Interview Directeur-Generaal over strategie en rol CBS

In een eerder interview sprak u over een 10-punten strategie die u heeft geformuleerd na uw komst bij het CBS, nu iets meer dan 5 jaren geleden. Wat waren de belangrijkste elementen in deze strategie en hoe gaat het daar nu mee?

De strategie had in essentie twee componenten: de basis op orde intern en tegelijkertijd meer waarde creëren extern.
Ten aanzien van het eerste moest het CBS fors investeren in de ICT-infrastructuur, die op punten sterk was verouderd. Ook moest er fors worden bezuinigd, liefst zonder grote ingrepen in de productie van statistiek en zonder de organisatie in een diepe crisis te storten, met grote arbeidsonrust. Het CBS heeft om deze redenen geïnvesteerd in het systematisch analyseren en verbeteren van de productieprocessen, waarbij methoden als Lean Six Sigma, Lean Operational Management zijn geïntroduceerd voor de reguliere processen, en Agile voor ICT. Bureaucratie moest worden verminderd en bevoegdheden moesten lager in de organisatie worden belegd. Tegelijkertijd moest er worden geïnvesteerd in kwaliteitsborging, onder meer via ISO-certificering van het hele CBS. Daarnaast was de gemiddelde leeftijd binnen het CBS opgelopen en zouden veel medewerkers de komende jaren met pensioen gaan. Voor borging van de continuïteit en een meer evenwichtigere leeftijdsopbouw moesten dus veel nieuwe jonge medewerkers worden aangetrokken en dit alles had weer consequenties voor het personeelsbeleid.
Naar buiten toe was de strategie erop gericht de maatschappelijke waarde van de officiële statistiek te verhogen. Dit kon worden bereikt door de statistiekvoorziening beter te laten aansluiten bij de behoefte en door de communicatie over statistieken te verbeteren zodat ze beter bekend zijn en intensiever worden benut. Het werd al snel duidelijk dat het CBS beschikte over een schat aan statistische informatie en data, maar dat deze goudmijn maar zeer ten dele bekend was bij de samenleving, laat staan werd benut. Het CBS moest die statistische informatie aanleveren waaraan de overheid en de samenleving behoefte had, op het moment dat het daar behoefte aan had, en op een manier die meer Nederlanders in staat stelden van deze informatie kennis te nemen en die te gebruiken. We hebben dit opgepakt door de communicatiestrategie en -infrastructuur te professionaliseren en door beter in te spelen op de aanvragen voor statistische informatie vanuit met name de overheid. Daarnaast zijn we samenhangende statistieken meer gaan bundelen, zodat er een completer en evenwichtiger beeld ontstaat van complexe maatschappelijke fenomenen. De Monitor Brede Welvaart is hier een mooi voorbeeld van, maar er zijn vele andere.

De aandacht voor het werk is de afgelopen jaren sterk toegenomen. Toch is het ook gemakkelijk om te ‘liegen met statistiek’. Is die toename te zien in de cijfers en zijn jullie tevreden met de wijze waarop jullie onderzoeken worden vertolkt in de media en door de politiek?

De toename is inderdaad duidelijk te zien in de cijfers. In een jaar of 5 is het aantal keren dat het CBS wordt geciteerd verdubbeld en ook de kwaliteit van de berichtgeving is toegenomen. Met dat laatste bedoel ik dat er grotere en rijkere artikelen worden geschreven door journalisten op basis van publicaties van het CBS. Deels komt dat doordat we per bericht meer informatie zijn gaan verschaffen, met meer indicatoren per onderwerp. Ook geven we in berichten beter aan wat de gebruikte indicatoren precies zeggen, dat wil zeggen wat hun definitie is, en ook wat zij niet zeggen. Onduidelijkheid daarover is vaak de oorzaak van het ‘liegen met statistiek’. Tot slot bieden we voor een vrij groot aantal berichten voorinzage aan ten behoeve van journalisten, zodat zij meer tijd hebben om zich voor te bereiden op hun eigen berichten en eventueel nog wat eigen onderzoek kunnen doen. Dit alles heeft ertoe geleid dat de aandacht voor ons werk sterk is toegenomen, maar ook heeft het een bijdrage geleverd aan de kwaliteit en feitelijke juistheid van de berichten die in de media verschijnen.

Hoe inventariseert het CBS de behoefte aan statistiek en hoe bepaalt het of het statistiek toevoegt aan het werkprogramma?

