Richting een vo-indicator voor het leerplusarrangement

2.1 Ontwikkeling vo-indicator

Eerder heeft het CBS in opdracht van OCW een indicator ontwikkeld voor onderwijsachterstanden in het primair onderwijs (po). Uit dat onderzoek bleek dat onderwijsachterstanden bij leerlingen in het po het best verklaard konden worden door een combinatie van: het opleidingsniveau van beide ouders, de herkomstgroepering van het kind, de verblijfsduur van de moeder in Nederland, of de ouders een schuldsaneringstraject doorlopen en het gemiddeld opleidingsniveau van alle moeders op de school. Middelen ter bestrijding van onderwijsachterstanden in het po worden inmiddels door OCW verdeeld op basis van de door het CBS ontwikkelde indicator (zie het kader “Hoe werkt de po-indicator”).

2.2 Berekening onderwijsscores

Het schema in Figuur 2.2.1 laat zien hoe per leerling een onderwijsscore wordt berekend volgens de herijkte vo-indicator. Hiervoor wordt naar verschillende omgevingskenmerken van de leerling gekeken. De onderwijsscore  is een schatting van de kans op onderwijsachterstand, ongeacht iemands intelligentie. De onderwijsscore ligt rond de 0 en kan zowel negatief als positief zijn. Bij leerlingen met een lagere (dat wil zeggen meer negatieve) onderwijsscore worden – gemiddeld over de populatie – meer onderwijsachterstanden verwacht (ongeacht de intelligentie). Het schema laat zien dat een lager opleidingsniveau van ouders bijdraagt aan lagere onderwijsscores en zodoende een grotere kans op onderwijsachterstanden. Dit geldt ook voor het hebben van een niet-Nederlandse herkomst (met uitzondering van het hebben van een Oost-Aziatische herkomst) en het in de schuldsanering zitten van de ouders. Op deze manier kan voor alle leerlingen in het vo een onderwijsscore berekend worden die de kans op een onderwijsachterstand weergeeft als gevolg van omgevingskenmerken en ongeacht hun intelligentie.

3.1 Instellingen aggregatieformule

Omdat OCW niet op leerling- maar schoolniveau bekostigt, moeten de onderwijsscores van individuele leerlingen worden opgeteld tot achterstandsscores per school (of schoolvestiging). Dit proces wordt aggregeren genoemd en kan op meerdere manieren. Indien de aggregatieformule van het po als basis wordt genomen voor het vo moeten de volgende beleidskeuzes worden gemaakt:

1. Allereerst moet worden besloten welke leerlingen tot de doelgroep met hoog risico op onderwijsachterstanden behoren. Dus vanaf welke onderwijsscore worden leerlingen meegeteld? Tellen bijvoorbeeld alleen de leerlingen met hele lage onderwijsscores mee of is een bredere doelgroep gewenst waarin ook leerlingen die een minder grote kans hebben op een onderwijsachterstand meegenomen worden [keuze 1]?
2. Vervolgens moet worden bepaald met welk gewicht de scores van leerlingen in de doelgroep meetellen. Wegen zij allemaal even zwaar mee, of wordt daarin gedifferentieerd [keuze 2]?
3. Een derde keuze die gemaakt moet worden om achterstandsscores per school/schoolvestiging te berekenen op basis van de onderwijsscores op leerlingniveau betreft de invoering van een drempel die een school/schoolvestiging moet halen om in aanmerking te komen voor budget en de hoogte van de drempel. Met andere woorden: hoe hoog moet het aandeel achterstandsleerlingen zijn alvorens een school budget krijgt voor het tegengaan van onderwijsachterstanden [keuze 3]?
   Naast deze keuzes die gebaseerd zijn op de aggregatieformule die in het po gebruikt wordt, zijn er voor het vo nog een aantal aanvullende keuzes die gemaakt moeten worden.
4. Er zijn in het vo scholen met meerdere vestigingen. In het algemeen hebben scholen meer verschillende onderwijsniveaus dan schoolvestigingen (denk bijvoorbeeld aan een school die een vestiging heeft waar mavo-onderwijs gegeven wordt en een vestiging waar havo/vwo-onderwijs gegeven wordt). Daarom moet besloten worden of de achterstandsscores op school- of schoolvestigingsniveau worden berekend [keuze 4].
5. Er zijn verschillende onderwijsniveaus in het vo. Het aandeel leerlingen op het pro met een kans op onderwijsachterstand is relatief hoog. Hierdoor heeft het al dan niet opnemen van pro een vrij sterke invloed op de verdeling van het beschikbare budget. Daarom moet besloten worden of achterstandsscores apart voor pro en overige vo-leerlingen moeten worden berekend [keuze 5].

3.2 Opzet aggregatieformule

Op basis van bovenstaande vijf keuzes kan een zogenaamde aggregatieformule opgesteld worden om van onderwijsscores op leerlingniveau te gaan naar achterstandsscores op schoolniveau. Zie het kader voor de opzet van deze aggregatieformule.

