevens dienen te vertrekken als de beoogde autoriteit erom vraagt. De vorm waarin geadministreerd dient te worden is daar niet voorgeschreven dus het verschilt sterk per toelatingshouder hoe dit bijgehouden wordt. Dit maakt het opvragen en verwerken extra bewerkelijk. Verder is verwezen naar artikel 6.1. van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) waarin vermeld is dat verwerking van eventuele persoonsgegevens rechtmatig is als het voor toezicht noodzakelijk is. 
In tabel NL.5 zijn de waargenomen hoeveelheden per werkzame stof te zien. In 2021 gaat het bij PT14 om 244 duizend kg aan producten en 83 kg aan werkzame stof. De bulk hiervan is alfachloralose (69 kg). Voor het jaar 2022 wordt het onderzoek herhaald.

Het rapporteren van door de ILT opgevraagde gegevens is verplicht vanuit de Algemene Wet Bestuursrecht. De uitvraag van verkoop van producten levert veel verschillende eenheden op en er zijn veel verschillende productnamen. Voor toelatingshouders die over de gehele Benelux gaan was een inschatting nodig voor het aandeel NL. De brancheorganisaties en bijvoorbeeld Platform Biociden hebben in de uitvraag geen rol gespeeld. 

Vergeleken met de uitkomsten voor België (zie bijlage 2) valt het voor 2020 op dat in België meer PT14 wordt afgezet (werkzame stof: 120 kg in België versus 77 kg in Nederland). De hoeveelheid product is in België zelfs drie keer hoger dan in Nederland. 

Wat is nu de hoeveelheid anti-fouling PT21 die in NL wordt verkocht?
Gegevens zijn over 2021 en 2022 verzameld bij 8 toelatingshouders.

Vanuit hoeveelheden verf, met Ctgb gehalten (w/w) en de dichtheid, is vanuit 575.000 liter verf een totaal van 840.000 kg anti-fouling berekend, wat neerkomt op ongeveer 340.000 kg werkzame stof. Dat is dus ruim 40% van de producten in kg. Vergeleken met België (zie bijlage 2) valt voor 2021 op dat in België minder PT21 wordt afgezet (werkzame stof: 55.1 ton in België versus 287 ton in Nederland). 

2.4.10 Overige activiteiten, plannen, wensen

Bij PT12 (slijmbestrijdingsmiddelen) die in Nederland worden gebruikt kijkt ILT naar het proceswater van de papierindustrie, maar antislijmmiddelen worden in meer branches gebruikt. Volumes opvragen van antislijmmiddelen geeft daardoor geen goed beeld van gebruikte hoeveelheden in de papierproductie. Die hoeveelheid in papierproductie is een gevaar vanwege lozing in oppervlaktewater, wat Wezenbeek en Komen (2023) als een risico beschrijven. 

Andere PTs in de planning zijn: inspectie van de desinfectie van openbare zwembaden (PT2), een quick scan bij betonconservering (PT10), en brandstofconservering, en misschien ook de inspectie van mierenbestrijding (PT18).

Een register van biociden afzet zou bij ILT zeer welkom zijn voor PT14 en voor alle biociden die in grote volumes worden toegepast. Het toezicht door ILT wordt uitgelegd op de website www.biociden.nl¹¹⁾ en op de website van ILT¹²⁾.

Verder houdt de NVWA toezicht op biociden, zoals toezicht op verkoop van biociden aan particuliere gebruikers en toezicht op het gebruik van biociden in een aantal specifieke sectoren, namelijk de levensmiddelenindustrie, de vlees- en visverwerkende industrie (PT 04), horecabedrijven en ambachtelijke bedrijven: vooral middelen voor professionele, industriële toepassing en de wellness-sector/schoonheidsbranche (PT’s 01 en 02), en in de agrarische sector (PT’s 03, 04, 14 en 18).

Naast de ILT en NVWA zijn er drie andere instanties betrokken bij handhaving en toezicht van biociden: Nederlandse Arbeidsinspectie (SZW), Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) en de (Unie van) Waterschappen.

2.4.11 Voor en nadelen van samenwerken met bedrijfsleven bij afzetregister

Ongeacht de inhoud van het register is het te overwegen om gegevens over de volumes via de systemen van branches van de handelaren / toelatingshouders te verzamelen. In een gesprek met het Platform voor Biociden (PB), stond men positief tegenover een pilot voor afzet van biociden via (een systeem gebaseerd op) Fytostat. Er werden verschillende voordelen genoemd om als branche de gegevens te verzamelen. 

Voordelen voor de overheid:

• Minder complexiteit en uitvoeringsrisico’s in de eigen overheidsorganisatie.
• Mogelijk lagere uitvoeringskosten, mede door de decennia lange ervaring van Fytostat waarop kan worden voortgebouwd.

Voordelen voor bedrijven:

• Betere mogelijkheden te sturen op product stewardship door extra relevante informatie te delen door de keten, bijvoorbeeld de meest actuele gebruiksvoorschriften die voor gebruikers makkelijk vindbaar zijn. Dit kan zorgen voor goed gebruik en minder incidenten, waardoor de toelating gewaarborgd blijft op lange termijn;
• De cijfers worden geaggregeerd naar werkzame stof aangeleverd aan de overheid. Daardoor is er minder kans op het publiek worden van individuele afzetcijfers naar toelatingshouder, bijvoorbeeld wegens het verdrag van Århus.
• Er hebben minder personen toegang tot de individuele afzetcijfers van toelatingshouders, waardoor de kans op een lek kleiner wordt;
• Op basis van de data wordt marktanalyse mogelijk waarbij bedrijven inzicht krijgen in hun relatieve marktpositie. Dit helpt bedrijven die deelnemen aan Fytostat bij hun bedrijfsvoering. 

Een register met medewerking van het Platform voor Biociden zal eerder slagen als de brancheorganisatie reeds is aangesloten als lid. Deze voorwaarde geldt in ieder geval voor de rodenticiden (PT14). 

Het inventariseren van afzetcijfers kan doelmatiger verlopen als dat via het bestaande systeem van Fytostat zou lopen (zie paragraaf 2.3.8 over afzetregistratie gewasbeschermingsmiddelen). Dat systeem dient dan nog wel gevuld te worden met biociden.

Een nadeel van gegevens verzamelen via brancheorganisaties is dat producttypen waarvan de toelatingshouders minder goed georganiseerd zijn pas later of niet in beeld komen. En dit kunnen nu juist de gevaarlijkste biociden zijn. Een ander nadeel kan zijn dat het bedrijfsleven teveel invloed krijgt en mee gaat sturen richting het eigen belang.

2.4.12 Selectie van producttypen 

Om tot een implementatie van een nationaal afzetregister van biociden te komen is het mogelijk om een ‘smalle’ start te maken met een beperkt aantal producttypen of een ‘brede’ start met alle producttypen. Bij een ‘smalle’ start, met focus op enkele (meest) toxische PT’s, kan alvast ervaring opgedaan worden met een register, dat later naar meer producttypen wordt uitgebouwd. Er zou gestart kunnen worden met een pilot (zie paragraaf 4.1) gevolgd door een latere uitbreiding naar een volwaardig register. 

Het gaat in deze paragraaf om een mix van inschattingen op basis van gesprekken met Ctgb medewerkers, bevindingen RIVM, en vergelijkingen met de Belgische markt. Verder speelt nog mee in welke mate toelatingshouders bij de inventarisatie betrokken dienen te worden. Voor een overzicht van de verschillende producttypen, verwijzen we naar Bijlage 1.

De smalste start is met één producttype, zoals bijvoorbeeld PT14. De afzet van rodenticiden is al strak ingekaderd in een IPM (integrated pest management) systeem. Er zijn meer argumenten om op rodenticiden te focussen. Het zijn artikel 19.5 BPR toelatingen. De werkzame stoffen zijn intrinsiek toxisch. Fabrikanten verenigd in het Platform Biociden accepteren dat die afzet geregistreerd wordt. 

Stel we verruimen de start naar meer PTs. Bijvoorbeeld de PTs die als extra belangrijk worden gezien, minimaal 1 per groep, zoals PT01 (menselijke hygiëne), PT08 (houtconservering), PT14 (rodenticiden), PT18 (insecticiden, acariciden) en PT21 (aangroeiwering). Het bedrijfsleven bij monde van Platform Biociden signaleert dan al praktische uitdagingen. Zo gaat het bij PT01, PT08 en PT18  al snel om veel toelatingen (minstens honderd per producttype), waardoor een afgebakende pilot uitdagend wordt.

Het bedrijfsleven geeft eveneens aan dat bij een afzetregistratie altijd een verplichting noodzakelijk is. Een keuze voor een verplichting voor enkele PTs zou dan willekeurig over kunnen komen en dat gevaar van willekeur bestaat niet als alle PTs onder de verplichting van de registratie vallen.

