Rol en taak CBS in de wereld van statistisch onderzoek

/ Auteur: Corporate Communicatie
© Hollandse Hoogte / Westend61 GmbH
Wat is precies de kerntaak en rol van het CBS in het licht van technologische en maatschappelijke ontwikkelingen, zoals de datarevolutie, die zich in de wereld voltrekken? Die vraag, en aanverwante vragen over de positie van het CBS in de wereld van de data-analyse en statistiekproductie, worden in het onderstaand artikel toegelicht.

Het CBS maakt betrouwbare officiële overheidsstatistiek op verzoek van de overheid

De taken van het CBS, vastgelegd in EU- en nationale wetgeving, zijn het verrichten, publiceren en bevorderen van statistisch onderzoek van overheidswege voor beleid, uitvoering en wetenschap. Dat wil zeggen, de wettelijke kerntaak van het CBS en de reden waarom het is opgericht, is primair het produceren en publiceren van officiële overheidsstatistiek, op aanvraag van de overheid, ten behoeve van de uitvoering van overheidstaken. Dergelijke statistieken zijn een publiek goed en worden betaald uit belastinggeld. Volgens de CBS-wet is het verder de taak van het CBS om de kwaliteit van de statistiekvoorziening door de overheid te bevorderen.

De wettelijke kerntaak van het CBS - en alle nationale statistiekbureaus ter wereld - omvat dus het produceren en publiceren van volwaardige statistische eindproducten. Dit is niet beperkt tot het leveren van kale cijferreeksen, of het klaarzetten van microdata, maar omvat ook het uitvoeren van (vaak complexe) statistische analyses en het compileren van de microdata tot statistische eindproducten. Vaak zijn dit statistische producten met meerdere indicatoren, visualisaties en daar waar nodig uitleg over de gebruikte indicatoren en methoden. Voorbeelden hiervan zijn bijvoorbeeld het BBP, de inflatie, de arbeidsmarktcijfers, de internationale handelscijfers, milieustatistieken, de veiligheidsmonitor, de armoedecijfers, etc. Het produceren én publiceren van de onderzoeksresultaten vallen dus onder de wettelijke kerntaak van het CBS.

Het onderzoeksprogramma en alle methoden en algoritmen die het CBS hanteert, zijn transparant en openbaar, zodat op de onderzoeken van het CBS in beginsel (democratische) controle mogelijk is en overheidsbeleid ondersteund door CBS-cijfers niet wordt gebaseerd op black-boxes of onnavolgbare en onherleidbare procedures.

Het CBS heeft vergaande wettelijke toegang tot (privacy-gevoelige) data

Voor het uitvoeren van de hierboven genoemde taken heeft het CBS bij wet toegang tot alle overheidsdata inclusief privacygevoelige gegevens van personen en bedrijven, mag het persoonsgegevens verwerken en mag het ook gegevens koppelen. Ook kan het CBS enquêtes doen om additionele informatie op te vragen. Bedrijven en instellingen zijn verplicht hieraan mee te werken. Het CBS kan deze enorme hoeveelheid data echter uitsluitend inzetten ten behoeve van statistische doeleinden. Herleiding tot individuele personen en organisaties moet worden uitgesloten en de informatiebeveiliging en privacy van burgers en bedrijven moeten altijd gewaarborgd zijn. Het moge duidelijk zijn dat dit alles een grote verantwoordelijkheid geeft aan het CBS, want privacygevoelige data zijn uiterst gevoelig en gewild.

Het CBS is onafhankelijk en heeft geen winstdoelstelling

Het CBS is onafhankelijk. Dat wil zeggen, in EU- en nationale wetgeving is vastgelegd dat er geen hiërarchische relatie bestaat tussen de directeur-generaal van het CBS en een minister. Het CBS mag geen instructies krijgen of aanvaarden met betrekking tot onder andere het onderzoeksprogramma, de methoden die het hanteert en het moment en de wijze waarop het resultaten van statistisch onderzoek publiceert. Mede daarom heeft het CBS een eigen rechtspersoonlijkheid.

Onderzoeksresultaten van het CBS worden altijd gepubliceerd en behoren dus in alle gevallen tot het publieke domein. Ook als de resultaten niet welgevallig zijn voor de aanvragende overheidsorganisatie. Er is geen sprake van een opdrachtgever-opdrachtnemer relatie, zoals in een civiele transactie tussen een leverancier en een afnemer; het CBS bepaalt zelf welke onderzoeksaanvragen het honoreert en toevoegt aan het werkprogramma, tenzij het een wettelijk verplichte statistiek betreft (in de regel zijn dat EU-statistieken). Het CBS bepaalt dus zelf wat, hoe en wanneer het publiceert. Dit om oneigenlijke beïnvloeding te voorkomen. Ook dit is vastgelegd in nationale en internationale wetgeving.