• Keuze 1: voor de omvang van de doelgroep (welke leerlingen tellen mee als achterstandsleerlingen?) wordt gewerkt met een percentage van 20 procent. In dit voorbeeld betekent dat dat enkel leerlingen met een onderwijsscore lager dan -1 tot de doelgroep behoren. De gemiddelde onderwijsscore van alle vo-leerlingen in deze doelgroep is in dit voorbeeld -2.
• Keuze 2: niet alle leerlingen die in de doelgroep van achterstandsleerlingen zitten tellen even zwaar mee (het is dus zo dat doelgroepleerlingen met een grotere kans op onderwijsachterstand zwaarder meetellen).
• Keuze 3: de drempel op schoolniveau (hoe groot moet het aandeel achterstandsleerlingen zijn alvorens een school budget toegewezen krijgt om onderwijsachterstanden tegen te gaan) wordt op 12 procent gezet.
• Keuze 4: er wordt gekozen om te aggregeren op schoolniveau (en niet op vestigingsniveau).
• Keuze 5: er wordt geen onderscheid wordt gemaakt tussen pro leerlingen en overige leerlingen.

De gemiddelde onderwijsscore van alle leerlingen op het vo is in dit voorbeeld 0.

Het voorbeeld in tabel 3.2.1 gaat over middelbare school A met 5 bekostigde leerlingen.

Dit tweede voorbeeld illustreert dat scholen met leerlingen met een onderwijsscore onder de grenswaarde niet altijd een positieve achterstandsscore krijgen. De drempel zorgt ervoor dat scholen waar de som van de bijdrages aan de achterstandsscore relatief laag is ten opzichte van het aantal bekostigde leerlingen (en waar het totale risico op onderwijsachterstand dus relatief beperkt is), niet in aanmerking komen voor middelen uit het onderwijsachterstandenbudget van OCW (indien er een drempel ingesteld wordt).

Indien het totaal van achterstandsscores van alle scholen 50 is en het totale achterstandsbudget 100 duizend euro is, dan is het budget van school A gelijk aan de achterstandsscore van school A na aftrek drempel x totale achterstandsbudget / som van achterstandsscores na aftrek drempel van alle scholen, ofwel 2,3 x 100 duizend / 50 = 4,6 duizend euro. Het budget voor school B is 0 x 100 duizend / 50 = 0 euro.

3.3 Doorgerekende aggregatieformules

Voor de vijf beleidskeuzes heeft het CBS op verzoek van OCW verschillende instellingen/aggregatieformules verkend tijdens een iteratief onderzoeksproces. Iedere iteratie zag er als volgt uit: eerst specificeerde OCW een klein aantal scenario’s, daarna rekende het CBS deze scenario’s door, waarna OCW op basis van de tussenresultaten besloot hoe zij de volgende iteratie wilde inrichten. Ieder scenario is een set aan keuzes met betrekking tot de grenswaarde waarmee de doelgroep wordt afgebakend, de weging van de achterstandsleerlingen, de drempel, het aggregatieniveau en of het pro apart moet worden uitgerekend.

De achterstandsscores op basis waarvan de achterstandsmiddelen in jaar t worden toegekend, worden uitgerekend op basis van gegevens op 1 oktober uit het voorgaande peiljaar (t-1). Voor de bekostiging in het schooljaar 2019/2020 worden de ingeschreven leerlingen van 1 oktober 2018 dus als uitgangspunt genomen. Het budget dat over de scholen verdeeld wordt is gelijk aan het budget dat onder de huidige oude regeling in het peiljaar zelf wordt verdeeld, dus in dit geval het budget van het schooljaar 2019/2020. Omdat de leerlingenpopulatie ieder jaar verandert én omdat sommige kenmerken van leerlingen (waar naar gekeken wordt om de kans op onderwijsachterstand te berekenen) van jaar op jaar kunnen veranderen, zullen de achterstandsscores per school van jaar op jaar veranderen.

In totaal zijn 22 scenario’s doorgerekend. Tabel 3.3.1 geeft een overzicht van de doorgerekende scenario’s.

3.4 Evaluatiecriteria

Er zijn (volgens de huidige aggregatieformule) dus vijf beleidskeuzes die gemaakt moeten worden om de achterstandsscores op schoolniveau te berekenen op basis van de onderwijsscores op leerlingniveau. Op basis van deze vijf keuzes zijn verschillende aggregatieformules mogelijk. Het iteratief proces heeft gezorgd dat bovenstaande 22 scenario’s onderzocht zijn op verzoek van OCW. Om de wenselijkheid van deze verschillende scenario’s (en daarmee aggregatieformules) in kaart te brengen kan gekeken worden naar verschillende aspecten. Waar naar gekeken wordt en waarom hiernaar gekeken wordt, is een keuze die gemaakt wordt door OCW. Ook eventuele priortering van mogelijke uitkomstmaten is een keuze die door OCW gemaakt wordt.