Als de politiek of overheid een verzoek indient, toetst het CBS allereerst of het binnen de wettelijke taken van het CBS past. Indien dit het geval is, gaan we met de aanvrager in gesprek om te zien welke statistische informatie daadwerkelijk gewenst is. Ook worden de budgettaire aspecten besproken. In het verleden had het CBS een flink budget voor een discretionair statistiekprogramma; dat wil zeggen een deel van de lumpsum financiering die het CBS van het ministerie van EZK ontving kon het CBS naar eigen inzichten invullen. Dit budget is tijdens de laatste bezuinigingsronde grotendeels gesneuveld, dus verricht het CBS in feite alleen nog maar nieuw statistisch onderzoek als daar door de overheid additioneel budget voor wordt vrijgemaakt. Overigens vraagt de minister aan de overheden om bij nieuw statistisch onderzoek een bewustere keuze te maken tussen CBS en andere partijen, hetgeen wij ondersteunen.

Recentelijk is er discussie ontstaan, onder andere in de Tweede Kamer naar aanleiding van klachten van een aantal bedrijven, over de rol van het CBS in het licht van technologische en maatschappelijke ontwikkelingen; zeg maar de data-revolutie. Hoe kijkt u aan tegen de rol van het CBS in dat licht?

Het CBS heeft wettelijke taken die zijn omschreven in de CBS-wet. Deze wet bevat enkele specifieke bepalingen en sluit verder aan op EU-wetgeving, die onder andere de rol en onafhankelijkheid van de nationale statistische bureaus vastleggen.
De kerntaken van het CBS zijn vastgelegd in artikelen 3 en 4 van de CBS-wet. In artikel 3 staat de kerntaak van het CBS, namelijk het produceren, publiceren, bevorderen en coördineren van de overheidsstatistiek. Anders gezegd, de taak en rol van het CBS is dus beperkt tot het produceren en publiceren van officiële statistiek van algemeen belang, die met name de overheid gebruikt ten behoeve van beleidsvorming en het in de praktijk uitvoeren van overheidstaken. De overheid kan altijd verzoeken aan het CBS richten om statistieken toe te voegen aan het werkprogramma. Het CBS kan volgens artikel 15 dergelijke verzoeken zelfstandig honoreren of afwijzen. In dat laatste is het CBS onafhankelijk, dat wil zeggen het CBS beslist dit zelf zonder politieke of andere inmenging. In artikel 4 is vastgelegd dat het CBS daarnaast op nationaal niveau is belast met de productie van alle verplichte Europese statistieken. Voor de EU is het CBS de enige statistische bureau dat voor Nederland officiële statistieken produceert. Kortom: de wettelijke kerntaak van het CBS is primair het produceren en publiceren van officiële overheidsstatistiek op aanvraag van de overheid en ten behoeve van de uitvoering van de overheidstaken van de aanvragende overheidsorganisatie.

Als ik het goed begrijp is het werkprogramma van het CBS verdeeld in een deel dat verplichte EU statistiek betreft en een deel dat tot stand komt t.g.v. onderzoeksaanvragen van de Nederlandse overheid? Kunt u voorbeelden noemen van beide categorieën?

Dat klopt. Voorbeelden van verplichte EU-statistieken zijn BBP, werkloosheid, inflatie, productie industrie, asielaanvragen en onderwijsuitgaven. Het betreft over het algemeen vrij generieke statistieken, die bijvoorbeeld niet noodzakelijkerwijs verband houden met Nederlandse beleidsprioriteiten. Daar komt grotendeels die behoefte aan meer land-specifieke overheidsstatistiek vandaan. Het voorzien in deze behoefte is onderdeel van onze wettelijke taak (artikel 3 van de CBS-wet). Dit noemen we aanvullende statistische diensten, omdat ze een aanvulling vormen op de wettelijk verplichte EU-statistieken.
Voorbeelden daarvan zijn de Monitor Brede Welvaart, de emancipatiemonitor, de veiligheidsmonitor, nadere uitsplitsing bijstandsuitkeringenstatistiek, pensioenaanspraken, monitor langdurige zorg, verplaatsingsonderzoek en digitale handel en webwinkels. Een volledig overzicht van statistieken staat op de website van het CBS.

Hoe worden de verschillende werkzaamheden gefinancierd door de overheid?

Het verplichte EU programma - dat statistieken omvat die alle ministeries betreffen - wordt namens de Rijksoverheid lumpsum gefinancierd door het ministerie van EZK op basis van een kostenopgaaf van het CBS. Het onderzoeksprogramma op verzoek van de Nederlandse overheid wordt bekostigd door de integrale kostprijs ervan toe te voegen aan het budget dat het CBS ontvangt van de Nederlandse overheid. Dit wordt meestal opgebracht door de overheidsorganisatie die het verzoek aan het CBS heeft gericht.