Tot slot heeft het CBS geen winstdoelstelling. De vanuit de Europese Unie rechtelijk verplichte statistieken worden door lumpsum bekostigd door EZK op basis van integrale kosten. De kosten van statistisch onderzoek aangevraagd door de Nederlandse overheid worden separaat vergoed, ook op basis van integrale kosten.

De overheid is niet veroordeeld tot het CBS, maar ook niet tot de private sector

Er is voor de politiek en overheid geen sprake van gedwongen winkelnering bij het CBS. Omgekeerd zijn politiek en overheid niet verplicht zich voor de statistiekbehoefte te wenden tot commerciële aanbieders. Dit laatste zou immers neerkomen op een privatisering van een belangrijk deel (het niet-EU deel) van de overheidsstatistiek, waaronder ook bijvoorbeeld de Monitor Brede Welvaart en statistieken waarvoor privacy-gevoelige data nodig is. Aan vrijwel alle statistiek die het CBS produceert ligt een uitdrukkelijk verzoek van de overheid ten grondslag, waar de overheid ook budget voor heeft vrijgemaakt. Kort gezegd, de overheid is niet veroordeeld tot het CBS, maar de overheid - inclusief de politiek - is ook niet veroordeeld tot de private sector.

Of de overheid een aanvraag voor statistisch onderzoek bij het CBS, bij een universiteit of bij een commercieel bedrijf neerlegt is de verantwoordelijkheid van de aanvragende overheid zelf. Dit zal in de regel afhangen van het antwoord op de vraag of de overheid van mening is dat er een helder overheidsbelang gediend is bij het inschakelen van het CBS. Het CBS kan de aanvraag in het laatste geval honoreren in het kader van zijn wettelijke taken en bevoegdheden. Overheidsinstanties geven aan dat de onafhankelijkheid en continuïteit van het CBS belangrijke redenen zijn om juist het CBS in te schakelen.

Het werkveld van het CBS kent ook beperkingen

Het CBS doet, primair op aanvraag van overheid en politiek, ‘metingen’. Het verzamelt, verwerkt en analyseert data, en het publiceert de aldus geproduceerde statistische informatie op een manier die voor iedereen beschikbaar en toegankelijk is. Liefst zo gebruikersvriendelijk mogelijk. Dit is de wettelijke kerntaak van het CBS, in lijn met nationale en internationale regelgeving en afspraken. Het CBS houdt zich niet bezig met prognoses (m.u.v. bevolkingsprognoses), beleidsadviezen en -verkenningen, scenario-doorrekeningen, of activiteiten in het kader van profiling of opsporing. Ook speelt het CBS nooit een rol bij geheime onderzoeken, of onderzoeken die om een andere reden niet tot publicatie zullen leiden, of zelfs maar een kans daarop lopen. Als de overheid een onderzoek aanbesteedt en ook private aanbieders uitnodigt, dan doet het CBS aan die aanbesteding niet mee; blijkbaar is de overheid dan niet van mening dat er sprake is van een helder overheidsbelang dat het CBS het werk verricht in het kader van zijn wettelijke taken.

Slechts “incidenteel” en als het de marktwerking niet verstoort mag het CBS onderzoeksaanvragen van private partijen (“derden”) honoreren. Op de snel groeiende private markt voor data-diensten is het CBS dus in feite afwezig; momenteel is dat ruim minder dan 1% van de inkomsten van het CBS. Het CBS bouwt deze werkzaamheden verder af naar aanleiding van recente discussies.

De genoemde beperkingen laten derhalve veel ruimte voor private aanbieders om, in aanvulling op en complementair aan de wettelijke overheidstaken van het CBS, activiteiten te ontplooien. Dit is ook in het belang van de overheid, omdat het CBS gezien de genoemde beperkingen in het takenpakket niet alles kan leveren wat de overheid nodig heeft.