Tijdens het onderzoeksproces waarin bovenstaande scenario’s zijn bestudeerd, zijn meerdere criteria aan bod gekomen. Meer specifiek zijn de onderstaande criteria/uitkomstmaten op een bepaald moment doorgerekend en/of besproken.

• Stabiliteit: Leidt het toepassen van het model op een andere teldatum tot grote verschuivingen in de budgetten? Zijn jaar-op-jaar verschuivingen in budgetten verklaarbaar?
• Uitlegbaarheid: Hoe hangen achterstandsscores op basis van de vo-indicator samen met de oude regeling waarin de toewijzing van de budgetten gebaseerd was op het aantal leerlingen dat in een apc-gebied woont? Zijn de eventuele verschillen en de (uit)werking van de vo-indicator uitlegbaar?
• Doelmatigheid: In hoeverre raakt het budget versnipperd, waardoor het mogelijk minder doelmatig kan worden besteed?
• Verdeling over het land: Welk deel van het budget gaat naar scholen in landelijke gebieden en welk deel van het budget gaat naar scholen in stedelijke gebieden?
• Verdeling over verschillende opleidingsniveaus: Hoe worden de budgetten verdeeld over leerlingen van de verschillende opleidingsniveaus?
• Herverdeling: In hoeverre is de verdeling van het budget met de nieuwe vo-indicator en de gekozen aggregatieformule anders dan de huidige verdeling van het budget?
• Uitvoerbaarheid: In hoeverre zijn de scenario’s praktisch wenselijk indien naar uitvoerbaarheid (en daarmee ook foutgevoeligheid) gekeken wordt?

In het volgende hoofdstuk wordt ingegaan op de resultaten van de verschillende scenario’s die opgesteld zijn.

Er zijn vijf beleidskeuzes die gemaakt moeten worden, namelijk de omvang van de doelgroep, het gewicht van de doelgroepleerlingen, de drempel van de scholen, optellen tot school- of schoolvestigingsniveau¹⁾ en het eventuele onderscheid tussen pro- en overige leerlingen. In dit hoofdstuk wordt per keuze beschreven wat voor effecten de keuze kan hebben op de verdeling van het budget.

Zoals in het vorige hoofdstuk beschreven is, zijn er verschillende evaluatiecriteria waar naar gekeken kan worden om de wenselijkheid van bepaalde scenario’s te beoordelen. Analyses laten zien dat de vijf beleidskeuzes niet op alle criteria een (even) sterke invloed hebben. Zo laten de analyses voor verschillende scenario’s zien dat de resultaten redelijk stabiel zijn: indien de analyses voor verschillende peilmomenten uitgevoerd wordt, zijn er geen grote verschuivingen zichtbaar. Ook is in meerdere scenario’s gekeken naar de herverdelings-effecten (in hoeverre zijn er grote verschuivingen bij een bepaald scenario ten opzichte van de huidige verdeelsleutel op basis van de apc-gebieden?). Hieruit bleek dat in meerdere scenario’s voor de meerderheid van de scholen er geen onverklaarbare verschuivingen plaats zouden vinden. Wat betreft uitvoerbaarheid (foutgevoeligheid) is de conclusie dat alle voorgestelde scenario’s in principe uitvoerbaar zijn. Voor alle scenario’s zou het CBS de achterstandsscores kunnen berekenen, rekening houdend met alle controles en plausibiliteitchecks die uitgevoerd dienen te worden. Dit zou bijvoorbeeld lastiger zijn indien er voor verschillende onderwijsniveaus met verschillende drempels gewerkt zou worden. De uitlegbaarheid van de resultaten is bij alle scenario’s een criterium en gaat er over of de resultaten inhoudelijk verklaarbaar en dus uitlegbaar zijn. Dit criterium is dus niet, of in ieder geval minder, afhankelijk van de vijf te maken beleidskeuzes en de gekozen aggregatieformule. In dit hoofdstuk wordt daarom niet verder ingegaan op deze vier criteria (stabiliteit, herverdeling, uitvoerbaarheid en uitlegbaarheid).