De mate waarin stoffen het Europese kader doorlopen hebben kan een criterium zijn. Het RIVM rapport over potentieel risicovolle stoffen constateert in paragraaf 7.2 dat voor PT08, PT14 en PT21 het beoordelingsproces in het Europees kader voor bijna alle werkzame stoffen doorlopen is (Wezenbeek & Komen, 2024). Daar staat tegenover dat in Nederland ook biociden toegelaten onder het overgangsrecht van de Wet gewasbescherming en biociden (Wgb) een uitgebreide beoordeling hebben gehad en dat de gevaareigenschappen daarmee hier bekend zijn. 

Kijkend naar de volumes van de afzet van biociden in België lijkt het noodzakelijk dat desinfectantia en conserveermiddelen worden meegenomen in de afzetcijfers. 

Een andere invalshoek voor de keuze van producttypen is gebaseerd op de wijze van het gebruik van biociden en hoe essentieel deze is in relatie tot de veiligheid/blootstelling in het milieu. Een voorbeeld hiervan kan gevonden worden in het rapport Meetstrategie Biociden over het prioriteren en selecteren van biociden voor opname in monitoringsprogramma's in het kader van waterkwaliteit en risico’s voor aquatisch milieu (KWIK, 2022).

Hieronder worden verschillende producttypen besproken, geordend naar mate van belang om mee te nemen in een smalle start. 

Producttypen biociden die extra belangrijk zijn:

• Voor PT 01 (menselijke hygiëne) is het van groot belang om afzetgegevens beschikbaar te hebben. We willen immers weten welke chemische middelen o.a. op onze huid aangebracht worden uit oogpunt van goede menselijke hygiëne. Bij pandemieën als Corona is het ook van belang om te weten hoe de naleving van aanbevelingen in de tijd is. Dit zou kunnen worden afgeleid uit de ontwikkeling van de afzet van PT01 middelen.
• Houtconserveringsmiddelen, PT08, staan al sinds 30 jaar in de belangstelling vanwege effecten op het milieu. Verschuivingen in de afzet (en gebruik) kunnen van belang zijn voor de vergelijkende beoordeling en voor nationaal beleid. PT08 bevat nog steeds goedgekeurde werkzame stoffen die voldoen aan de vervangings- of uitsluitingscriteria, maar die vanwege publiek belang (artikel 19.5 BPR) nog goedgekeurd zijn. Zie ook paragraaf 8.8 in het RIVM rapport, waarin aangegeven wordt om prioriteit te geven aan o.a. deze stoffen.
• Bij rodenticiden, PT14, zijn veel middelen toegelaten op basis van publiek belang (artikel 19.5 BPR). Deze middelen zijn zeer giftig voor de mens en/of giftig voor andere organismen. Een IPM systeem is ingevoerd om het gebruik te beperken. Afzetcijfers zijn cruciaal voor het bepalen van de effectiviteit van het IPM systeem.
• Onder PT18 (insecticiden, acariciden) vallen veel gebruikte stoffen met relatief hoge toxiciteit. Dit is van invloed op de insectenstand en daardoor zijn trends in de afzet relevant voor beleid. Calamiteiten worden soms gemeld (voorbeeld fipronil affaire), waarvoor inzicht in de afzet heel nuttig kan zijn. Bij een samenwerking met Fytostat zou een focus op PT18 voor de hand liggen, omdat er in de Fytostat databank stoffen zitten die zowel biocide als gewasbeschermingsmiddel zijn of waren. Dit geeft de mogelijkheid om bij gemeten stoffen in het milieu een onderscheid te maken naar oorzaak (biociden of gewasbescherming).
• PT21 (aangroeiwerende middelen) is van belang voor waterkwaliteit, aangezien deze middelen en stoffen rechtstreeks (via uitloging) in oppervlaktewater terecht komen. Het gaat hierbij om een beperkt middelenpakket waarbij vergelijkende beoordeling in de nabije toekomst relevant kan worden. Afzetcijfers en trends zijn daarin een belangrijk gegeven.

Producttypen biociden van groot belang

• Dierziekten en het voorkomen daarvan, met PT 03 (dierhygiëne) middelen, komt regelmatig voor en de kans dat er belang is bij info over afzet is dus aanzienlijk.
• In PT19 (afweermiddelen en lokstoffen) zijn stoffen direct toegepast op de menselijke huid belangrijk. Sommige (DEET) zijn op basis van publiek belang (art 19.5 BPR) toegelaten. Deze stoffen hebben vaak schadelijke effecten (vervangings- of uitsluitingscriteria). Ontwikkeling in afzet kan nuttig zijn voor beleid en vergelijkende beoordeling. 

Producttypen biociden van enig belang 

• PT02, desinfecteermiddelen en algiciden die niet rechtstreeks op mens of dier worden gebruikt, is een lastige PT omdat er zoveel verschillende toepassingen onder vallen. Aan de ene kant is de kans daardoor aanzienlijk dat we op enig moment gegevens over afzet goed kunnen gebruiken, maar aan de andere kant zeggen die afzetgegevens weer weinig over specifieke gebruiken binnen deze PT. In de praktijk is het lastig om onderscheid te maken tussen PT2 (desinfecteermiddelen en algiciden die niet rechtstreeks op mens of dier worden gebruikt) en PT4 (voeding en diervoeders).
• PT05, drinkwater, valt uiteen in drinkwater voor menselijke consumptie en drinkwater voor dieren. Voor drinkwater voor menselijke consumptie bestaat goede wetgeving en goede borging van de kwaliteit/hygiëne. In de behandeling van drinkwater voor dieren is de kans op incidenten veel groter en kan het goed zijn om in dat kader op enig moment te beschikken over afzetgegevens.
• Producten voor conservering van water of andere vloeistoffen in koel- en verwerkingssystemen door het tegengaan van schadelijke organismen zoals bacteriën, algen en mosselen, PT11, staan in de belangstelling vanwege de soms rechtstreekse lozing op het oppervlaktewater en toxiciteit. Een dergelijke belangstelling geldt ook voor PT12 (slijmbestrijdingsmiddelen).

Producttypen biociden van beperkt belang

• PT04 (voeding en diervoeders) is belangrijk voor de veiligheid van onze voedselvoorziening. Echter er zijn in het veld van de voedselbereiding (zeker op industrieel niveau) al andere voorzieningen (bijv. HACCP regels; Hazard Analysis and Critical Control Points), die zicht geven op de hygiëne maatregelen in dit veld.
• Er is maar een beperkt aantal stoffen beschikbaar binnen PT06 (conserveermiddelen voor producten tijdens opslag), binnen PT07 (filmconserveringsmiddelen), PT09 (conserveringsmiddelen voor vezels, leer, rubber en gepolymeriseerde materialen), PT10 (conserveringsmiddelen voor bouwmaterialen) en PT13 (vloeibare conserveringsmiddelen voor bewerking en versnijden). In de individuele toepassing worden relatief kleine hoeveelheden/concentraties gebruikt. Het gebruik binnen deze PTs is zeer specifiek. Belang van omzet cijfers ligt in zicht houden op verschuivingen tussen stoffen en minder op risico’s of calamiteiten.
• Slechts 1 of geen middel toegelaten in PT 15 (aviciden), PT16 (mollusciciden, vermiciden en producten om andere ongewervelde dieren te bestrijden), PT17 (pisciciden) en PT20 (bestrijding van andere gewervelde dieren).
• Voor PT22 (vloeistoffen voor balsemen en opzetten) zijn er volgens Tabel NL.1 in Nederland nauwelijks middelen toegelaten, maar er is wel een gebruik in de praktijk en daarmee ook afzet. Het gaat hierbij om gevaarlijke stoffen (o.a. formaldehyde) van groot publiek belang. Trends in de afzet en op den duur een vergelijkende beoordeling zijn hier belangrijk. In maart 2024 zijn voor het eerst drie PT22 middelen in Nederland toegelaten, allemaal op basis van formaldehyde, voor professioneel gebruik. Gebruik ervan is niet toegestaan bij opbaren thuis. 

Er is op dit moment voor een pilot met veel of alle PTs geen draagvlak bij het georganiseerde bedrijfsleven, niet bij de bij het Platform aangesloten branches en niet bij de aangesloten bedrijven. Het draagvlak bij bedrijven hoeft niet leidend te zijn, maar het is wel een aspect om rekening mee te houden. 

Voor een pilot met enkele PTs is meer draagvlak en er wordt ook meer van geleerd dan bij een pilot met slechts één PT. Een pilot zou in ieder geval uit minimaal PT14 (rodenticiden) moeten bestaan. Een wat bredere ervaring met meten van de afzet wordt opgedaan als de pilot wordt uitgevoerd met ongeveer één PT per hoofdgroep: PT01 (hoofdgroep 1), PT08 (hoofdgroep 2), PT14, PT18 (hoofdgroep 3) en PT21 (hoofdgroep 4). De hier opgenomen PT01, PT08, PT14, PT18 en PT21 zijn allen van groot belang om de afzet te kennen. 

