Extra uitvraag Tegenprestatie 2021

1.1 Aanleiding voor het onderzoek

De tegenprestatie is per 1 januari 2012 ingevoerd voor belanghebbenden van 18 jaar tot de pensioengerechtigde leeftijd (Participatiewet, artikel 8a, artikel 9). Gemeenten moeten het opdragen van een tegenprestatie aan personen met een uitkering op grond van de Participatiewet, Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) en Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ) regelen middels een verordening. Dat betekent dat de gemeente expliciet beleid moet ontwikkelen met betrekking tot de inhoud, de omvang en de duur van de tegenprestatie.

Het kenmerk tegenprestatie is sinds 2013 opgenomen in de Bijstandsuitkeringenstatistiek (BUS). De naamgeving van het kenmerk is per 1 januari 2015 veranderd van ‘Opgedragen plicht tot tegenprestatie’ naar ‘Uitvoering tegenprestatie’. Het onderliggende waardenbereik is niet aangepast. Bij dit kenmerk moeten gemeenten met ‘Ja’ of ‘Nee’ opgeven of een persoon op enig moment in de verslagmaand daadwerkelijk werkzaamheden in het kader van de opgedragen plicht tot tegenprestatie heeft verricht. Het maakt daarbij niet uit hoeveel tijd aan de tegenprestatie is besteed, op welk moment met de werkzaamheden is gestart en of de werkzaamheden na afloop van de verslagmaand nog doorlopen. Evenmin is van belang van welke aard de onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden waren.

Om zicht te krijgen op de gevolgen van de naamswijziging van het BUS-kenmerk, heeft het CBS in 2015 en 2016 kwaliteitsonderzoek uitgevoerd. Uit de eerste analyse in 2015 bleek dat gemeenten het kenmerk dermate verschillend interpreteren, dat het CBS geadviseerd heeft om er nog niet over te publiceren.

Omdat er bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) wel behoefte bestond aan cijfers over de tegenprestatie, heeft het CBS in 2016 uitgebreider onderzoek gedaan middels een enquête onder gemeenten. Daarbij werd de mogelijkheid onderzocht om het kenmerk aan te passen, zodat het beter zou aansluiten op de gemeentelijke praktijk. Uit de enquête bleek dat er bij gemeenten grote diversiteit bestond in de wijze van verzamelen, registreren en aanleveren van gegevens over de tegenprestatie. Ook interpreteerden zij het kenmerk verschillend; zij leverden zowel gegevens over het opdragen als daadwerkelijk uitvoeren van een tegenprestatie aan. Dit heeft als gevolg dat de cijfers die beschikbaar komen via het BUS-kenmerk 27 ‘Uitvoering tegenprestatie’ niet betrouwbaar zijn. 

Er bestond zoveel verscheidenheid tussen gemeenten ten aanzien van de gemeentelijke praktijk, dat geconcludeerd is dat een aanpassing van het BUS-kenmerk niet de beste manier lijkt om eenduidige cijfers te kunnen leveren over de tegenprestatie. Bovendien bleek dat het voor veel gemeenten lastig is om maandelijks gegevens over de tegenprestatie aan te leveren. Een maandelijkse uitvraag van goede kwaliteit zou veelal aanpassing van zowel gemeentelijke registratiesystemen als van de uitvoeringspraktijk vergen. De BUS, een maandstatistiek, leek daarom niet de juiste plek om de gegevens over de tegenprestatie te verzamelen.

Om aan de informatiebehoefte van het ministerie van SZW te voldoen heeft het CBS in 2018, 2019 en 2020 informatie over de tegenprestatie verzameld middels een extra uitvraag in de vorm van een enquête onder alle Nederlandse gemeenten. Het ministerie van SZW heeft aan het CBS gevraagd om het onderzoek in 2021 ongewijzigd te herhalen.

1.2 Definitie van tegenprestatie

Een tegenprestatie is een maatschappelijk nuttige activiteit die onbetaald en van beperkte duur en omvang is. Het mag geen werk zijn dat normaal gesproken betaald wordt. De bijstandsgerechtigde is verplicht om de opgedragen tegenprestatie uit te voeren indien de gemeente hierom vraagt. Als de bijstandscliënt dit weigert, kan de gemeente een maatregel opleggen.

Uit informatie van de Rijksoverheid blijkt dat gemeenten enige vrijheid hebben bij het opstellen van de verordening waarin staat wanneer iemand wel of niet een tegenprestatie moet verrichten en wat daaronder verstaan wordt¹⁾:

• Alleenstaande ouders met kinderen tot 5 jaar hoeven niet altijd een tegenprestatie te leveren.
• Personen die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt zijn, hebben niet altijd de verplichting tot het leveren van een tegenprestatie.
• Vrijwilligerswerk kan wel of niet worden gezien als een tegenprestatie. 
• Ook het verlenen van mantelzorg kan de gemeente zien als een tegenprestatie.