Voor de overige drie criteria geldt dat zij wel in sterke(re) mate beïnvloed worden door de beleidskeuzes die gemaakt moeten worden om de aggregatieformule in te kunnen vullen. Meer specifiek geldt dit voor de versnippering van het budget (doelmatigheid), de verdeling over het land en de verdeling van het beschikbare budget over de onderwijsniveaus. In de rest van het hoofdstuk wordt, door de resultaten van verschillende scenario’s met elkaar te vergelijken, beschreven welke invloed de vijf beleidskeuzes hebben op deze drie evaluatiecriteria. Belangrijk is om te realiseren dat er ook sprake kan zijn van interacties tussen de beleidskeuzes. Met andere woorden het effect van een bepaalde beleidskeuze op een bepaald criterium kan afhankelijk zijn van een andere beleidskeuze. Hier wordt in paragraaf 4.6 kort aandacht aan besteed. Bij de beschrijving van de resultaten worden cijfers genoemd die uit de bestudeerde scenario’s naar voren komen. Dit is om de gevonden effecten concreter inzichtelijk te kunnen maken. De uiteindelijke effecten van een bepaalde beleidskeuze zouden echter beïnvloed kunnen worden door de overige beleidskeuzes. Ook bevatten de scenario’s niet de volledige range van waardes die ingevuld kunnen worden per keuze (bijvoorbeeld alle theoretisch mogelijke drempels). Indien andere waarden gekozen zou worden, zou dit mogelijk invloed kunnen hebben op het effect. Deze concrete cijfers zijn dus enkel ter illustratie en hier kunnen geen algemene definitieve conclusies aan verbonden worden.

4.1 Omvang doelgroep

Bij de omvang van de doelgroep gaat het om hoeveel procent van de leerlingen met de laagste onderwijsscores meetellen voor de achterstandsscores op schoolniveau. Zoals in tabel 3.3.1 te zien is, zijn er drie verschillende grenswaarden voor de doelgroep gekozen in dit onderzoek: 15, 20 en 25 procent. Indien de grenswaarde gebaseerd is op de laagste 15 procent is de omvang van de doelgroep kleiner en hebben de leerlingen in de doelgroep een grotere kans op onderwijsachterstand dan wanneer er gewerkt wordt met bijvoorbeeld een omvang van 25 procent.

Over het algemeen geldt dat hoe hoger het percentage dat gekozen wordt voor de afbakening van de doelgroep, hoe groter de omvang van de doelgroep en hoe meer scholen budget krijgen. Zo is bijvoorbeeld te zien dat wanneer de omvang van de doelgroep van 15 naar 25 procent gaat het percentage scholen dat budget krijgt van 62 naar 86 procent stijgt²⁾. Een grotere doelgroep betekent dus dat meer scholen geld krijgen, maar dit betekent ook dat het bedrag per school bij een gelijk budget kleiner wordt. Een grotere doelgroep betekent dus meer versnippering.

De keuze van de omvang van de doelgroep heeft ook effect op de verdeling over het land. Hiermee wordt in dit onderzoek de verdeling van het budget over scholen in landelijke gebieden in vergelijking met de meer stedelijke gebieden bedoeld. Als de omvang van de doelgroep groter wordt, krijgen scholen in landelijke gebieden relatief een groter deel van het beschikbare budget. Dit komt omdat leerlingen in de landelijke gebieden minder vaak leerlingen zijn met de grootste kans op onderwijsachterstand. Deze leerlingen bevinden zich vaker in de meer stedelijke gebieden.

Verder heeft de omvang van de doelgroep ook invloed op de verdeling van het beschikbare budget over de onderwijsniveaus. Leerlingen op het vmbo hebben gemiddeld gezien een grotere kans op onderwijsachterstand dan leerlingen op havo/vwo (gegeven hun omgevingskenmerken en ongeacht hun intelligentie). Als de doelgroep relatief klein is, vallen vooral leerlingen op het vmbo in de doelgroep. Naarmate de doelgroep groter wordt, komen er ook steeds meer havo/vwo leerlingen bij. Dit geldt ook op schoolniveau: Scholen met relatief veel havo/vwo leerlingen krijgen vaker budget als de grenswaarde voor de doelgroep omhoog gaat. Zo krijgt bijvoorbeeld 50 procent van de scholen met alleen havo/vwo-leerlingen geld als het percentage van de doelgroep 25 procent is terwijl dat dit bij 15 procent omvang van de doelgroep maar 16 procent was. Scholen met zowel vmbo, als havo en vwo gaan van 47 procent naar 87 procent als het percentage van de omvang van de doelgroep van 15 naar 25 procent gaat³⁾.

4.2 Gewicht doelgroepleerlingen

Met betrekking tot het gewicht van de doelgroepleerlingen zijn twee opties verkend: elke doelgroepleerling telt even zwaar mee (gewicht van 1) of een doelgroepleerling telt mee voor het aantal punten tot aan het gemiddelde van alle leerlingen op het voortgezet onderwijs. In het eerste geval wordt er dus alleen gekeken naar of een leerling binnen de doelgroep valt (ja of nee) en in het tweede geval wordt gekeken naar de mate van het kans op onderwijsachterstand en tellen leerlingen met een grotere kans op onderwijsachterstand zwaarder mee. Als voorbeeld: Stel de gemiddelde onderwijsscore van alle leerlingen is 1. Een achterstandsleerling met een onderwijsscore van 0,75 telt voor 0,25 achterstandspunt mee, indien er rekening gehouden wordt met de mate van de kans op onderwijsachterstand.