Naast deze PT’s is het ook voor PT3 (hoofdgroep 1) en PT19 (hoofdgroep 3) van groot belang om op termijn de afzet te kennen. Bij PT19 geldt dan weer de opmerking dat het aandeel niet-professioneel gebruik zeer groot is. 

Voor PT02, PT05, PT11 en PT12 is het van enig belang om de afzet te kennen. Van (zeer) beperkt belang zijn: PT04, PT06, PT07, PT09, PT10, PT13, PT15, PT16, PT17, PT20 en PT22.

In dit hoofdstuk worden de praktische aspecten genoemd die relevant zijn bij het opzetten van een monitor afzet biociden. In dit adviesrapport zijn gesprekken met en wensen van het Ministerie van IenW meegenomen. De onderwerpen die aan bod komen zijn gebaseerd op onderzoek naar belangrijke aspecten voor (meta)datakwaliteit en kwaliteitsindicatoren voor administratieve databronnen (Daas & Ossen, Metadata quality evaluation of secondary Data sources., 2011) (Daas P. , et al., 2011). Deze aspecten sluiten met name aan op de meeste van de deelvragen van de vierde vraag uit het onderzoeksvoorstel:

d) Wat zijn de uitgangspunten voor een systeem waarin data wordt geregistreerd (zoals vertrouwelijkheid)? Op hoofdlijnen, welke software en hardware vereisten (één of meerdere gebruiksdoelen, minimaliseren administratieve lasten …) en welke institutionele setting heeft de voorkeur (onafhankelijkheid, privaat of publiek, …)?

3.1 Doel en gebruik

3.1.1 Beoogd doel van het register 

Het beoogde doel van het  register is inzicht te krijgen in het gebruik van biociden in Nederland en de (toxische) druk op mens en milieu die dit oplevert. Kennis van de afzet van biociden is een belangrijke schakel om daar meer zicht op te krijgen. Gebruik van biociden is namelijk lastig te meten, maar afzet van biociden (via toelatingshouders) veel beter. Omdat er een relatie bestaat tussen afzet en daadwerkelijk gebruik, wordt daarom o.a. ingestoken op de ontwikkeling van een afzetregister. Dat draagt bij om aansturing en prioriteiten ten aanzien van het biocidenbeleid te kunnen baseren op evaluaties over effecten van eerder genomen beleidsmaatregelen. 

3.1.2 Beoogd gebruik van het register

Het register dient om vast te stellen welke hoeveelheden biociden en/of werkzame stoffen van biociden in Nederland worden afgezet op jaarbasis. Gegevens over meerdere jaren geven beleidsmakers inzicht in toe- en afnames in de tijd. Op de langere termijn draagt dit ook bij aan het leggen van een vertaling naar emissies in het milieu. 

3.1.3 Openbaarheid van het register

De microdata, verzamelde gegevens op het niveau van de toelatingshouders, worden doorgaans beschouwd als vertrouwelijk en zijn niet openbaar. Totalen die hieruit berekend worden, waarin individuele toelatingshouders niet meer te herkennen zijn, kunnen wel openbaar gemaakt worden. Deze totalen zijn relevante milieu-informatie en zijn van maatschappelijk belang. Een juridische basis, waarin ook rekening gehouden wordt met het Verdrag van Århus, is nodig voor verdere invulling welke totalen (d.w.z. welk aggregatieniveau) dan precies openbaar gemaakt mogen worden. Om rekening te houden met concurrentiegevoeligheid, kan ervoor gekozen worden om te publiceren na een zekere vertraging, zoals één of twee jaar. Sectie 3.5 gaat verder in op de vertrouwelijkheid van (micro)data.

3.2 Tijdsdimensie van beoogde uitkomsten en gebruik   

3.2.1 Frequentie van het berekenen van uitkomsten

We adviseren om de frequentie van het berekenen van uitkomsten aan te passen op de frequentiebehoefte van beleidsmakers. De maximale frequentie is afhankelijk van de frequentie van aanlevering van nieuwe gegevens in het register. Bij een continue toestroom van nieuwe informatie in het register is het mogelijk om op een hoge frequentie uitkomsten te berekenen. Hierbij dient rekening gehouden te worden met statistische beveiliging (zie sectie 3.5). Vooralsnog wordt uitgegaan van een frequentie van eens per jaar, waarbij wordt gerapporteerd over het voorgaande afgesloten jaar. Dat geeft de toelatingshouder de tijd om gegevens aan te leveren en het geeft de registerhouder de tijd om de gegevens te verwerken en eventuele correcties uit te voeren. Voor het monitoren en bijsturen van beleid is deze frequentie voldoende.

3.2.2 Publicatietermijn

Omdat de informatie voor toelatingshouders concurrentiegevoelig kan zijn, is het advies om berekende totalen op zijn vroegst één (of twee) jaar na het einde van de periode waarop ze betrekking hebben te publiceren. De biociden afzet in 2021 zou in januari 2023 gepubliceerd kunnen worden (zie ook paragraaf 3.1.2).

3.2.3 Verloop toelatingshouders

De groep van toelatingshouders, komend uit Ctgb en ECHA registers, vormt een informatieve bron voor het register. Het bijhouden van producttypen (PT’s) en de start- en einddatum van elke toelating geeft een beeld van hoe de afzetmarkt van biociden zich in de tijd ontwikkelt voor elk PT. Daardoor is ook bekend, op het moment van gegevens uitvraag, welke (nieuwe) toelatingshouders benaderd dienen te worden. Er zijn biociden die toelatingen hebben in meerdere PT's, die vervolgens ook nog verwerkt kunnen worden in andere producten. Om dubbeltellingen te voorkomen, wordt hier in de opzet van de verschillende tabellen in het register en latere berekeningen rekening mee gehouden (zie paragraaf 3.10.3). In sommige gevallen mag een verlopen toelating aansluitend aan de einddatum alsnog een zekere periode worden afgeleverd (en opgebruikt). Het is dus nuttig om ook toelatingshouders van (recent) verlopen toelatingen te benaderen bij het uitvragen van gegevens.

3.3 Communicatie

3.3.1 Communicatie tussen registerhouder en respondenten

De registerhouder legt duidelijk het doel van het biocidenregister uit en benoemt ook waarvoor het niet gebruikt zal worden. Er wordt geen concurrentiegevoelige informatie terug geleverd aan de toelatingshouders. Wel worden de toelatingshouders op een algemene manier, bijvoorbeeld via het Platform Biociden, geïnformeerd over statistisch beveiligde geaggregeerde gegevens. De meest geschikte waarneemmodus (bijvoorbeeld schriftelijk, elektronisch of telefonisch) voor communicatie zal verder onderzocht moeten worden, en is afhankelijk van budget. 

3.3.2 Contact over kwaliteit van gegevens

De registerhouder neemt contact op met de toelatingshouders als de geleverde gegevens van onvoldoende statistische kwaliteit zijn, bijvoorbeeld omdat gegevens ontbreken of omdat er duidelijke aanwijzingen zijn dat de opgeleverde gegevens mogelijk onjuist zijn. Er wordt dan verzocht om ofwel aanvullende gegevens aan te leveren ofwel te controleren of de geleverde gegevens wel kloppen. Indien nodig kan hierover contact worden opgenomen. Dit contact kan mondeling en schriftelijk zijn of alleen schriftelijk voor bewijslast. Of de registerhouder bevoegd is voor het opnemen van telefonisch (of schriftelijk) contact, zal juridisch worden bekeken. Dit werkt alleen als bij een wettelijke verplichting, waarbij er gespecificeerd is wie er bevoegd is voor het opnemen van contact.

3.3.3 Contact over te laat aanleveren gegevens

De registerhouder heeft een actief beleid van rappelleren mochten de gegevens niet op tijd zijn aangeleverd. Het moment van rappelleren en de manier waarop (schriftelijk, elektronisch of mondeling) worden vastgelegd. 

3.4 Wettelijke zaken

3.4.1 Wettelijke basis

Een eventuele wettelijke basis zal bepalend zijn voor de inrichting van het register. Een verplicht karakter kan een positieve invloed hebben op de kwaliteit en kwantiteit van de gegevens. Bij een vrijwillige rapportage bestaat er het risico op methodologische uitdagingen zoals een selectieve respons en variatie van de respons in de tijd.

De kans is reëel dat bijvoorbeeld NGO’s of burgers zullen vragen naar openbaarheid van de geaggregeerde informatie. Daarom is het aan te raden om gelijk te regelen op welke manier de informatie dan beschikbaar wordt gesteld. Een aanknopingspunt kan internationaal gezien de biocidenverordening (Europees Parlement, Verordening (EU) nr. 528/2012 betreffende het op de markt aanbieden en gebruik van biociden, 2012) zijn en nationaal de Wet gewasbeschermingsmiddelen en Biociden (Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden, 2024). De verplichting (via artikel 67 in EG 1107/2009) om informatie te leveren aan bevoegd gezag over de afzet van gewasbeschermingsmiddelen kan als inspiratie dienen (Europees Parlement, Verordening (EG) nr. 1107/2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen, 21 oktober 2009).