Welke rol hebben de bezuinigingen van de afgelopen jaren gespeeld?

Het overgrote deel van de bezuinigingen heeft het CBS op kunnen vangen door efficiencymaatregelen. De omvang was echter dusdanig, dat daarmee niet de totale bezuiniging kon worden ingevuld. Het gevolg was dat het CBS statistieken zou moeten stopzetten. Verschillende departementen hebben daarop de financiering van statistieken op hun beleidsterrein overgenomen. Er heeft dus een verschuiving plaatsgevonden van financiering door middel van de lump sum van EZK naar financiering rechtstreeks door belanghebbende departementen. Dit gaat om een bedrag van ca. €5 mln en dit is onderdeel van de circa 40 miljoen aan werk dat het CBS op verzoek van partijen doet. Dit verklaart dus een deel van de stijging van de inkomsten van het CBS uit werkzaamheden op verzoek: het is een verschuiving van financieringsbron.

Het CBS biedt ook toegang tot al zijn uiterst privacy gevoelige data. Onder andere aan commerciële bedrijven en aan buitenlandse instellingen. Is dat wel verantwoord, mede in het licht van alle schandalen die recentelijk het nieuws hebben gehaald?

Die vraag hebben wij ons ook gesteld. Om die reden hebben we de opdracht gegeven aan externe experts om op dit punt een evaluatie van de huidige praktijk uit te voeren. Zie het recente persbericht en achtergrondbericht.

Kan het CBS ook statistisch onderzoek doen op verzoek van private partijen, zoals bedrijven?

Ja, in beginsel kan het CBS ook verzoeken van “derden”, dat wil zeggen private partijen, honoreren krachtens artikel 5 van de CBS-wet. Het is echter duidelijk dat de wetgever dit heel beperkt heeft willen houden. Zo staat er dat het CBS slechts in “incidentele gevallen” werkzaamheden voor derden kan verrichten” en dan alleen als dat niet leidt tot mededinging met private aanbieders van vergelijkbare diensten. De opbrengsten van het CBS uit werk voor derden bedragen ca 1 miljoen, dat is minder dan 1% van de totale opbrengsten en dit gaan we verder afbouwen. Kortom, er is in feite sprake van een vrij duidelijke marktverdeling: het CBS dient zich primair te richten op overheidsstatistiek.

In het door u genoemde artikel 5 wordt gesproken over “werk voor derden”. Ten aanzien daarvan geldt dat het CBS alleen mag optreden als het de markt niet verstoort. Gaat dit alleen over private partijen?

Ja. Dit blijkt uit de CBS-wet en zijn EU-equivalent. Bovendien staat het expliciet in de Memorie van Toelichting van die wet:
“Bij werk voor derden voert het CBS tegen betaling statistisch onderzoek uit dat niet valt onder de taken van de artikelen 3 en 4 van de Wet op het CBS. Het gaat om additioneel onderzoek in opdracht van private partijen. Onderzoek voor andere overheden zal immers doorgaans vallen onder artikel 3 van de Wet op het CBS [..]”
Ook in de beantwoording van recente Kamervragen door de minister van EZK op 25 september jongstleden heeft hij dit nogmaals herbevestigd:
“Bij werk voor derden voert het CBS tegen vergoeding van de integrale kosten statistisch onderzoek uit, dat niet valt onder de taken van de artikelen 3 en 4 van de CBS-wet. Het gaat om additioneel onderzoek in opdracht van private partijen. Onderzoek voor andere overheden valt doorgaans onder artikel 3 van de CBS-wet”
Tot slot was dit punt ook onderwerp van enkele rechtszaken die al lang geleden tegen het CBS waren aangespannen. De uitspraken van de rechter kwamen er op neer dat het produceren van statistiek op verzoek van de politiek en overheid en ten behoeve van de uitvoering van overheidstaken gerekend moet worden tot de wettelijke taak van het CBS conform artikel 3. De in artikel 5 genoemde “derden” zijn private partijen.

Betekent dit dat de Wet Markt en Overheid niet van toepassing is op het CBS?