Deze keuze heeft weinig invloed op hoeveel scholen budget krijgen. Zo krijgen bij zowel scenario 7 (elke achterstandsleerling telt voor het aantal punten tot het gemiddelde mee) als bij scenario 11 (elke achterstandsleerling telt voor 1 punt mee) 23 procent van de scholen budget. Ook heeft deze keuze weinig invloed op hoeveel scholen lage dan wel hoge budgetten krijgen. Wel krijgen iets meer scholen een klein bedrag (tot 50 duizend euro) als gekozen wordt om leerlingen even zwaar mee te laten tellen (dit verschil is echter klein: namelijk 9 procent tegenover 8 procent als er gekozen wordt om te kijken naar de mate van achterstand)⁴⁾. Vanaf 100 duizend euro is het percentage scholen dat zoveel budget krijgt gelijk voor deze twee opties.

Ook wat betreft de verdeling van het budget over het land zijn slechts kleine verschillen te zien indien naar deze keuze gekeken wordt. Over het algemeen krijgen de scholen per gemeente dezelfde budgetten. In slechts enkele gebieden is te zien dat de scholen in een gemeente minder budget krijgen indien rekening gehouden wordt met de mate van kans op onderwijsachterstand. Deze gebieden betreffen vooral landelijke gebieden. Dit kan komen doordat in deze gebieden leerlingen relatief weinig kans op onderwijsachterstand hebben (gegeven hun omgevingskenmerken en ongeacht hun intelligentie).

Verder gaat een iets groter deel van het budget naar pro-leerlingen en een iets kleiner deel naar vmbo, havo en vwo-leerlingen indien alle achterstandsleerlingen evenveel meetellen in vergelijking tot wanneer er wordt gekeken naar de mate van achterstand. Dit is ook te zien op schoolniveau: Scholen met pro-leerlingen krijgen relatief meer budget als de achterstandsleerlingen gelijk meetellen. Dit geldt nog iets meer voor scholen met alleen pro-leerlingen dan voor scholen die ook andere onderwijsniveaus aanbieden⁵⁾.

4.3 Drempel school

Om versnippering van het budget te voorkomen, kan een drempel worden ingesteld op schoolniveau. Een school moet dan een bepaald aandeel doelgroepleerlingen hebben wil deze in aanmerking komen voor budget. In dit onderzoek zijn de volgende percentages onderzocht als drempel: 12, 14, 16, 18, 20, 30 en 35 procent. Een hogere drempel betekent dat een relatief groot deel van de leerlingen van een school een achterstandsleerling moet zijn alvorens een school budget krijgt om onderwijsachterstanden tegen te gaan.

Over het algemeen geldt dat hoe hoger het percentage van de schooldrempel is, hoe minder scholen budget krijgen dus hoe minder het totale budget wordt versnipperd. Scholen die wél boven de drempel uitkomen, krijgen dan meteen ook een groter bedrag. Zo krijgt 86 procent van de scholen geld bij een drempel van 12 procent en maar 40 procent van de scholen bij een drempel van 35 procent. Zit de drempel ertussen in, bijvoorbeeld een drempel van 20 procent, dan krijgt ook een percentage ertussen budget, in dat geval namelijk 68 procent van de scholen⁶⁾. Bij een drempel van 12 procent krijgt 7 procent van de scholen die budget krijgt 100 duizend euro of meer, bij een drempel van 20 procent krijgt 12 procent van de scholen die budget krijgt 100 duizend euro of meer.

Met betrekking tot de verdeling over het land geldt: scholen met veel achterstandsleerlingen zijn geconcentreerd in de grote steden. Naarmate de schooldrempel hoger wordt gaat er dus meer geld naar scholen in de grote steden. Scholen in landelijke gebieden krijgen dan dus relatief minder⁷⁾.

De schooldrempel heeft ook effect over de verdeling van het budget over de onderwijsniveaus. Havo- en vwo-leerlingen hebben gemiddeld genomen een kleinere kans op onderwijsachterstand ten opzichte van pro- en vmboleerlingen (gegeven hun omgeving en ongeacht hun intelligentie). Naarmate de schooldrempel hoger wordt, gaat een groter deel van het budget naar pro- en vmboleerlingen. Zo gaat bij een drempel van 12 procent ongeveer 60 procent naar pro- en vmboleerlingen terwijl bij een drempel van 20 procent dit percentage stijgt naar ongeveer 70 procent. Dit geldt ook op schoolniveau: bij een drempel van 12 procent krijgen scholen met alleen pro- en alleen vmbo-leerlingen ongeveer 45 procent van het budget, bij een drempel van 20 procent ongeveer 55 procent⁸⁾.

4.4 School- of schoolvestigingsniveau

In dit onderzoek is ook gekeken naar het effect van het verdelen van het budget op school- of schoolvestigingsniveau. Scholen kunnen meerdere vestigingen hebben en het toekennen van budgetten op school- of (school)vestigingsniveau kan verschillende gevolgen hebben.