3.4.2 Doelbinding

Het doel van het register is om geaggregeerde informatie over biociden te kunnen afleiden, en nadrukkelijk niet om boetes uit te delen. Als dit laatste wel een doel zou zijn, is dat niet bevorderlijk voor de bereidwilligheid van toelatingshouders om correcte data aan te leveren. Door het doel op wettelijke basis vast te leggen, wordt de datakwaliteit en datakwantiteit dus bevorderd. 

3.5 Vertrouwelijkheid van de (micro)data

3.5.1 Hoe is de beveiliging van de microdata geregeld?

De volgende maatregelen kunnen genomen worden: 

• Het is cruciaal dat microdata nooit gemaild wordt (of op andere wijze) naar buiten de IT-omgeving van de registerhouder. 
• Zorg ervoor dat er binnen het register alleen gewerkt wordt met een eigen, intern, ID nummer en er verder geen andere identificerende informatie te zien is. De koppeling tussen het toelatingshoudernummer / KVK-nummer en het eigen ID nummer wordt dan separaat (en op een andere plaats) opgeslagen. Op die manier is de schade zo klein mogelijk, mocht het bestand dan toch lekken.
• De registerhouder dient onafhankelijk en gecertificeerd te zijn. De precieze vereiste certificeringen zijn nader uit te zoeken, er kan bijvoorbeeld worden gedacht aan ISO 9001 en ISO 27001 certificeringen.
• Zorg ervoor dat de IT-omgeving waar het register staat niet zomaar toegankelijk is voor meer personen dan nodig: regel expliciet wie toegang heeft. Leg vast welke (directe) medewerkers van Ministerie IenW (remote) toegang hebben tot de data, maar ook welke medewerkers van andere overheid- of onderzoeksorganisaties (deels) toegang hebben. 
• Ook is het aan te raden om vast te leggen welke (toezichthoudende) organisaties expliciet niet zijn beoogd om toegang te krijgen tot de microdata. Dit om aan toelatingshouders te benadrukken dat de data niet gedeeld zal worden met toezichthouders. 

3.5.2 Hoe is de statistische beveiliging van de data geregeld?

Wat betreft beveiliging van openbare geaggregeerde data is het van belang om statistische beveiligingsmethoden toe te passen, zoals niet-herleidbare categorie-indeling of afronding (Hundepool & de Wolf, 2010). Welke van deze methoden geschikt is voor de microdata en welke voor de beoogde openbare output, is te bepalen wanneer een meer specifieke beschrijving van beiden beschikbaar is. 

Verder is het goed om na te denken over het beoogde gebruik van de microdata. Worden de gegevens over biociden later nog ergens mee gecombineerd, om extra uitsplitsingen te maken? Om bijvoorbeeld de link met het milieu te maken, is extra data over o.a. toxiciteit nodig. Daarom is het belangrijk dat eventuele uitbreidingen van de gegevens die in het register vastgelegd worden technisch mogelijk zijn. Als er later behoefte ontstaat om, naast de uitsplitsing naar professionele en niet-professionele markt, ook de toelatingshouders in te delen (naar bijvoorbeeld sector waarin ze actief zijn, of naar grootte) dan moet de statistische beveiliging per uitsplitsing opnieuw worden bekeken. 

Voor elke uitsplitsing geldt dat dit de kans op statistische onthulling vergroot en goed afgewogen moet worden tegen het nut van de uitsplitsing. Bij het gewasbeschermingsmiddelenregister worden resultaten op nationaal niveau gepubliceerd, en niet uitgesplitst naar regio. Het is te overwegen om bij het biociden register dezelfde aanpak te hanteren. Afzet in een regio is namelijk geen garantie voor gebruik binnen dezelfde regio, waardoor regionale cijfers kunnen leiden tot schijnnauwkeurigheid. Om in te schatten of een uitsplitsing naar regio nuttig is, zal de inhoud van de data bekend moeten zijn. 

3.6 Doelpopulatie

Met doelpopulatie worden alle eenheden bedoeld die idealiter in het register voor zouden komen als we de totale afzet van biociden in Nederland willen vastleggen. 

3.6.1 Definitie van administratieve eenheden

De doelpopulatie van het register bestaat uit alle toelatingen die van toepassing zijn op de afzet van biociden in Nederland. Het kan voorkomen dat één toelatingshouder (een bedrijf dat een toelating heeft voor de afzet van biociden in Nederland) meerdere toelatingen houdt. In een toelating wordt toestemming geven voor de afzet van één of meerdere specifieke producten van een toelatingshouder. Daarom is het belangrijk dat binnen het register zowel de toelatingen beschreven worden (eenheden van de doelpopulatie met specifieke producten) als ook de toelatingshouders en de relatie tussen de toelatingen en de toelatingshouder. 

Voor het verzamelen van gegevens over afzet van biociden, zijn de toelatingshouders de geschikte eenheden om uit te vragen. Dit om te voorkomen dat een toelatingshouder afzonderlijk gecontacteerd wordt over elke toelating.

3.6.2 Doelpopulatie tijdens pilot 

Om ervaring op te doen met het opzetten van het register en te leren waar tegenaan gelopen kan worden, is het advies om een pilot op te zetten waarbij de doelpopulatie bestaat uit toelatingen die betrekking hebben op een kleine selectie van PT’s. Deze selectie zou kunnen bestaan uit één PT per biocide hoofdgroep. Enkele overwegingen bij het selecteren van de producttypen worden in paragraaf 2.4.12 besproken. 

3.7 Identificatie van eenheden 

Het identificeren van eenheden uit de doelpopulatie (de toelatingen) en de eenheden die rapporteren (de toelatingshouders), hierna berichtgevers genoemd, is belangrijk om te kunnen controleren of alle (of de belangrijkste) eenheden de data hebben aangeleverd. Als er wijzigingen zijn in de structuur van het bedrijf van de toelatingshouder (splitsing, fusie etc.) dan moet de dynamiek in de tijd duidelijk zijn, dus om de juiste eenheden (berichtgevers) aan elkaar te kunnen koppelen in de tijd.

3.7.1 Eén identificatie variabele

In het ideale geval is het Kamer van Koophandel nummer van iedere toelatingshouder bekend bij de registerhouder. Hiermee zijn deze eenheden uniek identificeerbaar. Het blijft wel zo dat bedrijven een complexe structuur kunnen hebben, en KvK eenheden kunnen oprichten en opheffen. Namen van toelatingshouders zijn te vinden in de toelatingendatabank van Ctgb en van ECHA. Gegeven de naam, is het mogelijk om KvK nummers erbij te zoeken (via bijvoorbeeld Google of webscraping). Vanwege de aanvraagprocedure bij het verkrijgen van een toelating, is de verwachting dat bedrijven er voor zorgen dat het “op naam staan” van de toelating goed geregeld is en niet afhankelijk is van structurele wijzigingen.

Naast de identificatie van de toelatingshouders (berichtgevers) is ook de identificatie van de toelatingen belangrijk. Toelatingen krijgen al een uniek toelatingsnummer en het is verstandig om dit nummer ook in de registratie op te slaan zodat voorkomen wordt dat toelatingen er dubbel in komen te staan (b.v. omdat ze zowel bij het Ctgb als bij de ECHA genoemd zijn).

3.7.2 Een combinatie van identificatie variabelen

Wanneer er niet één identificatie variabele beschikbaar is voor de toelatingshouders, is het alternatief om een combinatie van variabelen te gebruiken, waarvan de combinatie wijst naar een unieke eenheid. Het is mogelijk om een toelatingshouder te identificeren op bedrijfsnaam, adres en telefoonnummer, maar dit is lang niet zo nauwkeurig als op een uniek identificatie-nummer, omdat hierbij foute of ontbrekende koppelingen kunnen ontstaan met de bedrijvenlijst van de Kamer van Koophandel of het algemeen bedrijven register (ABR) van het CBS. Daardoor blijft er onzekerheid bestaan over of alle beoogde berichtgevers de informatie gerapporteerd hebben.

3.8 Doelvariabelen

De doelvariabelen zijn alle variabelen, naast de identificerende variabele(n), die gewenst zijn in het register en waarover later geaggregeerde informatie kan worden gepubliceerd.  

Sommige biociden vallen onder meerdere producttypen. Daardoor is het handig om de relatie tussen biocide en producttype in een separate (sleutel)tabel te zetten: de toelatingstabel. Op deze manier is het mogelijk om totalen per producttype te berekenen (zie paragraaf 3.10.3). De toelatingstabel sluit zoveel mogelijk aan op de Ctgb en ECHA registers. Hieronder volgt een mogelijke indeling van de tabellen.