De regels over de tegenprestatie kunnen dus enigszins verschillen tussen gemeenten.

1.3 Doel van het onderzoek

Het doel van het onderzoek is een betrouwbaar landelijk cijfer te verkrijgen over het aantal personen dat in één maand een maatschappelijk nuttige activiteit als tegenprestatie heeft opgedragen gekregen en/of uitgevoerd. Gekozen is voor de maand maart. Om te komen tot een landelijk totaalcijfer, wordt opgehoogd voor non-respons.

Om cijfers over de tegenprestatie te verzamelen is in 2018 een korte enquête opgesteld die zoveel mogelijk aansluit bij de gemeentelijke praktijk en de beschikbaarheid van informatie over de tegenprestatie van alle gemeenten. Hierdoor kunnen ook gemeenten die geen tegenprestatie opdragen makkelijker responderen (zie verder hoofdstuk 2). In 2021, 2020 en 2019 is dezelfde enquête (uiteraard met aangepast peilmoment) uitgezet onder alle gemeenten. 

De onderzoeksvraag die in deze publicatie beantwoord wordt, luidt:

Hoeveel bijstandsgerechtigden hebben in maart 2021 maatschappelijk nuttige activiteiten als tegenprestatie opgedragen gekregen en/of uitgevoerd?

1.3 Leeswijzer

Deze publicatie doet verslag van de extra uitvraag in 2021 en zet deze naast de resultaten uit 2018, 2019 en 2020. In hoofdstuk 2 wordt de onderzoeksmethode besproken. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 het resultaat van de uitvraag beschreven. Hoofdstuk 4 omvat een samenvatting en conclusies.

In dit onderzoek heeft het CBS de in 2018 ontwikkelde enquête uitgezet onder alle Nederlandse gemeenten. Vervolgens is opgehoogd voor non-respons. Hiermee wordt een betrouwbaar cijfer verkregen over het aantal personen, op landelijk niveau, dat in maart 2021 een maatschappelijk nuttige activiteit als tegenprestatie heeft opgedragen gekregen en/of uitgevoerd.

2.1 Enquête

De enquête is zo opgesteld dat zoveel mogelijk gemeenten informatie konden leveren. Daarbij zijn de resultaten van het in 2016 uitgevoerde kwaliteitsonderzoek in acht genomen.

Op basis van die bevindingen is de enquête als volgt opgesteld (zie ook bijlage 1):

1. Mogelijkheid om aan te geven dat de tegenprestatie niet wordt uitgevoerd.
2. Indien de tegenprestatie wordt uitgevoerd: Hoeveel bijstandsgerechtigden hebben in maart 2021 een maatschappelijk nuttige activiteit als tegenprestatie opgedragen gekregen en/of uitgevoerd?
3. Indien de tegenprestatie wordt uitgevoerd: Is maart een representatieve maand ten opzichte van andere maanden?
4. Ruimte voor opmerkingen en nadere toelichting.

Het onderzoek is uitgevoerd onder alle gemeenten in Nederland. In 2021 telt Nederland 352 gemeenten. Alle gemeenten hebben de enquête ontvangen met het verzoek om deze in te vullen.

In januari 2021 is per mail een aankondiging gestuurd naar alle gemeenten om hen te informeren over de extra uitvraag. Hierin was de exacte vraagformulering al opgenomen, zodat zij zich konden voorbereiden op de enquête.

Medio mei 2021 is de enquête per mail aan alle gemeenten gestuurd, met het verzoek om deze binnen drie weken terug te sturen. Na drie weken is een rappelmail uitgestuurd en net als in de voorgaande jaren is drie weken later nogmaals gerappelleerd.

De gemeenten ontvingen bij de enquête een korte toelichting over de aanleiding van het onderzoek en de wijze waarop de enquête ingevuld diende te worden.

2.2 Schatting aantal tegenprestaties: Multiple imputation

Om een landelijk beeld te krijgen van het aantal tegenprestaties moet de non-respons worden bijgeschat. De non-respons zijn de gemeenten die 1) de enquête niet hebben ingestuurd plus 2) aangegeven hebben tegenprestaties op te dragen, maar geen informatie kunnen geven over het aantal. Voor de ophoging voor niet-responderende gemeenten en missende waarden is gebruik gemaakt van een methode die goed om kan gaan met het feit dat de aantallen die gemeenten verstrekken vaak zeer laag of nul zijn: Multiple Imputation (Random Hot Deck Imputation, methode predictive mean matching). Hiermee kan de respons worden aangevuld met een schatting, om zo een totaalbeeld te krijgen over de gevraagde cijfers. Bij deze statistische methode wordt bij elke non-respons-gemeente een gelijkende responderende gemeente (donorgemeente) gezocht. Vervolgens wordt de door de responderende gemeente ingevulde waarde geïmputeerd bij de non-respons-gemeente. Deze procedure leidt tot een volledig gevulde dataset. Om een zo betrouwbaar mogelijke schatting te krijgen, wordt de imputatieprocedure meerdere keren herhaald, wat leidt tot meerdere volledig gevulde datasets. De daaropvolgende analyse om totaalcijfers voor Nederland te bepalen wordt gebaseerd op het gemiddelde van alle volledig gevulde datasets. De schatting is, net als in het onderzoek over 2020, uitgevoerd met het statistisch programma R en specifieker met de package Multivariate Imputation by Chained Equations (MICE).