Doorgaans bevatten scholen meer verschillende onderwijsniveaus dan schoolvestigingen. Schoolvestigingen halen daardoor gemiddeld genomen vaker de drempel dan scholen. Hierdoor geldt over het algemeen dat indien naar schoolvestiging geaggregeerd wordt relatief meer schoolvestigingen geld krijgen dan scholen indien op schoolniveau geaggregeerd wordt. Wel krijgen schoolvestigingen vaker kleine bedragen: 44 procent van de vestigingen die budget krijgen, krijgen een bedrag van maximaal 50 duizend euro, terwijl dit maar 17 procent is bij de scholen⁹⁾.

De invloed van de keuze tussen aggregeren op schoolniveau of op het niveau van schoolvestiging op de regionale verdeling is lastig te bepalen, omdat dit sterk afhangt van aan welke vestiging(en) het budget van een school wordt toegewezen. Hier is dus geen uniforme beschrijving van het effect van de keuze mogelijk.

De keuze voor school- of schoolvestigingsniveau heeft wel duidelijk effect op de verdeling van het budget naar de onderwijsniveaus. Schoolvestigingen hebben vaker minder verschillende onderwijsniveaus dan scholen. Indien op schoolvestigingsniveau wordt geaggregeerd dan gaat een groter deel van het budget naar vmbo-leerlingen en een kleiner deel van het budget naar pro-, havo- en vwo-leerlingen dan wanneer op schoolniveau wordt geaggregeerd. Zo is er een scenario waarbij er 57 procent naar vmbo-leerlingen gaat als er geaggregeerd wordt op vestigingsniveau terwijl dat dit percentage 48 procent wordt als er geaggregeerd wordt op schoolniveau. De percentages voor pro-leerlingen zijn dan 18 en 20 procent¹⁰⁾. Dit komt doordat vestigingen met alleen havo- en vwo-leerlingen minder vaak de drempel halen dan vestigingen met alleen vmbo-leerlingen, omdat havo- en vwo-leerlingen minder vaak tot de doelgroep behoren. Dit is te zien als er zowel naar het niveau van de leerling wordt gekeken als naar het niveau van de school.

4.5 Onderscheid pro en overige leerlingen

Als laatste is onderzocht wat het effect is van een apart budget voor pro-leerlingen. Een bepaald deel van het budget gaat dan naar pro-leerlingen en het overige deel naar niet-pro-leerlingen. Het budget wordt dan verdeeld naar het percentage achterstandsleerlingen op het pro. Als bijvoorbeeld het aandeel achterstandsleerlingen op het pro 10 procent is, gaat ook 10 procent van het totale budget naar de achterstandsleerlingen met pro. Als geen onderscheid wordt gemaakt naar onderwijsniveau van de leerling bij de verdeling van de budgetten, dan is het aandeel van het budget gelijk aan het aandeel achterstandspunten (op scholen die de drempel halen).

Deze keuze heeft geen effect op het aantal scholen dat budget krijgt. Het gaat er bij deze keuze niet om welke school er geld gaat krijgen, maar over hoe het beschikbare budget wordt verdeeld. Wel verschilt de hoogte van het budget dat scholen krijgen. Bij de keuze voor een apart budget voor pro-leerlingen krijgen scholen vooral kleinere bedragen: 28 procent van de scholen die geld krijgen, krijgt een budget van maximaal 50 duizend euro. Terwijl in een vergelijkbaar scenario met geen apart budget voor pro 7 procent van de scholen maximaal 50 duizend euro krijgen¹¹⁾. Het gaat in beide gevallen bijna altijd om scholen met alleen pro-onderwijs.

Regionaal gezien zijn er wel wat verschillen bij de keuze voor een apart budget voor pro-leerlingen of niet. Pro-leerlingen zijn regionaal gecentreerd. In de gebieden met relatief veel pro-leerlingen gaan de budgetten omlaag als het percentage van het budget dat naar pro-leerlingen gaat wordt gemaximeerd. Scholen met veel pro-leerlingen liggen wel zowel in de stedelijke gebieden als in de landelijke gebieden.

De belangrijkste verschillen, indien gekeken wordt naar al dan niet een apart budget voor pro, zitten bij de verdeling van het beschikbare budget over de onderwijsniveaus. Wanneer achterstandsscores en budgetten voor pro- en overige leerlingen apart worden berekend, dan gaat een groter deel van het budget naar leerlingen die geen pro volgen dan wanneer de achterstandsscores en budgetten voor alle scholen gezamenlijk worden berekend. Zo is er een scenario waar pro-leerlingen 34 procent van het budget krijgen terwijl als er rekening wordt gehouden met een gemaximeerd budget voor pro-leerlingen, namelijk hetzelfde als het aandeel pro achterstandsleerlingen, krijgen deze leerlingen nog maar 10 procent van het budget¹²⁾. De leerlingen met een ander onderwijsniveau krijgen dan relatief meer dan het budget. Zo gaat dan 53 procent naar scholen met vmbo-leerlingen, 10 procent naar havoleerlingen en 5 procent naar de vwo-leerlingen. Vooral de scholen met vmbo-leerlingen lijken hierdoor meer budget te krijgen, want zonder een onderscheid naar pro- en overige leerlingen kregen zij 39 procent van het budget, havo-leerlingen 8 procent en vwo-leerlingen 4 procent. Als er gekeken wordt op schoolniveau dan gaan vooral scholen met alleen vmbo-leerlingen of relatief veel vmbo-leerlingen (meer dan 30 procent) er op vooruit als een apart deel van het budget naar pro-leerlingen gaat. Zij krijgen respectievelijk 26 en 43 procent van het budget als een lager budget naar pro-leerlingen gaat, terwijl als geen onderscheid gemaakt wordt tussen pro- en niet pro-leerlingen zij 19 en 31 procent van het budget krijgen.