Er zijn verschillende varianten denkbaar voor het structureren van het register. Het ligt voor de hand om verschillende tabellen te gebruiken, ieder van toepassing op een andere eenheid. Er zijn drie varianten denkbaar: 

1.  uitvragen van hoeveelheden werkzame stoffen; 
2. uitvragen van aantallen producten;
3. een hybride variant waarbij de respondent zelf kiest.

Een voordeel van variant 1 en 2 is een eenvoudige verwerking. Een voordeel van variant 3 is dat de respondent de vorm kiest die het beste aansluit op de eigen administratie, waardoor de kwaliteit van de ontvangen data zo hoog mogelijk is. Voor variant 2 en 3 is een omrekentabel nodig tussen product en werkzame stoffen. Per product is deze tabel stabiel in de tijd, omdat de verhoudingen van werkzame stoffen niet veranderd binnen de geldigheidsduur van een toelating. Bij het gewasbescherming register is dit vergelijkbaar met de Fytostat database over fabrikanten. 

3.8.1 Toelatingshoudertabel

Het registreren van aantallen producten kan weliswaar extra informatie geven aan beleidsmakers (naast de kg-hoeveelheden werkzame stoffen), maar dat maakt het register wel complexer en duurder. Het is een beleidsafweging voor IenW of hierbij de kosten opwegen tegen de baten.

Wanneer een contactpersoon van een toelatingshouder bekend is, kan een deel van de op te vragen informatie vooraf worden ingevuld. 

3.8.2 Producttabel

Deze tabel dient als een hulptabel voor bijvoorbeeld het omrekenen van aantallen producten naar geleverde hoeveelheid kg werkzame stoffen.

Een product kan meerdere werkzame stoffen bevatten, daarom zijn er meerdere variabelen met werkzame stoffen opgenomen als kolommen. Afhankelijk van het maximum aantal verschillende werkzame stoffen voor een biocide, komt de kolom vaker dan twee keer voor. Een alternatief is om per werkzame stof – product combinatie een rij op te nemen, zodat er maar één kolom voor de werkzame stof variabele nodig is. In dat geval komt het aantal rijen waarin een product per toelatingshouder voorkomt overeen met het aantal werkzame stoffen.

Veel gehalten worden uitgedrukt in een gewicht/gewicht verhouding (b.v. gram/kilogram). Bij vloeibare producten gaat het om gram/liter. Voor een volledig correcte aanpak is dan ook het soortelijk gewicht nodig. De keuze hierin kan invloed hebben op de eindtotalen. Het achterhalen van deze variabele (hoeveelheid biocide in product) kan een uitdaging vormen. Bij ECHA toelatingen is deze informatie niet overzichtelijk openbaar beschikbaar. De informatie is echter wel beschikbaar in sectie 2.1 van de Specification of Product Characteristics (SPC) in de Biocidal Factsheets, die voor elke biocide openbaar beschikbaar is. Eventueel zou met behulp van een automatische tekstanalyse methode op deze pdf bestanden, de informatie automatisch achterhaald kunnen worden. Een alternatief voor ‘Naam werkzame stof’ is het CAS nummer, dat ook in de werkzame stof tabel zit. Het voornaamste doel van deze variabele is om een koppeling te maken met de werkzame stof tabel. 

Er is een standaardlijst voor biocide hoofdgroepnummer, biocide hoofdgroepnaam, biocide productnummer en biocide productnaam.

3.8.3 Werkzame stof tabel

Toxiciteit van een werkzame stof kan op verschillende manieren worden gemeten, zoals humane toxiciteit en milieutoxiciteit. Hazard-zinnen horen dan weer bij een product en zijn daarom te vinden in de producttabel en niet in de werkzame stof tabel. Welke manier het meest relevant is, is afhankelijk van de uitgevraagde variabele: hoeveelheden werkzame stof of hoeveelheden producten en zal tijdens een eventuele pilot bepaald kunnen worden (zie 4.1). 

3.9 Vergelijkbaarheid

Het aan te raden om bij de start van het uitvragen van gegevens voor minimaal twee jaren aan gegevens uit te vragen. Bij een volgende uitvraag kan er een vergelijking gemaakt worden van jaar t met de al beschikbare jaren t-1 of t-2 en zo kan na verloop van tijd een inschatting gemaakt worden van de data kwaliteit van de gehele tijdreeks.

3.10 Kwaliteitscontrole 

3.10.1 Kwaliteitscontrole op (groepen van) eenheden

Op (groepen van) eenheden, zowel de berichtgevers als de toelatingen, kunnen (geautomatiseerde) kwaliteitscontroles worden uitgevoerd, zoals:

1. Correctheid van de identificeerbare kenmerken. Denk aan een syntactische controle, controle van correcte toekenning en inventarisatie van missende waardes. 
2. Dekkingsgraad van de doelpopulatie (over- of onder dekking, selectiviteit, duplicaten, tijdsvertraging en het toevoegen van nieuwe eenheden of verwijderen van oude eenheden). 

3.10.2 Kwaliteitscontrole op doelvariabelen

Op doelvariabelen die door de berichtgever zijn aangeleverd kunnen de volgende controles (geautomatiseerd) door de registerhouder worden uitgevoerd:

1. Vallen alle waardes binnen een geaccepteerde range (en is het nul bij niet toegestane middelen)?
2. Welke extreme waardes komen voor en zijn deze realistisch?
3. Zijn er inconsistenties tussen variabelen van één respondent?
4. Zijn er missende waardes?

Zijn er waardes die naar verwachting constant zijn over de tijd (bijvoorbeeld identificatiesleutel, producttype of bepaalde werkzame stoffen)?

3.10.3 Dubbeltellingen producttypen

Bij statistieken die op verschillende niveaus worden berekend, zoals ‘hoeveelheden kg werkzame stof per PT’ en ‘totale hoeveelheid kg werkzame stof voor alle PT’s moet rekening gehouden worden met overlap tussen PT’s. Doordat er producten bestaan die onder meerdere PT’s vallen, ontstaan er dubbeltellingen wanneer de totalen per PT worden opgeteld tot een totaal voor alle PT’s. Door te sommeren over alle biociden (zonder toedelingen naar PT’s) is het vervolgens mogelijk het totaal te bepalen, zonder dubbeltellingen.

Vanwege deze dubbeltellingen zal de totale hoeveelheid kg werkzame stof voor alle PT’s lager uitvallen dan de som over alle PT’s van de hoeveelheid kg werkzame stof per PT. 

Bij missende waardes van de variabele ‘Biocide producttype’ is een uitsplitsing naar PT niet mogelijk, maar kan de biocide toch worden meegerekend in het totaal. Wanneer er onzekerheid bestaat over de PT van een biocide (bijvoorbeeld ‘PT2 of PT4’) is het denkbaar om via gewichten (bijvoorbeeld 0.5 voor PT02 en 0.5 voor PT04) de biocide gedeeltelijk mee te tellen bij verschillende PT’s. 

3.11 Kwaliteitsverbetering

Na het uitvoeren van de (geautomatiseerde) kwaliteitscontrole kunnen de volgende vervolgstappen genomen worden om de kwaliteit te verbeteren:

1. Waardes met kwaliteitsproblemen kunnen worden behouden of verwijderd.
2. De registerhouder kan bij de berichtgever navraag doen over de variabelen met kwaliteitsproblemen.
3. Het is mogelijk om waardes die overduidelijke fouten bevatten te overschrijven met correcte gegevens.
4. Het is mogelijk om missende waardes te imputeren, bijvoorbeeld op basis van historische gegevens. Voor het imputeren van data bestaan verschillende methodes. Het zal per variabele bekeken moeten worden welke methodes geschikt zijn. 

3.12 Reproduceerbaarheid

De software die de registerhouder gebruikt moet voldoen aan de volgende eisen:

1. De software moet een lage foutgevoeligheid hebben voor menselijk handelen. Bijvoorbeeld door het uitvoeren van plausibiliteitscontroles bij ingevoerde gegevens.
2. De software moet goed gedocumenteerd zijn. Alle onderdelen en de samenhang daartussen moet uitgebreid zijn omschreven. 
3. De software moet makkelijk overdraagbaar zijn tussen verschillende collega’s, om te voorkomen dat er afhankelijkheid ontstaat van individuen. 

De mate van uitvoering van het register is afhankelijk van een beschikbaar budget. Om op kleine schaal te ondervinden welke uitdagingen komen kijken bij het ontwikkelen van een biociden register, is het aan te raden om een pilot uit te voeren op kleine schaal alvorens wordt gestart met het opzetten van een volledig register. Een voordeel van deze aanpak is dat er een klein begin gemaakt kan worden, waarop later verder kan worden uitgebreid. Na een eventuele pilot zijn er diverse scenario’s van opschaling naar een biocidenregister denkbaar. In dit hoofdstuk schetsen we drie van zulke scenario’s. 