Het analyseproces omvat drie stappen.

Stap 1: Controle en correctie

De eerste stap van het analyseproces is het controleren en eventueel corrigeren van de enquêtedata. Daarbij geldt dat het antwoord op de vraag “Hoeveel bijstandsgerechtigden hebben in maart 2021 een maatschappelijk nuttige activiteit als tegenprestatie opgedragen gekregen en/of uitgevoerd?” nul moet zijn, indien de desbetreffende gemeente heeft aangegeven dat de tegenprestatie niet wordt uitgevoerd.

Stap 2: Imputatie met behulp van donorgemeente

Voor de selectie van een donorgemeente voor de gemeenten die niet hebben gerespondeerd of die geen informatie konden geven over het aantal tegenprestaties is gebruik gemaakt van hulpvariabelen. Voor elke non-respons gemeente is een donorgemeente gezocht die lijkt op de gemeente qua:

• inwoneraantal (gemeentegrootte) en
• het softwarepakket dat wordt gebruikt voor de gemeentelijke administratie/registratie.

De twee achtergrondkenmerken zijn op basis van inhoudelijke gronden en ervaring uit de voorgaande onderzoeken gekozen. Ze zijn voor alle gemeenten bekend, ook voor de gemeenten die de enquête niet hebben ingestuurd. Daarnaast is met behulp van verkennende analyses (correlaties, chikwadraattoetsen en variantieanalyses) gebaseerd op gemeenten waarvan alle informatie bekend is, geconcludeerd dat deze kenmerken de beste bijdrage leveren aan het imputatieproces.

De achtergrondkenmerken worden gebruikt als hulpvariabelen om de ontbrekende enquêtedata (de doelvariabele) te kunnen invullen (imputeren). Naast deze twee kenmerken wordt ook het wel of niet uitvoeren van tegenprestaties als hulpvariabele gebruikt. Dit kenmerk is enkel bekend van responderende gemeenten.

De imputatie van de ontbrekende waarden op basis van een donorgemeente is 50 keer uitgevoerd. In totaal heeft dit geleid tot 50 volledig gevulde datasets plus de originele dataset. Bij elke imputatieronde is opnieuw een donorgemeente gezocht, waardoor de geïmputeerde datasets van elkaar verschillen. Voor elke dataset is een populatietotaal voor de doelvariabele geschat. De uiteindelijke schatting van de aantallen is het gemiddelde van de 50 schattingen.

Stap 3: Onzekerheidsmarges berekenen

Omdat het aantal tegenprestaties dat in deze publicatie gepresenteerd wordt voor een deel geschat is, gaat de uitkomst gepaard met een bepaalde onzekerheidsmarge.

Op basis van de spreiding in de 50 verschillende schattingen kan een onzekerheidsmarge worden bepaald voor de uiteindelijke schatting van het aantal tegenprestaties. Om uitspraken te kunnen doen over de nauwkeurigheid van de schatting is een marge en een relatieve marge berekend. De onzekerheidsmarge is op de volgende manier berekend:

\[Marge = \sqrt{\left( \frac{\sum(y-\bar{y})^{2}}{n-1} \right) * (1 + \frac{1}{n})} * 1,96\]

Waarbij:

y  =  schatting in geïmputeerde dataset
ӯ  =  gemiddelde aantal van alle schattingen (puntschatting)
n  =  aantal imputaties

De marges zijn vervolgens gebruikt om een 95%-betrouwbaarheidsinterval voor de schatting te construeren. Het 95%-betrouwbaarheidsinterval wil zeggen dat in 95 van de 100 gevallen het werkelijke aantal tegenprestaties binnen dit interval valt. Dit betekent dat er een kleine kans is dat het werkelijke aantal hoger of lager dan dit interval is. Hoe breder het interval is, hoe minder nauwkeurig de schatting. De relatieve marge is berekend door de marge te delen door de puntschatting.

Om te bepalen of de schatting betrouwbaar is, wordt naast de marges ook gekeken naar het aantal verschillende waarden van de doelvariabele en de spreiding hiervan. Een klein aantal verschillende waarden met daarbij een grote spreiding, maakt het moeilijker om een betrouwbaar model samen te stellen waarmee kan worden bijgeschat voor de non-respons.

2.3 Gebruikte bronnen

Naast de gegevens die uit de enquête beschikbaar zijn gekomen, is in de analyses ook gebruik gemaakt van het inwoneraantal per gemeente (gemeentegrootte) als hulpvariabele. De gegevens zijn ontleend aan tabellen op gemeenteniveau die zijn gepubliceerd op CBS StatLine²⁾.