4.6 Samenspel tussen verschillende keuzes

De vijf beleidskeuzes hebben dus een verschillende invloed op de drie criteria. In tabel 4.6.1 staan de hierboven beschreven resultaten samengevat. Opgemerkt dient te worden dat het label in de tabel vaak één kant van de medaille is. Zo is er bij doelmatigheid sprake van weinig versnippering: minder scholen krijgen geld, maar indien een school geld krijgt is het bedrag wel hoger. Meer geld naar landelijke gebieden betekent minder geld naar grote steden en meer geld naar havo/vwo-scholen betekent relatief minder geld naar scholen met lagere onderwijsniveaus. Belanghebbenden en geïnteresseerden kunnen met elkaar van mening verschillen in wat zij belangrijk vinden (bijvoorbeeld meer geld naar havo/vwo-scholen of juist minder in vergelijking met andere onderwijsniveaus). Het is met deze tabel geenszins de bedoeling om hier een standpunt over in te nemen. De tabel is enkel voor de overzichtelijkheid opgenomen en de labels reflecteren niet bepaalde voorkeuren.

In de tabel is opgenomen of een bepaalde keuze zorgde voor meer (+) of minder (-) doelmatigheid, geld naar landelijke gebieden en geld naar havo/vwo-scholen of dat de keuze slechts een beperkte invloed had op het criterium (0). Indien op basis van de uitgevoerde analyses geen sluitende uitspraken gedaan kon worden over de relatie tussen een beleidskeuze en een criterium is dit in de tabel aangegeven met een “?”. Voor het opstellen van deze tabel zijn geen harde statistische criteria gebruikt en de tabel moet vooral geïnterpreteerd worden als in welke richting een bepaalde keuze invloed heeft.

De tabel geeft op hoofdlijnen weer welke invloed een bepaalde keuze op een bepaalde criteria heeft. Belangrijk is om te realiseren dat er ook sprake kan zijn van interacties tussen de beleidskeuzes. Met andere woorden het effect van een bepaalde beleidskeuze op een bepaald criterium kan afhankelijk zijn van een andere beleidskeuze.

Zo is het resultaat van aggregeren op schoolniveau of op schoolvestigingsniveau afhankelijk van de hoogte van de drempel die gekozen wordt. Bij schoolvestigingen is de kans groter dan bij scholen dat er veel leerlingen van hetzelfde niveau op zitten. Bij lagere onderwijsniveaus betekent dit dus dat er relatief veel achterstandsleerlingen op een schoolvestiging zullen zitten. De drempel wordt bij aggregatie op schoolvestigingsniveau dan dus sneller gehaald dan wanneer op schoolniveau geaggregeerd wordt. De drempel heeft invloed bij de keuze voor school of schoolvestiging: Bij een hoge drempel geldt dat pro-leerlingen meer krijgen bij aggregatie op schoolniveau dan bij aggregatie op schoolvestigingsniveau. Echter als de schooldrempel daalt dan wordt dit verschil kleiner en uiteindelijk krijgen pro-leerlingen meer bij aggregatie op vestigingsniveau. Dit is het geval bij een schooldrempel van 12 procent¹³⁾.

Met andere woorden, in dit hoofdstuk is beschreven wat het globale effect is van bepaalde beleidskeuzes op een aantal criteria. Deze beschrijving is gebaseerd op de 22 scenario’s die in dit onderzoekstraject opgesteld zijn. De exacte effecten kunnen anders zijn indien andere keuzesets (scenario’s) worden gehanteerd én de effecten van een bepaalde beleidskeuze kunnen afhankelijk zijn van de overige keuzes.