De onderwerpen in dit hoofdstuk sluiten aan op een deel van de laatste vraag uit het onderzoeksvoorstel:
e) Welke rol kan het CBS hierin (red: het opzetten van een systeem voor biocidenregister) vervullen, conform CBS-wet, in zowel het waarneemtraject als bij het opzetten van een register, en welke scenario’s kunnen daartoe gevolgd worden?

We gaan hier met name in op de scenario’s en minder op de rol van het CBS hierin.

4.1 Pilot

Het doel van de pilot is om onderzoek te doen naar de te maken keuzes bij het opstellen van een biocidenregister, zonder de geregistreerde gegevens primair te gebruiken voor de uiteindelijke doelen zoals het monitoren van beleid. Voor een selectie van producttypen, zoals bijvoorbeeld PT14 (rodenticiden), worden de stappen doorlopen die horen bij het opzetten van een register. Toelatingshouders worden gevraagd op vrijwillige basis te rapporteren over hoeveelheden afgezette werkzame stoffen en/of producten in het peiljaar. Door naar beide variabelen te vragen is het mogelijk om te leren welke van deze variabelen lijdt tot de beste kwaliteit van gegevens. 

Dataverzameling kan gebeuren middels een template csv-bestand, waarbij de toelatingshouders wordt gevraagd de gewenste gegevens in te vullen en vervolgens het bestand te uploaden in een portal. Dataverzameling via een template csv-bestand heeft als voordeel dat er relatief lage kosten bij horen. Er is  dan nog geen schaalbare software oplossing nodig voor de gegevensverzameling. De gegevensverwerking kan op deze schaal handmatig gebeuren in bijvoorbeeld een R-script. 

De hieruit resulterende tooling en code zal niet schaalbaar zijn naar een volledig register, maar de verkregen inzichten zijn naar verwachting waardevol voor het efficiënt opzetten van schaalbare tooling bij een volledig register. De output van de pilot is een lijst met aanbevelingen voor het opzetten van een biocidenregister, in aanvulling op dit rapport. De doorlooptijd van deze pilot wordt geschat op een jaar. 

Fytostat heeft aangegeven geïnteresseerd te zijn in het meewerken aan een dergelijke pilot. De dataverzameling kan dan geheel of gedeeltelijk bij Fytostat liggen, in samenwerking met bijv. het CBS, en de naar werkzame stof geaggregeerde gegevens kunnen worden gedeeld met de opdrachtgever (Ministerie IenW). Het is nog onbekend hoe de pilot er precies uit komt te zien.

De geleerde lessen vanuit de pilot kunnen vervolgens worden meegenomen in de uitvoering van een register van meer PT’s. Wanneer direct wordt besloten tot het uitvoeren van een volledig register, dan wordt alsnog aangeraden om de eerste projectfase in te richten zoals de hierboven beschreven pilot. Hieronder worden drie verschillende varianten van een steeds vollediger register besproken (minimale, medium en uitgebreide variant).

4.2 Minimale variant register

Het doel van de minimale variant is om voor een selectie van PT’s uitspraken te doen over de afzet van werkzame biocide stoffen in Nederland. Lijsten van toelatingshouders die biocide producten op de Nederlandse markt brengen voor professioneel gebruik van bepaalde producttypen (zie paragraaf 2.4.12) worden verzameld op basis van de ECHA en Ctgb databases. Deze toelatingshouders vormen de basis van het register. 

Ze worden door middel van een steekproef benaderd en op vrijwillige basis gevraagd te rapporteren over de in het peiljaar afgezette hoeveelheden werkzame stoffen via een web survey. Als vooraf verwacht wordt dat de kwaliteit van gegevens hoger is als wordt gevraagd naar de afzet van producten ten opzichte van vragen naar afgezette hoeveelheden werkzame stoffen, kan ook hiervoor gekozen worden. Om post-processing kosten in deze minimale variant te beperken, is het aan te raden om voor één van beide variabelen te kiezen. Een verwacht voordeel van een survey ten opzichte van een template csv-bestand (zoals bij de in paragraaf 4.1 beschreven pilot) is dat de ervaring gebruiksvriendelijker is voor de toelatingshouder. 

De steekproef kan bijvoorbeeld bestaan uit alle “grote” toelatingshouders (bijvoorbeeld naar hoeveelheid werknemers of winst, bekend uit andere bronnen) en een steekproef van de overige toelatingshouders. Bij de start van het register wordt voor twee jaar aan gegevens opgevraagd, ter controle. Toelatingshouders in de steekproef wordt gevraagd om voor meerdere jaren op rij deel te nemen (panel design) om zo een meer nauwkeurige berekening te maken van ontwikkelingen door de tijd. 

Er worden uitsluitend werkzame stoffen, en dus geen producten, geregistreerd (of andersom als dit een hogere kwaliteit geeft). Er volgt een minimale (automatische) controle op volledigheid en kwaliteit van de verkregen data. Er wordt geen contact gezocht met  bedrijven waarbij informatie mist of waar de aangeleverde informatie niet plausibel lijkt te zijn. Het voordeel van een steekproefbenadering is dat veel toelatingshouders geen responslast zal ervaren. Door de kleinere schaal van dataverzameling vallen de kosten naar verwachting lager uit.

De output bestaat uit statistisch beveiligde aggregaten van hoeveelheden op de markt gebrachte werkzame stoffen. Vanwege de steekproefsgewijze aanpak, is het denkbaar dat verdere uitsplitsingen in de output niet mogelijk is (om onthulling te voorkomen). De structuur van dit register wordt zo opgezet dat het in de toekomst mogelijk is om hoeveelheden  werkzame stoffen (en/of hoeveelheden producten) uit te vragen voor meer PT’s en voor meer toelatingshouders. 

4.3 Medium variant register

Het doel van de medium variant is om voor een grote selectie van PT’s uitspraken te doen over de afzet van werkzame biocide stoffen in Nederland. De opzet van deze “medium” variant van het register is grotendeels gelijk aan die van de hierboven genoemde minimale variant. 

Het register is hierbij echter meer gevuld, met bijvoorbeeld alle PT’s of een grotere selectie van toelatingshouders dan de minimaal benodigde steekproef. Alle toelatingshouders worden gevraagd te rapporteren over de hoeveelheden werkzame stoffen of de hoeveelheden van de op de markt gebrachte (sub)producten. Deze keuze ligt bij de toelatingshouders om een goede aansluiting bij de eigen administratie, en daarmee hoge data kwaliteit, te bevorderen. 

Na gegevensverzameling wordt een uitgebreide kwaliteitscontrole uitgevoerd, waarbij contact wordt opgenomen met toelatingshouders in het geval van missende of vermoedelijk incorrecte informatie. Vanwege de keuze bij het rapporteren, wordt er een modelmatige stap uitgevoerd waarbij alle gegevens worden omgerekend tot hoeveelheden werkzame stoffen. Het is denkbaar dat wordt gestart met de minimale variant, en dat in de loop der tijd meer gegevens worden verzameld om richting de medium variant te komen. 

4.4 Uitgebreide variant register

Het doel van de uitgebreide variant is om voor alle PT’s uitspraken te doen over de afzet van werkzame stoffen en biocide producten in Nederland. De structuur en opzet van deze variant van het register is uitgebreider dan die van de hierboven genoemde varianten. 

Het register is hierbij zo volledig mogelijk gevuld, met alle PT’s en toelatingshouders. In de meest uitgebreide versie zou het ook de middelen voor niet-professioneel gebruik kunnen bevatten. Alle toelatingshouders worden gevraagd te rapporteren over de hoeveelheden werkzame stoffen of de hoeveelheden van de op de markt gebrachte (sub)producten. Deze keuze ligt bij de toelatingshouders om een goede aansluiting bij de eigen administratie, en daarmee hoge data kwaliteit, te bevorderen. Naast de toelatingshoudertabel (zie paragraaf 3.8.1) worden ook een producttabel (zie paragraaf 3.8.2) en werkzame stof tabel (paragraaf 3.8.3) bijgehouden. Per werkzame stof wordt de toxische impact geregistreerd in de werkzame stof tabel en per product de H-zinnen in de producttabel. 

Na gegevensverzameling wordt een uitgebreide kwaliteitscontrole uitgevoerd, waarbij contact wordt opgenomen met toelatingshouders in het geval van missende of vermoedelijk incorrecte informatie. Vanwege de keuze bij het rapporteren, wordt er een modelmatige stap uitgevoerd waarbij alle gegevens worden omgerekend tot hoeveelheden werkzame stoffen. De output bestaat uit statistisch beveiligde aggregaten van hoeveelheden op de markt gebrachte werkzame stoffen, met uitsplitsingen naar toxische impact (op basis van werkzame stoffen) of in de verstgaande variant naar H-zinnen (op basis van producten). 