De keuze voor transparante methoden en het vermijden van black-boxes

In nationale en EU-wetgeving is geregeld dat het nationale statistische bureau onafhankelijk is in het vaststellen van de methoden en algoritmen die het gebruikt bij het produceren van overheidsstatistiek. Dit om politieke of andere beïnvloeding te voorkomen. In ieder individueel geval - bijvoorbeeld bij het beschikbaar komen van nieuwe datasets - beoordeelt het CBS of het de methoden die nodig zijn zelf zal ontwikkelen, eventueel in samenwerking met collega-instituten in het buitenland en/of in samenwerking met de wetenschap en het bedrijfsleven. Daarnaast kijkt het CBS of er reeds methoden beschikbaar zijn (bijvoorbeeld in de marktsector) die geschikt zijn voor inkoop en toepassing door het CBS. Indien dat laatste het geval is en indien de methoden voldoen aan alle kwaliteits- en transparantie eisen, dan kan het CBS besluiten de methoden/algoritmen in te kopen, al dan niet via een aanbesteding. Het CBS kan voor de productie van officiële overheidsstatistiek, waar vaak immers beleid op wordt gebaseerd dat democratisch controleerbaar moet zijn, geen gebruik maken van geheime algoritmen, of algoritmen die het zelf niet kent en niet op kwaliteit heeft kunnen toetsen. Ook dit is een onderdeel van de internationale richtlijnen.

Het CBS is geen marktpartij maar voert een wettelijke taak uit

Het voorgaande maakt duidelijk dat het CBS een wettelijke taak uitvoert die in nationale- en EU-wetgeving is vastgelegd. De wettelijke taak van het CBS omvat het op aanvraag van de overheid verrichten van statistisch onderzoek dat die overheid nodig heeft voor het uitvoeren van overheidstaken. Voor zover het CBS zich beperkt tot deze wettelijke taken is het CBS net zo min een ‘marktpartij’ als de politie, het OM, de Belastingdienst of Defensie, die ook in wet vastgelegde taken uitvoeren. Tal van bedrijven zijn bijvoorbeeld ontstaan rond de domeinen bewaking, beveiliging, cybercrime, wapensystemen en zelfs (bedrijfs)recherche, maar geen van deze bedrijven zal zich profileren als ‘concurrent’ van de politie en het OM, noch kunnen ze zo worden gezien.

In lijn met het voorgaande is de wet Markt en Overheid niet van toepassing op de werkzaamheden die het CBS uitvoert in het kader van zijn wettelijke taken. Dit is zowel in een eerder stadium door de rechter als meer recentelijk door de minister van EZK in antwoord op Kamervragen bevestigd.

Ten gevolge van technologische en maatschappelijke ontwikkelingen - de veelbesproken datarevolutie - heeft de behoefte aan statistische informatie bij de overheid zich met name het laatste decennium sterk ontwikkeld. Niettemin, het totale budget van het CBS is de afgelopen jaren niet gegroeid. Het bedraagt nu ca. €190 mln, tegen meer dan €200 mln tien jaar geleden. Wel is de bekostiging door de overheid qua structuur veranderd; minder lumpsum, meer gericht. De gerichte budgetten die de overheid ter beschikking stelt (nu in totaal ongeveer € 40 mln van de € 190 mln) is overwegend het gevolg van directe financiering voor bestaande statistieken door ministeries en nieuwe onderzoeksaanvragen door overheid en politiek. Een prominent voorbeeld is de Monitor Brede Welvaart, daarnaast zijn onder meer de internationaliseringsmonitor, informatie over familiebedrijven, armoede en gezondheid voorbeelden van belangrijke statistische producten waarmee het CBS in de behoefte van de overheid voorziet.

De wetgever heeft nadrukkelijk geen limiet gesteld aan de hoeveelheid werk die het CBS in het kader van zijn wettelijke taak (onder artikel 3 van de CBS-wet) uitvoert. Ook dit is in lijn met de situatie bij andere overheidsorganisaties met een wettelijke taak; er is immers geen wettelijk maximum aan het budget voor de politie, of de AIVD. Het zijn de overheid en de politiek zelf die uiteindelijk bepalen hoe groot de behoefte aan officiële overheidsstatistiek is in de verschillende beleidsdomeinen en welk budget men daar voor over heeft.

Onder de wettelijke taak van het CBS moet in dit kader echter niet worden verstaan de werkzaamheden die het CBS volgens artikel 5 van de CBS-wet “incidenteel” voor “derden” (d.w.z. private partijen) kan verrichten. Aangezien deze werkzaamheden niet onder de wettelijke taak vallen, is de Wet Markt en Overheid daar wel van kracht. Zoals eerder aangegeven betreft dit zo’n 1% van het totaalbudget van het CBS en wordt het momenteel verder afgebouwd naar aanleiding van recente discussies.

Bekijk ook het onderstaande nieuwsbericht over het onderzoek naar toegang tot privacygevoelige data van het CBS via remote access vanwege toenemende kans op risico’s.

Relevante links