Deels wel, deels niet. De Wet Markt en Overheid is uiteraard niet van toepassing op de werkzaamheden die het CBS uitvoert in het kader van zijn wettelijke taken. De Wet Markt en Overheid is daar net zo min van toepassing als dat deze wet aangrijpt op de wettelijke taken van de politie, de AIVD, de Belastingdienst of de Rechtspraak. De minister heeft dit herbevestigd in zijn antwoorden op vragen van de Kamer van 25 september jongstleden:
“De Wet Markt en Overheid is echter niet van toepassing op de aanvullende statistische diensten die het CBS uitvoert voor overheden, omdat deze werkzaamheden vallen binnen de wettelijke taak van het CBS, opgenomen in artikel 3 van de CBS-wet.”
De Wet Markt en Overheid is wel van toepassing in het kader van het werk op verzoek van private partijen, zoals eerder besproken in het kader van artikel 5. Daar kan het CBS alleen werkzaamheden verrichten als het de marktwerking niet verstoort, d.w.z. als er geen private aanbieders zijn die het werk ook zouden kunnen doen.

Door sommigen is gesteld dat het CBS maar maximaal 10% zou mogen ‘bijverdienen’. Klopt dit?

Nee. Er is uiteraard geen wettelijk maximum aan het budget ten behoeve van de uitvoering van de wettelijke kerntaken, net zo min als dat er een wettelijk maximum is aan het budget voor de uitvoering van politietaken. Als er nieuwe taken of werkzaamheden bij komen dan leidt dat tot een verhoging van het budget. De overheid vraagt dergelijk werk aan en voorziet het CBS van het benodigde budget.
In de CBS-wet van 2017 en die daarvoor komt het percentage van 10% niet voor. In de memorie van antwoord d.d. 31 oktober 2003 inzake een eerdere versie van de CBS-wet, wordt vermeld dat de inkomsten van het CBS vanwege "werk voor derden" maximaal 10% van de totale inkomsten mogen bedragen. Derden zijn private partijen en dus niet de overheid zelf. In de vigerende CBS-wet wordt het percentage van 10% echter niet genoemd en staat in artikel 5 alleen vermeld dat het CBS “incidenteel” werk voor private partijen mag uitvoeren. Het CBS komt bij lange na niet aan 10% inkomsten uit opdrachten voor private partijen (het is zelfs minder dan 1%), en zelfs deze activiteiten onder artikel 5 CBS-wet bouwt het verder af.

Het werk dat het CBS verricht op verzoek van de Nederlandse overheid is de afgelopen jaren sterk toegenomen, tot momenteel ongeveer 40 miljoen, op totale inkomsten van ongeveer 190 miljoen euro. Waardoor wordt deze groei veroorzaakt?

De groei wordt veroorzaakt doordat alle lagen van de overheid proberen beter gebruik te maken van de mogelijkheden die de datarevolutie biedt. Om de uitvoering van overheidstaken effectiever en efficiënter te maken, maar ook om beleidskeuzes beter te kunnen onderbouwen en de uitvoering ervan beter te kunnen monitoren, maakt de overheid steeds meer gebruik van statistiek. Dit komt ook de openbare verantwoording en democratische controle ten goede. Het aantal nieuwe verzoeken van de politiek en overheid die bij het CBS binnen komen is daarom toegenomen. Overigens is het totale budget van het CBS de afgelopen jaren niet gegroeid. Het bedraagt nu ca. €190 mln (lumpsum plus werkzaamheden op verzoek), tegen meer dan €200 mln tien jaar geleden. Het CBS produceert dus meer, tegen lagere totale kosten.
In de periode 2015-2019 zijn deze werkzaamheden vooral op verzoek van de overheid die het CBS heeft gehonoreerd, met 17,5 miljoen gegroeid tot in totaal zo’n 40 miljoen, waarvan ca. 5 miljoen voortkomt uit een verschuiving van financieringsbron (van lumpsum EZK naar directe financiering door het meest belanghebbende ministerie). Het merendeel van de toename, zo’n 50%, komt voor rekening van ministeries en planbureaus.

Is deze groei bij het CBS tot stand gekomen door werk over te nemen dat daarvoor door private aanbieders werd gedaan?