Bundesamt für Justiz. (2021, Augustus 18). gesetze-im-internet.de/chembioziddv. Opgehaald van Verordnung über die Meldung und die Abgabe von Biozid-Produkten sowie zur Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 528/2012 (Biozidrechts-Durchführungsverordnung - ChemBiozidDV): 

Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin. (2024, Maart). Biozidrechts-Durchführungsverordnung - eBIOMELD.

Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin. (2024, Maart). eBIOMELD - offene Suche.

CBS. (2024). Afzet bestrijdingsmiddelen.

CBS, F. V. (2024, Maart 5). Gesprek rondom afzet biocidenregister in Nederland. Gespreksverslag.

Ctgb & CBS. (2023, December 15). Gesprek rondom afzet biocidenregister. Gespreksverslag.

Ctgb. (2022). Jaarverslag 2022. Ede.

Ctgb. (2023, September 27). officielebekendmakingen.nl. Opgehaald van Besluit van het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden, bijlage III, onderdeel 3:

Daas, P., & Ossen, S. (2011). Metadata quality evaluation of secondary Data sources. International Journal for Quality research 5(2), 57-66.

Daas, P., Ossen, S., M., T., Zhang, L.-C., Hendriks, C., Haugen, K., . . . B., W. (2011). List of quality groups and indicators identified for administrative data sources. Deliverable 4.1 of the ESSnet BLUE – Enterprise and Trade Statistics. 

de Buck, A., & Knoben, N. (mei 2023). Opzet systeem registratie afzet biociden: inzichten uit gevoerde gesprekken, tussenstand mei 2023. Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat.

Denneman. (2023). Projectvoorstel Dataverkenning monitoring afzet biociden. Den Haag: CBS.

Europees Parlement. (11 maart 2009). Verordening (EG) nr. 223/2009 betreffende de Europese statistiek. 

Europees Parlement. (2012). Verordening (EU) nr. 528/2012 betreffende het op de markt aanbieden en gebruik van biociden. EU.

Europees Parlement. (2019). Nederlandstalige versie van Europese richtlijn 2009/128/EG.

Europees Parlement. (21 oktober 2009). Verordening (EG) nr. 1107/2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen. 

Europees Parlement. (25 november 2009). Verordening (EG) nr. 1185/2009 betreffende statistieken over pesticiden. 

Europees Parlement en de Raad. (2022). Verordening (EU) nr. 2022/2379 betreffende statistieken over de landbouwinput en -output. Straatsburg.

Europese Commissie. (2021, June 7). Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the implementation of Regulation (EU) No 528/2012 of the European Parliament and of the Council concerning the making available on the market and use of biocidal. Brussels.

Eurostat. (2023, Mei). Agri-environmental indicator - consumption of pesticides. Opgehaald van europa.eu/eurostat: 

Eurostat. (2024). Database Pesticide Risk.

FOD Volksgezondheid. (2024, Maart). biocide.be. Opgehaald van Biociden van het vrije of gesloten circuit: 

FOD Volksgezondheid. (2024, April). Overzicht wetteksten.

Hundepool, A., & de Wolf, P.-P. (2010). Statistische Methoden. Den Haag/Heerlen: CBS Methodenreeks.

KWIK. (2022). Meetstrategie biociden: overwegingen en criteria. Kennisimpuls Waterkwaliteit.

Ministerie IenW. (2021, Juli 8). EU: ‘trage voortgang beoordeling biociden’.

Ministerie IenW. (4 mei 2023). Opzet systeem registratie afzet biociden. 

Ministerie LNV. (2024). Afzetgegevens gewasbeschermingsmiddelen in Nederland, Ministerie van Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit. Opgehaald van Rijksoverheid.nl: 

Ministerie LNV. (2024). Harmonised Risk Indicator (HRI) in Nederland.

Platform Biociden, Fytostat & CBS. (2024, Februari 22). Gesprek rondom afzet biocidenregister. Gespreksverslag.

Rijksdienst voor Ondernemend Nederland. (2023). Stand van RVO: Met minder regels krijgen we meer geregeld.

Volksgezondheid, D. B. (2024, 02 23). Interactief jaarverslag over de Belgische biocidenmarkt.

Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden. (2024).

Wezenbeek, J., & Komen, C. (2024). Verkenning risicofactoren Biocidegebruik: Aanbevelingen voor toezicht, onderzoek en beleid. Rapport 2023-0376. RIVM.

Bron: biociden.nl, uitlegpagina over de producttypen.

Hoofdgroep 1: Desinfecteermiddelen.

• PT1: Menselijke hygiëne. Producten in deze groep zijn biociden voor menselijke hygiëne, aangebracht op of in contact gebracht met de huid met als hoofddoel deze te desinfecteren.
• PT2: Desinfecteermiddelen en algiciden die niet rechtstreeks op mens of dier worden gebruikt. Producten voor desinfectie van oppervlakken, materialen, uitrusting en meubilair die niet worden gebruikt voor rechtstreekse aanraking met voedingsmiddelen of diervoeders. Die producten worden onder meer op de volgende gebieden gebruikt: zwembaden, aquaria, badwater en ander water; luchtverversingssystemen; muren en vloeren in particuliere, openbare en industriële ruimten en andere ruimten waar beroepsactiviteiten worden uitgevoerd. Producten voor desinfectie van lucht, water dat niet voor consumptie door mens of dier gebruikt wordt, chemische toiletten, afvalwater, ziekenhuisafval of de bodem. Producten die gebruikt worden als algicide voor zwembaden, aquaria en andere typen water, en voor het herstel van bouwmaterialen. Producten die verwerkt worden in textiel, stoffen, maskers, verf en andere artikelen en materialen met het doel behandelde voorwerpen met desinfecterende eigenschappen te produceren.
• PT 3: Dierhygiëne. Producten van deze groep zijn biociden voor veterinaire hygiënedoeleinden, zoals desinfecteermiddelen, desinfecterende zeep, producten voor mond- en lichaamshygiëne of met een antimicrobiële werking. Producten voor het desinfecteren van materialen en oppervlakken in verband met de huisvesting of het vervoer van dieren.
• PT 4: Voeding en diervoeders. Producten voor desinfectie van uitrusting, houders, eet- en drinkgerei, oppervlakken of pijpleidingen voor de productie, het vervoer, de opslag of consumptie van voedingsmiddelen of diervoeders (met inbegrip van drinkwater) voor mens en dier. Producten die verwerkt worden in materialen die in contact kunnen komen met voedsel.
• PT 5: Drinkwater. Producten voor het desinfecteren van drinkwater (voor mens en dier).

Hoofdgroep 2: Conserveermiddelen. 
Tenzij anders is aangegeven, bevatten deze producttypen alleen producten om ontwikkeling van bacteriën en algen te voorkomen. 

• PT 6: Conserveermiddelen voor producten tijdens opslag. Producten voor conservering van verwerkte producten, met uitzondering van voedingsmiddelen, diervoeders, cosmetica, geneesmiddelen en medische hulpmiddelen, door het tegengaan van bederf door bacteriën, met het oog op de houdbaarheid. Producten die gebruikt worden als conserveermiddelen voor de opslag of het gebruik van rodenticiden, insecticiden of andere soorten lokaas.
• PT 7: Filmconserveringsmiddelen. Producten voor conservering van films en beschermingslagen om aantasting door bacteriën of algengroei tegen te gaan ter bescherming van de oorspronkelijke eigenschappen van het oppervlak van materialen of voorwerpen zoals verf, plastic, dichtingsproducten, zelfklevende wandbekleding, bindmiddelen, papier en kunstwerken.
• PT 8: Houtconserveringsmiddelen. Producten voor conservering van hout, vanaf en met inbegrip van de zagerijfase, of houtproducten door bestrijding van organismen die hout vernietigen of beschadigen, waaronder insecten. Tot deze productsoort behoren zowel preventieve als curatieve producten.
• PT 9: Conserveringsmiddelen voor vezels, leer, rubber en gepolymeriseerde materialen. Producten voor conservering van vezelhoudende of gepolymeriseerde materialen, zoals leer, rubber, papier of textielproducten door het tegengaan van microbiële aantasting. Deze productsoort omvat biociden die de hechting van micro-organismen aan het oppervlak van materialen tegengaan en zo het ontstaan van luchtjes tegengaan of verhinderen en/of een ander nut hebben.
• PT 10: Conserveringsmiddelen voor bouwmaterialen. Producten voor conservering van metselwerk, composietmaterialen en andere bouwmaterialen met uitzondering van hout, door het tegengaan van microbiële afbraak en afbraak door algen.
• PT 11: Conserveringsmiddelen voor vloeistofkoelings- en verwerkingssystemen. Producten voor conservering van water of andere vloeistoffen in koel- en verwerkingssystemen door het tegengaan van schadelijke organismen zoals bacteriën, algen en mosselen. Producten voor het desinfecteren van drinkwater of zwembadwater vallen niet onder deze productsoort.
• PT 12: Slijmbestrijdingsmiddelen. Producten voor preventie of bestrijding van slijmafzetting op materialen, uitrusting en structuren die in industriële processen gebruikt worden, bijvoorbeeld op hout en papierpulp, en poreuze zandlagen in de oliewinning.
• PT 13: Vloeibare conserveringsmiddelen voor bewerking en versnijden. Producten om aantasting door bacteriën tegen te gaan in vloeistoffen die gebruikt worden voor het bewerken of versnijden van metaal, glas of andere materialen.