Verder wordt bij het beschrijven van de resultaten verwezen naar het aantal personen tot de AOW-leeftijd met een algemene bijstandsuitkering in maart 2021. Ook deze informatie is afkomstig van CBS StatLine³⁾.

Paragraaf 3.1 gaat in op de representativiteit van de respons op de enquête en 3.2 bevat een beknopte analyse van de non-respons. Paragraaf 3.3 beschrijft het aandeel responsgemeenten dat de tegenprestatie uitvoert, het geschatte - opgehoogde - aantal tegenprestaties in de maand maart 2021 en de representativiteit van de gekozen verslagperiode. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een samenvatting van de opmerkingen die gemeenten hebben gemaakt in de enquête.

3.1 Representativiteit van de respons

Van de 352 uitgestuurde enquêtes zijn er 280 ingevuld teruggestuurd. Dit is een respons van 80 procent.

De responderende gemeenten zijn wat betreft de grootteklasse en het softwarepakket dat gebruikt wordt voor de gemeentelijke registraties getoetst op hun representativiteit voor alle Nederlandse gemeenten. Dit zijn tevens de in de imputatie-analyse gebruikte hulpvariabelen.

De grootteklasse van een gemeente wordt bepaald op basis van het aantal inwoners. De gemeenten zijn ingedeeld in acht grootteklassen:

1. Minder dan 5 000 inwoners (5 gemeenten)
2. 5 000 tot 10 000 inwoners (7 gemeenten)
3. 10 000 tot 20 000 inwoners (65 gemeenten)
4. 20 000 tot 50 000 inwoners (187 gemeenten)
5. 50 000 tot 100 000 inwoners (56 gemeenten)
6. 100 000 tot 150 000 inwoners (14 gemeenten)
7. 150 000 tot 250 000 inwoners (14 gemeenten)
8. 250 000 inwoners of meer (4 gemeenten)

De minimale respons van de verschillende grootteklassen is 72 procent. Dit percentage hoort bij de grootteklasse 10 000 tot 20 000 inwoners. Bij de kleinste en de grootste grootteklasse was de respons 100 procent.

In figuur 3.1.1 is voor drie groepen het relatieve aandeel per grootteklasse weergegeven: voor alle 352 aangeschreven gemeenten, voor de 280 gemeenten die hebben gerespondeerd en voor de 72 gemeenten die niet hebben gerespondeerd. De staven van de aangeschreven gemeenten, de staven van de responderende gemeenten en de staven van de niet responderende gemeenten tellen telkens op tot 100 procent. Deze figuur laat zien dat de verdeling voor de responderende gemeenten in de meeste grootteklassen weinig afwijkt van de verdeling van alle gemeenten. Dit betekent dat de responderende gemeenten qua inwoneraantal representatief zijn voor alle gemeenten. In de figuur is bijvoorbeeld te zien dat iets meer dan de helft van alle Nederlandse gemeenten valt in de grootteklasse 20 000  tot 50 000  inwoners. Ook bij de responderende gemeenten behoort iets meer dan de helft tot deze grootteklasse. Verder is ook in de figuur te zien dat in de grootteklasse 10 000  tot 20 000  inwoners de non-respons relatief hoog was.

Daarnaast is voor de verschillende softwarepakketten die gemeenten gebruiken voor de registratie/administratie bekeken of de respons representatief is. Dit bleek inderdaad het geval te zijn. Voor aanlevering van de BUS worden door gemeenten vier verschillende softwarepakketten gebruikt. In figuur 3.1.2 is te zien dat ruim driekwart van de gemeenten (78 procent) gebruik maakt van softwarepakket 3. Van de responderende gemeenten gebruikt 76 procent dit pakket. Ook wat betreft het softwarepakket dat gebruikt wordt voor de gemeentelijke registraties zijn de responderende gemeenten dus representatief voor alle Nederlandse gemeenten.

3.2 Analyse non-respons

Zoals in de voorgaande paragraaf is aangegeven, heeft het CBS 280 van de 352 uitgestuurde enquêtes ingevuld retour ontvangen. Dit is een respons van 80 procent. Dit betekent dat het responspercentage wat lager is dan in de voorgaande jaren: in 2018 was de respons 90 procent, in 2019 was het 82 procent en in 2020 was het 87 procent. Daarom zijn de gemeenten bekeken die vorig jaar wel respondeerden maar dit jaar niet. Dat zijn er 42. Uit deze analyse bleek dat het voornamelijk om wat kleinere gemeenten gaat. De helft valt in de grootteklasse 20 000  tot 50 000  inwoners en 11 van deze gemeenten hebben 10 000  tot 20 000  inwoners. Verder zijn het 7 gemeenten met 50 000 tot 100 000  inwoners, 2 met 100 000 tot 150 000  inwoners en 1 met 150 000  tot 250 000  inwoners.