Voor de ongeveer 40 miljoen aan officiële overheidsstatistiek die het CBS produceert op verzoek van de overheid in het kader van zijn wettelijke taak, geldt dat dit overwegend nieuwe onderzoeken betreft die niet eerder door een private organisatie werden uitgevoerd. Denk bijvoorbeeld aan de emancipatiemonitor, de veiligheidsmonitor, monitor langdurige zorg en het verplaatsingsonderzoek. Alle onderzoeken van dit type staan op de website van het CBS.
In een relatief klein aantal gevallen heeft de overheid ervoor gekozen om een opdracht van een marktpartij weg te halen en het verzoek bij het CBS neer te leggen. Dat is de keuze en verantwoordelijkheid van overheid zelf en het CBS weet niet altijd wat de motieven daarvoor waren.
De taakopvatting van het CBS is dus nog steeds wat die altijd is geweest. Naarmate samenleving en vraagstukken veranderen, verandert ook de behoefte van de overheid. Vergelijk dit met de Politie die zich meer is gaan richten op bijvoorbeeld cybercrime, toen dat opkwam; ondanks het feit dat het nieuw is, valt het toch evident onder de kerntaak van de politie.
We zien overigens veel mogelijkheden tot samenwerking met marktpartijen. Er zijn bijvoorbeeld tal van verzoeken die het CBS niet honoreert omdat deze niet binnen de CBS wet vallen, zoals beleidsadviezen, prognoses (met uitzondering van demografische prognoses) of voorspellingen. In aanvulling en complementair aan de wettelijke taken en rol van het CBS is er een grote en belangrijke rol weggelegd voor private aanbieders. Het CBS kan en mag niet alles. Bovendien kan in veel gevallen ook samen worden opgetrokken bij research en development. Tot slot kan het CBS zijn goede contacten in binnen en buitenland aanwenden om innovatieve bedrijven een podium te geven. Een voorbeeld hiervan is de samenwerking met het bedrijf Dataprovider.

Is dit ook de gedachte achter het ‘data-ecosysteem’ dat het CBS aan het opzetten is?

Ja. Nederland heeft behoefte aan een ecosysteem van bedrijven, academische instellingen en overheidsorganisaties die samenwerken op dit snel ontwikkelde veld. De markt voor datadiensten explodeert wereldwijd en als Nederland daarin mee wil groeien, dan is een dergelijke samenwerking essentieel. De discussie over in essentie het privatiseren van een deel van de wettelijke overheidstaken van het CBS leidt af van deze belangrijke ontwikkelingen. Bovendien werpt het complexe vragen op over dataprotectie en privacybescherming.

Wat wil het CBS zelf halen uit dat data-ecosysteem en hoe ziet het de samenwerking met bedrijven concreet?

Er zijn hieraan verschillende aspecten. Ten eerste wil het CBS gebruik maken van de snelle technologische ontwikkelingen om de eigen wettelijke taak beter en efficiënter te kunnen uitvoeren. Big data is een beetje een buzzword en er is zeker ook enigszins sprake van een hype. Niettemin, daaronder zit iets wezenlijks: namelijk dat de wijze waarop data wordt verzameld en verwerkt totaal verandert en allerlei nieuwe mogelijkheden biedt. Ook voor nationale statistiekbureaus. Het leidt tot kansen om de openbare statistiekvoorziening van de overheid actueler, gedetailleerder, informatiever en meer ‘on-demand’ te maken. Tegelijkertijd kan het leiden tot een verdere reductie van de administratieve last, want ondanks het feit dat het CBS in de afgelopen decennia op dit vlak een reductie van ongeveer 80% heeft weten te realiseren, blijven we hierover nog steeds klachten krijgen. De technologische en wetenschappelijke uitdagingen zijn echter groot en het CBS kan het niet alleen. Wereldwijd worden er vele miljarden in deze nieuwe technologie gestoken en het zou ook niet erg verstandig zijn ons daarvan af te sluiten. Zeker in Nederland willen we daarom de partnerschappen met technologiebedrijven verder uitbreiden. Voor het CBS levert dit methoden en technologie op die wij kunnen gebruiken bij de uitvoering van onze wettelijke taken. De bedrijven in kwestie kunnen we een internationaal platform bieden om ook daar hun producten te tonen en wellicht te leveren. Wat dat betreft helpt het dat het CBS internationaal een zeer goede naam en een zeer uitgebreid netwerk heeft.
Los van de ontwikkeling van nieuwe technologie is er ook het aspect dat de taken van het CBS beperkt zijn. Zo doet het CBS geen prognoses, geeft het geen beleidsadviezen en geen organisatieadvies aan overheden hoe ze de verandering naar data-gedreven werken kunnen organiseren. Toch zijn dat aspecten waar de overheid in veel gevallen ook grote behoefte aan hebben. Alleen door de werkzaamheden van het CBS te combineren met die van private aanbieders kan de overheid dus zijn doelen bereiken. Complementariteit is het sleutelwoord.

Meer over de rol en taak van het CBS lees je hieronder.