Hoofdgroep 3: Plaagbestrijdingsmiddelen.

• PT 14: Rodenticiden. Producten voor de bestrijding van muizen, ratten en andere knaagdieren met andere middelen dan afweren of aanlokken.
• PT 15: Aviciden. Producten voor de bestrijding van vogels met andere middelen dan afweren of aanlokken.
• PT 16: Mollusciciden, vermiciden en producten om andere ongewervelde dieren te bestrijden. Producten voor de bestrijding van weekdieren, wormen en ongewervelde dieren die niet onder een andere productsoort vallen, met andere middelen dan afweren of aanlokken.
• PT 17: Pisciciden. Producten voor de bestrijding van vissen, met andere middelen dan afweren of aanlokken.
• PT 18: Insecticiden, acariciden en producten voor de bestrijding van andere geleedpotigen. Producten voor de bestrijding van geleedpotigen (bv. insecten, spinachtigen en schaaldieren) met andere middelen dan afweren of aanlokken.
• PT 19: Afweermiddelen en lokstoffen. Producten voor de bestrijding van schadelijke organismen (ongewervelde dieren zoals vlooien, of gewervelde dieren zoals vogels, vissen en knaagdieren) door deze af te weren of aan te lokken, met inbegrip van de producten die gebruikt worden voor de hygiëne van mens en dier, hetzij direct op de huid, hetzij indirect in de leefomgeving van mens of dier.
• PT 20: Bestrijding van andere gewervelde dieren. Producten voor de bestrijding, met andere middelen dan afweren of aanlokken, van andere gewervelde dieren dan die welke onder de andere productsoorten van deze hoofdgroep vallen.

Hoofdgroep 4: Andere biociden.

• PT 21: Aangroeiwerende middelen. Producten om de groei en afzetting van organismen (micro-organismen en hogere planten en dieren) op schepen, aquacultuurinstallaties of andere in het water gebruikte constructies tegen te gaan.
• PT 22: Vloeistoffen voor balsemen en opzetten. Producten voor het desinfecteren en conserveren van dode mensen of dieren, of delen daarvan.

Tabel B.1 geeft een overzicht van de totale hoeveelheid werkzame stoffen in tonnen (1.000 kg) per producttype op de Belgische markt in de periode 2017-2022. Soortgelijke informatie wordt getoond in tabellen B.2 tot en met B.4. Tabel B.1 is voor de inschatting van toxicologische milieu- en gezondheidsrisico’s de belangrijkste tabel, omdat het over hoeveelheden werkzame stoffen gaat in plaats van producthoeveelheden (zoals in tabellen B.3 en B.4) en ook meer details bevat (per PT in plaats van per groep, zoals in tabel B.2).   

In 2022 is 22.894 ton werkzame stof verkocht is (zie tabellen B.1 en B.2) en 94.688 ton product (zie tabellen B.3 en B.4). Het gemiddelde gehalte werkzame stof over alle biociden is dus 24,2% in 2022. Dit gehalte verschilt sterk per groep en per PT. In 2022 is het bij de tabellen B1 t/m B4 horend aantal biocide producten gelijk aan 3394, wat overeenkomt met het aantal toelatingen. Het aantal stoffen is 203. Bij ongeveer 1500 producten is een volume van 0 kg geregistreerd.¹³⁾

Bij de aangegeven hoeveelheden hoort een belangrijke kanttekening. Als een biocide voor meerdere PT’s is toegelaten, dan telt de hoeveelheid voor elk van deze PT’s mee, omdat onduidelijk is welke hoeveelheid bij welke PT hoort. Dit betekent dat de hoeveelheden per PT overschat zijn, als een biocide ook voor andere PT’s is toegelaten. Ook de hoeveelheden per groep zijn om dezelfde reden overschat. Bij het eindtotaal zijn deze dubbeltellingen eruit gehaald, dus de totaalhoeveelheid klopt met de op de markt gebrachte hoeveelheid biociden.

Tabel B.5 geeft de verdeling weer van de hoeveelheden werkzame stoffen uit 2018 in tonnen per PT, per type circuit en per type gebruiker. In de cijfers valt op dat het overgrote deel van de biociden uitsluitend voor professioneel gebruik is. Het gaat om circa 91% van de totale hoeveelheid. Slechts 3% is uitsluitend voor niet-professioneel gebruik. Bij PT14 (rodenticiden) valt op dat het grootste deel van de middelen (op basis van de hoeveelheid werkzame stof) zowel professioneel als niet-professioneel mag worden gebruikt en beschikbaar is via het vrije circuit. Voor vrijwel alle conserveringstoepassingen (PT6-9 en PT11-13) zijn er uitsluitend professionele middelen op de Belgische markt. Alleen PT10 (conservering bouwmaterialen) kent middelen voor beide type gebruikers. Voor PT21 (aangroeiwering) gaat het bijna alleen om professioneel gebruikte middelen.

Een indeling naar vrij en gesloten circuit wordt niet overwogen voor Nederland. De indeling naar type gebruikers, professioneel en niet-professioneel, sluit wel aan op de Nederlandse markt.

In tabel G1 zijn gegevens te zien van de Nederlands markt van gewasbeschermingsmiddelen naar hoofdgroep van 2016 tot en met 2022.

Over de jaren heen is de markt van gewasbeschermingsmiddelen vrij stabiel. Er is de laatste jaren een licht dalende trend te zien. De schimmelbestrijding daalt nu heel duidelijk.
Stoffen voor gewasbeschermingsmiddelen overlappen deels met stoffen voor biociden. Deze overlap geldt zeker voor de Insectenbestrijding. In Tabel G2 staat voor insectenbestrijding meer detail met betrekking tot de indeling naar productengroepen.

We zien bij de verschillende productengroepen wel wat ontwikkelingen, maar vooral valt op dat de groep I99 (Andere insecticiden) zeer groot is in omvang in vergelijking met de andere productgroepen. Het is daarom interessant om voor deze productengroep I99 de uitsplitsing naar Chemische klasse te zien. CBS publiceerde dit nog niet, maar Eurostat al we, zie Tabel G3.

Ook hier zien we ontwikkelingen in de tijd, maar valt vooral de grote omvang van Niet ingedeeld (I99_99) op. In 2022 is de afzet van paraffine olie met 1.776,9 ton behoorlijk omvangrijk binnen de insecten- en mijtenbestrijding. Deze afzet domineert alle jaren de productengroep I99 (Andere insecticiden) en de chemische klasse I99_99 (Niet ingedeeld). Van de werkzame stof parafine olie bestaan echter geen biociden. 

Het is interessant om te weten welke afzonderlijke stoffen op de markt worden afgezet. Verschillende stoffen geven andere effecten. Sinds een rechtszaak in 2019 wordt de afzet per stof jaarlijks door Ministerie LNV gepubliceerd (Ministerie LNV, 2024). 

In Tabel G4 is in de eerste 3 rijen (groep 1, 2, 3) te zien dat de meeste stoffen regulier zijn, maar dat een kleine 10% van de reguliere stoffen voor vervanging in aanmerking komt. In de onderste 2 rijen (groepen NCHAS en CHAS) is te zien dat de meeste stoffen chemisch zijn. Bij rij 4 “Niet meer toegelaten” (groep 4) geldt de opmerking dat die groep terugkijkend in de tijd steeds groter wordt. Deze groep 4 blijft buiten de indeling naar NCHAS en CHAS.

Bij het afzet van gewasbeschermingsmiddelen register wordt niet systematisch gebruik gemaakt van H(azard)-zinnen. Er worden geen afzet hoeveelheden van gewasbeschermingsproducten gepubliceerd; het gewicht van de hulpstoffen en het aantal verpakkingen op de markt blijft buiten beschouwing.

Ten slotte is er in Tabel G5 een vergelijking van de Nederlandse markt met de Belgische en Duitse markt. De markt van gewasbeschermingsmiddelen in Duitsland is veruit het grootst van de drie landen. De markt van Nederland is (iets) groter dan die van België. Per hoofdgroep vallen andere verschillen of juist overeenkomsten op. Kijken we naar Insectenbestrijding dan zien we in Nederland een factor 6 meer dan in België. Zelfs met aftrek van alle paraffine olie, bij zowel Nederland als België, is de insectenbestrijding in Nederland 2 keer zo groot.