In het onderzoek over 2020 gaven 30 van deze 42 gemeenten geen tegenprestaties op, meestal (26 keer) omdat zij de tegenprestatie niet uitvoerden. Bij de 12 gemeenten die wel tegenprestaties opgaven varieerde het aantal van 1 tot 154.

3.3 Aantal tegenprestaties

Uitvoeren van de tegenprestatie

In de enquête konden gemeenten aangeven of zij de tegenprestatie uitvoeren (dus of er tegenprestaties worden opgedragen) of niet. Gezien de respons van 80 procent, is deze informatie van een groot deel van de gemeenten bekend. 

Van de 280 gemeenten die hebben gerespondeerd, hebben er 112 aangegeven de tegenprestatie niet uit te voeren. De overige 168 doen dit wel. Dit betekent dat 60 procent van de responderende gemeenten de tegenprestatie uitvoert. Van de 72 gemeenten die niet gerespondeerd hebben is het niet bekend of zij in 2021 de tegenprestatie uitvoeren.

Aantal tegenprestaties

Op basis van de respons op de uitvraag en met behulp van de imputatiemethode (zie hoofdstuk 2) is een schatting gemaakt van het totaal aantal door gemeenten opgelegde tegenprestaties in Nederland in de maand maart 2021. In tabel 3.3.1a is het geschatte aantal, de relatieve marge en het 95%-betrouwbaarheidsinterval weergegeven. In deze tabel zijn tevens de resultaten van het in 2020 uitgevoerde onderzoek weergegeven. Bijlage 2 bevat tabel 3.3.1b, waarin de resultaten van alle onderzoeken zijn opgenomen, van 2018 tot en met 2021.

Uit het onderzoek blijkt dat er in maart 2021 naar schatting 34,2 duizend personen met een bijstandsgerelateerde uitkering waren die een maatschappelijk nuttige activiteit als tegenprestatie opgedragen hebben gekregen en/of uitvoerden.

Deze schatting gaat gepaard met een bepaalde onzekerheidsmarge. De relatieve marge laat zien dat het werkelijke aantal naar schatting tot 19 procent kan afwijken van de puntschatting en geeft daarmee een onder- en een bovengrens aan. Het 95%-betrouwbaarheidsinterval heeft als ondergrens 27,8 duizend en als bovengrens 40,6 duizend. Dit betekent dat in 95 van de 100 gevallen het werkelijke totale aantal tegenprestaties binnen deze range zal liggen. Het aantal kan echter ook hoger of lager liggen.

De onzekerheid van de schatting is wat groter dan in 2020, toen de marge 13 procent was. Dit heeft onder meer te maken met het lagere responspercentage in dit onderzoek (80 tegen 87 procent), waardoor er meer bijgeschat moest worden. Daarnaast is de spreiding in de antwoorden (het aantal tegenprestaties) dit keer iets groter dan in 2020.

In de tabellen is tevens het aantal personen tot de AOW-leeftijd met een algemene bijstandsuitkering in maart 2021 weergegeven. Dit waren er 433 duizend. In 2021 is de AOW-leeftijd 66 jaar en 4 maanden, net als in 2020 en in 2019 (in 2018 was de AOW-leeftijd 66 jaar). Rekening houdend met de onzekerheidsmarges heeft naar schatting 7,9 procent van deze personen een tegenprestatie opgedragen gekregen of uitgevoerd in maart 2021. Daarmee is het geschatte aandeel personen met een tegenprestatie in maart 2021 naar verhouding bijna even groot als in maart 2020 (8,1 procent).

Het absolute geschatte aantal tegenprestaties is in 2021 vrijwel gelijk aan het aantal in 2020: 34,2 duizend tegen 34,3 duizend. Uit tabel 3.3.1b (bijlage 2) is af te lezen dat in 2019 het geschatte aantal tegenprestaties in de maand maart 23,3 duizend bedroeg. In 2018 was het 26,2 duizend. De toename die in 2020 werd vastgesteld, heeft zich dus niet verder doorgezet in 2021. Uit toelichtingen bij de in de enquête opgegeven aantallen blijkt dat de coronacrisis vermoedelijk een dempende invloed heeft gehad. Zie daarvoor paragraaf 3.4.

Op het moment van verschijnen van deze publicatie heeft het CBS het aantal personen met een IOAW- of een IOAZ-uitkering in maart 2021 nog niet gepubliceerd. Deze aantallen zijn daarom - evenals in voorgaande jaren - niet opgenomen in de tabel en niet meegenomen in de berekening.

Aandeel gemeenten met nul tegenprestaties

Van de 168 gemeenten die de tegenprestatie uitvoeren, hebben er 137 in de enquête een aantal opgegeven. Meer dan de helft (72 gemeenten, 53 procent) heeft aangegeven dat het aantal tegenprestaties in maart 2021 nul was. Dit is wat meer dan in het voorgaande onderzoek, toen het aantal tegenprestaties nul was bij 47 procent van de gemeenten die de tegenprestatie uitvoerden. Paragraaf 3.4 gaat in op de redenen hiervoor.