Op dit moment is de verdeling over scholen van het beschikbare budget om onderwijsachterstanden in het vo tegen te gaan gebaseerd op het percentage leerlingen van een school dat in een apc-gebied woont. OCW vraagt zich af of er een beter criterium beschikbaar is om de beschikbare middelen te verdelen. Eerder is ook de verdeling van de middelen in het po aangepast. Hiervoor wordt nu gebruik gemaakt van een door het CBS ontwikkelde po-indicator. Deze indicator reflecteert de kans op onderwijsachterstanden gegeven de omgeving van een leerling en ongeacht zijn of haar intelligentie. Het CBS heeft meerdere onderzoeken uitgevoerd naar de mogelijkheden om een dergelijke indicator ook voor het vo te gebruiken. Inmiddels is er een indicator beschikbaar die op individueel niveau van leerlingen op het vo aangeeft hoe groot de kans op onderwijsachterstand is. OCW verdeelt de middelen voor het tegengaan van onderwijsachterstanden echter niet op leerlingniveau, maar op schoolniveau/op het niveau van schoolvestigingen. Daarom moet een bepaalde aggregatieformule vastgesteld worden die bepaalt welke scholen/schoolvestigingen welk budget krijgen.

Om tot een dergelijke aggregatieformule te komen, moet OCW (met de huidige aggregatieformule) vijf keuzes maken:

1. Tellen alleen leerlingen mee die een zeer grote kans op onderwijsachterstanden hebben of ook leerlingen met een iets minder grote kans op onderwijsachterstanden (omvang doelgroep)?
2. Tellen leerlingen in de doelgroep allemaal even zwaar mee of tellen leerlingen die een grotere kans op onderwijsachterstand hebben zwaarder mee (gewicht doelgroepleerling)?
3. Hoe groot moet het aandeel achterstandsleerlingen per school zijn alvorens deze school geld krijgt om onderwijsachterstanden tegen te gaan (schooldrempel)?
4. Wordt de verdeling van het geld op schoolniveau gedaan of op schoolvestigingsniveau?
5. Worden de achterstandsscores apart voor pro en overige leerlingen berekend?

Om deze vragen te kunnen beantwoorden zijn verschillende scenario’s onderzocht. Hierbij is sprake geweest van een iteratief proces: OCW stelde enkele scenario’s op, het CBS rekende deze scenario’s door en op basis van de resultaten stelde OCW weer nieuwe scenario’s op die weer door het CBS doorgerekend zijn. Uiteindelijk zijn in dit onderzoek 22 scenario’s onderzocht.

Er zijn meerdere aspecten waar naar gekeken kan worden om de wenselijkheid van een bepaalde aggregatieformule te beoordelen. Er zijn criteria die belangrijk zijn, maar op basis waarvan de scenario’s niet te rangschikken of op een andere manier te onderscheiden zijn. Denk hierbij aan de mate waarin resultaten uit te leggen zijn of stabiel zijn. Andere criteria bleken wel (vrij) sterk samen te hangen met de 5 beleidskeuzes die gemaakt moeten worden. Dit betrof de mate van versnippering van het budget, de regionale verdeling en de verdeling van het budget naar onderwijsniveaus.

Wat betreft de omvang van de doelgroep was te zien dat hoe breder de doelgroep hoe meer versnippering, hoe minder budget naar scholen in de grote steden gaat en hoe kleiner het deel van het budget is dat naar pro- en vmbo-leerlingen gaat. Wat betreft het gewicht van de doelgroepleerlingen zijn slechts kleine effecten waarneembaar. Indien alle achterstandsleerlingen gelijk worden gewogen, gaat een iets groter deel van het budget naar pro-leerlingen en een iets kleiner deel van het budget naar vmbo-, havo- en vwo-leerlingen. Wat betreft de schooldrempel werd gevonden dat hoe hoger de drempel, hoe minder versnippering er plaatsvindt, hoe meer geld er naar scholen in grote steden gaat en hoe minder geld er relatief gezien naar havo-/vwo-leerlingen gaat. Indien op schoolvestigingsniveau wordt geaggregeerd gaat een kleiner deel van het budget naar vmbo-leerlingen en een groter deel van het budget naar pro-, havo- en vwo-leerlingen.  Dit zijn hoofdeffecten: de algemene relatie tussen een drempel en de criteria. Het uiteindelijke effect kan afhankelijk zijn van de overige beleidskeuzes.

Op basis van dit onderzoek heeft OCW nog geen keuze kunnen maken over welke aggregatieformule wenselijk is indien de vo-indicator in de toekomst gebruikt gaat worden om de middelen om onderwijsachterstanden tegen te gaan te verdelen. De belangrijkste reden hiervoor is de vorming van een nieuwe regering eind 2021. Het tegengaan van kansenongelijkheid is een belangrijk onderdeel van het regeerakkoord. De invulling van het beleid op dit onderwerp is echter nog niet uitgekristalliseerd. Omdat deze invulling invloed heeft op de keuzes die OCW wil maken, wil OCW dit pas in een later stadium concretiseren. Het CBS zal daarom in de toekomst een vervolgonderzoek uitvoeren waar - gegeven de nieuwe randvoorwaarden - nieuwe door OCW opgestelde scenario’s onderzocht zullen worden zodat OCW aanvullende inzichten krijgt om wel een definitieve keuze te kunnen maken voor de gewenste aggregatieformule.