Representativiteit van de verslagperiode

Ongeveer 93 procent van de 168 gemeenten die in de enquête hebben aangegeven de tegenprestatie uit te voeren, zegt dat het opgegeven aantal tegenprestaties in maart 2021 representatief is ten opzichte van andere maanden.

Volgens de contactpersonen van 4 procent van de gemeenten is maart 2021 geen representatieve maand, omdat het aantal lager is dan in andere maanden van het jaar. Het gaat hier om 7 gemeenten. Allen gaven in de toelichting aan dat er in verband met de coronamaatregelen minder tegenprestaties zijn opgelegd en/of er minder mogelijkheden waren om de tegenprestatie uit te voeren.

De overige gemeenten konden niet aangeven of het aantal tegenprestaties dat zij hebben opgegeven representatief is.

3.4 Opmerkingen van gemeenten

Bij bijna 40 procent van de gemeenten met een ingevulde enquête is gebruik gemaakt van de mogelijkheid om een toelichting te geven op de antwoorden. Het gaat om 108 gemeenten. Alle opmerkingen zijn doorgenomen en verwerkt. Deze paragraaf geeft een samenvatting. Daarbij zijn de gemeenten verdeeld in drie groepen:

A. gemeenten die de tegenprestatie niet uitvoeren,
B. gemeenten die de tegenprestatie wel uitvoeren maar nul tegenprestaties opgaven,
C. gemeenten die de tegenprestatie uitvoeren en een aantal groter dan nul opgaven.

Enkele opmerkingen waren niet onder te brengen bij één van deze groepen. Deze zijn niet meegenomen in de beschrijving.

A. Gemeenten die de tegenprestatie niet uitvoeren

Bij de gemeenten die de tegenprestatie niet uitvoeren is 30 maal een toelichting gegeven. Bij ruim een derde deel van hen (waaronder een samenwerkingsverband van gemeenten) werd aangegeven dat er in het gemeentelijk beleid voor is gekozen om geen tegenprestatie te vragen. De contactpersoon van één van de gemeenten formuleerde het als volgt:

“Sinds 2015 (ingangsdatum Participatiewet) zijn de bijstandsgerechtigden in de gemeente […] ontheven van de tegenprestatie. Wij zetten in op re-integratietraject en/of vrijwilligerswerk / dagbesteding.”

De contactpersoon van het samenwerkingsverband van gemeenten gaf aan:

“[…] heeft er in prioritering voor gekozen (nog) niet aan de slag te gaan met het verplichtende karakter van de tegenprestatie. Wel worden kandidaten die niet in een traject op weg naar werk zitten en een grote afstand tot de arbeidsmarkt hebben, actief begeleid naar participatie door middel van vrijwilligerswerk.”

Eveneens ruim een derde deel van de gemeenten die de tegenprestatie niet uitvoeren, liet weten dat het opleggen van een tegenprestatie niet nodig is, omdat zij een andere aanpak hanteren. De contactpersonen schreven bijvoorbeeld:

“Wij zorgen vanuit onze rol ervoor dat cliënten maatschappelijk actief zijn. Het opleggen van een tegenprestatie is hierdoor niet nodig.”

“Het college ziet af van het opdragen van een tegenprestatie als belanghebbende voldoende maatschappelijk nuttige activiteiten verricht. Veel mensen doen al nuttige activiteiten. Met de andere klanten gaan wij in gesprek en kijken samen wat mogelijk is. We stimuleren ze om zelf op zoek te gaan naar vrijwilligerswerk of andere nuttige maatschappelijke activiteiten.”

“Wij stellen bij iedere inwoner een plan van aanpak op. Hierin wordt ook aangegeven welke activiteiten de inwoner moet ondernemen. Zolang de inwoner hier aan mee werkt wordt de tegenprestatie dus niet officieel opgelegd, maar we handhaven wel als er niet (of onvoldoende) wordt meegewerkt aan het PvA.”

Verder gaven enkele contactpersonen aan dat in hun gemeente de tegenprestatie niet wordt uitgevoerd vanwege de (administratieve) belasting van het uitvoeringsapparaat. Zoals deze:

“Binnen de gemeente is een Verordening in het kader van tegenprestatie vastgesteld. De huidige reguliere uitvoeringscapaciteit is niet toereikend om actief klanten op te roepen voor het vervullen en opleggen van een tegenprestatie in het kader van deze verordening. Dit neemt niet weg dat van iedereen die een bijstandsuitkering ontvangt gevraagd wordt om naar vermogen mee te werken aan toeleiding naar werk of participatie. Een deel van de klanten participeert door het verrichten van vrijwilligerswerk en/of mantelzorg. Dit gebeurt zonder formele oplegging van een tegenprestatie zoals bepaald in de verordening. Deze activiteiten worden daarom niet als tegenprestatie geregistreerd.”

Bij een groot deel van de gemeenten in deze groep valt op of lijkt het er op dat zij activiteiten als vrijwilligerswerk of mantelzorg niet als tegenprestatie zien.

B. Gemeenten die de tegenprestatie wel uitvoeren maar nul tegenprestaties opgaven

Bij de gemeenten die de tegenprestatie wel uitvoeren, maar voor maart 2021 een aantal van nul opgaven, is 33 maal een toelichting gegeven. De redenen lopen uiteen.

Een vijftal gemeenten heeft in het beleid vastgelegd dat klanten gestimuleerd worden om te participeren en dat de verplichting tot een tegenprestatie een uiterste middel is. De contactpersoon van één gemeente lichtte toe:

“Het opleggen van een tegenprestatie is beleidsmatig wel opgenomen in de re-integratie verordening en kan dus worden toegepast. In de praktijk komt dit echter maar zelden voor omdat er vooraleerst samen met cliënt wordt gekeken naar mogelijkheden. Daarbij bestaan er andere mogelijkheden die beter aansluiten bij de mogelijkheden van cliënt waarbij hetzelfde doel kan worden gerealiseerd als de tegenprestatie. Het opleggen van een tegenprestatie geldt dan ook als laatste optie.
Deze werkwijze is vastgelegd in het gemeentelijk beleid.”

Bij enkele andere gemeenten is de tegenprestatie als instrument beschikbaar, maar is het niet noodzakelijk gebleken om deze in te zetten.

Bij meerdere gemeenten blijk uit de toelichting dat de gehanteerde definitie van een tegenprestatie een rol speelt. Zoals in paragraaf 1.2 is beschreven, kunnen de regels over de tegenprestatie verschillen tussen gemeenten. Deze gemeenten gaven wellicht een aantal van nul op omdat zij bepaalde maatschappelijk nuttige activiteiten niet als tegenprestatie zien of niet als tegenprestatie registreren, getuige deze citaten:

“Gemeente […] motiveert inwoners om actief te participeren in de samenleving en maatschappelijk nuttige activiteiten te gaan verrichten. Inwoners die maatschappelijk participeren worden ontheven van de verplichting tot tegenprestatie.”

“Een substantieel deel van onze bijstandsgerechtigden voeren wel een maatschappelijk nuttige activiteit uit. Wij registreren dit niet als tegenprestatie.”

“Ons beleid omtrent tegenprestatie is vastgelegd in de Verordening Tegenprestatie en Nadere regels Re-integratie. Kort gezegd hoeven inwoners die in een re-integratietraject zitten, al vrijwilligerswerk doen, mantelzorger zijn, een parttimebaan hebben, een vrijstelling van de arbeidsplicht hebben vanwege zorg voor kind(eren) onder 5 jaar of om een andere reden ontheven zijn van de arbeidsplicht, geen tegenprestatie te verrichten. Op dit moment behoren al onze bijstandsgerechtigden tot één van de genoemde categorieën.”

Hieruit blijkt al dat ook in deze groep vrijwilligerswerk of mantelzorg vaak niet als tegenprestatie wordt geregistreerd. Bij vier gemeenten werd dit expliciet benoemd, zoals bijvoorbeeld uit de volgende twee citaten blijkt:

“De meeste bijstandsgerechtigden hebben een re-integratieverplichting. Op grond van de re-integratieverplichting kan aan hen ook de verplichting worden opgelegd om vrijwilligerswerk te gaan doen. Op basis daarvan hebben zij een vrijstelling van de tegenprestatie. Dat is ook een reden waarom er niet heel vaak een tegenprestatie wordt opgelegd maar mensen vaak een vrijstelling krijgen. Niet omdat zij niets doen maar dit wordt op een andere manier ingevuld.”

“Gemeente […] voert de Participatiewet alsmede verplichte tegenprestatie, maar zal eerst hun klanten een aanbod doen voor vrijwilligerswerk/mantelzorg. Hierna kan een verplichte tegenprestatie worden ingezet.”

Verder is er een aantal samenwerkende gemeenten dat de tegenprestatie wel heeft opgenomen in de re-integratieverordening, maar zelden tot nooit inzet. Zij zijn van mening dat het verplichte karakter een negatieve lading heeft. Liever bieden zij re-integratievoorzieningen aan in overleg en instemming met cliënt. Zij vinden dat de Participatiewet, IOAW en IOAZ bij niet (voldoende) meewerkende cliënten voldoende andere mogelijkheden bieden en dat de tegenprestatie te beperkt is (ontbreken van mogelijkheden voor scholing of opleiding, de beperkte tijdsduur, beperkte werkzaamheden en mogelijkheden tot een vervolg).

C. Gemeenten die de tegenprestatie uitvoeren en een aantal groter dan nul opgaven

In deze groep werd 25 maal een toelichting gegeven. Meestal betrof dit een verantwoording van wat geteld is als tegenprestatie. Daaruit blijkt dat in deze groep een ruimere definitie wordt gehanteerd, waardoor vrijwilligerswerk of mantelzorg vaak juist wel als tegenprestatie worden gezien. Bijvoorbeeld:

“Inwoners worden gestimuleerd om op vrijwillige basis te participeren. Daarbij wordt geen verplichting opgelegd. De gemeente hecht waarde aan maatwerk en erkent het belang van deelname aan de maatschappij in welke vorm dan ook. Daarom zijn de cijfers die benoemd zijn, de cijfers van de mensen die enige vorm van participatie uitvoeren.”

“Deze gemeenten [samenwerkingsverband] zetten in op meedoen. Basis is de verordening tegenprestatie. Meedoen is een re-integratietraject volgen, vrijwilligerswerk doen of mantelzorg verrichten. Niet iedereen doet nu nog mee. Dit doordat klanten een volledig ontheffing arbeidsverplichting hebben of nog voor beoordeling daarvoor staan, recht op ontheffing hebben als alleenstaande ouder, of door nog lopende handhavingsgesprekken.”

“Werkzoekenden kunnen de tegenprestatie op diverse manieren invullen. Het grootste deel van de werkzoekenden verricht vrijwilligerswerk, levert mantelzorg of doet overige maatschappelijk nuttige werkzaamheden. Maar ook het volgen van taal- of beweegtraining behoort tot de mogelijkheden.”

Daarnaast werd meermaals een opmerking gemaakt in verband met de coronacrisis. Bij een aantal gemeenten is de tegenprestatie op basis van vrijwilligheid voortgezet, maar ook werd opgemerkt dat er vanwege corona minder mogelijkheden waren om cliënten sociaal maatschappelijke activiteiten te laten doen.

Middels een extra uitvraag bij alle Nederlandse gemeenten is onderzoek gedaan naar het totale aantal personen met een bijstandsgerelateerde uitkering dat een maatschappelijk nuttige activiteit als tegenprestatie uitvoerde of kreeg opgedragen in maart 2021.

Voor de uitvoering van het onderzoek zijn alle 352 gemeenten in Nederland benaderd met een enquête. De respons bedroeg 80 procent. De 280 responderende gemeenten waren, qua grootteklasse en het softwarepakket dat gebruikt wordt voor de gemeentelijke registraties, representatief voor alle Nederlandse gemeenten. 

Het aantal tegenprestaties van de niet responderende gemeenten is bijgeschat met behulp van de Multiple Imputation methode (Random Hot Deck Imputation). Hierbij zijn de gegevens van een qua grootteklasse en softwarepakket gelijkende en wel responderende gemeente gebruikt om tot een schatting te komen. Voor heel Nederland leverde deze methode de schatting van 34,2 duizend personen met een tegenprestatie op, met een onzekerheidsmarge van 19 procent. Zowel absoluut gezien als in verhouding tot het aantal bijstandsuitkeringen is dit ongeveer evenveel als in maart 2020. Wel is de onzekerheidsmarge van de schatting groter in 2021.

De toename in het aantal tegenprestaties die in 2020 werd vastgesteld ten opzichte van 2019, heeft zich niet verder doorgezet in 2021. Uit de toelichtingen die in de enquête zijn gegeven blijkt dat de coronacrisis vermoedelijk een dempende invloed heeft gehad op het aantal opgedragen of daadwerkelijk uitgevoerde tegenprestaties in maart 2021.

Verder werd in toelichtende opmerkingen bij gemeenten die de tegenprestatie niet uitvoeren vaak aangegeven dat er in het gemeentelijk beleid voor is gekozen om geen tegenprestatie te vragen of dat het opleggen van een tegenprestatie niet nodig was omdat zij een andere aanpak hanteren. Gemeenten die de tegenprestatie wel uitvoeren, maar voor maart 2021 een aantal van nul opgaven, gaven daarvoor uiteenlopende redenen. Met name zien zij de verplichting tot een tegenprestatie als een uiterste middel, was het niet noodzakelijk om de tegenprestatie in te zetten of zien zij bepaalde maatschappelijk nuttige activiteiten niet als tegenprestatie. Bij gemeenten die de tegenprestatie uitvoeren en een aantal groter dan nul opgaven bleek vaak dat zij juist een ruime definitie hanteren.

Het aantal getelde tegenprestaties is dus net als in eerdere jaren beïnvloed door de definitie van de tegenprestatie die gemeenten hanteren. Vrijwilligerswerk of mantelzorg worden door een deel van de gemeenten wel gezien als tegenprestatie, terwijl andere gemeenten deze activiteiten wel stimuleren als alternatief, maar niet als tegenprestatie zien. Indien alle gemeenten andere activiteiten die kunnen worden gezien als tegenprestatie zouden meetellen, zou het aantal tegenprestaties hoger uitkomen.

Bijlage 1

Bijlage 2